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1、农地非农化的增值收益分配及其利用随着城市城区内土地的开发，城区空闲土地已是越来越少， 开发成本越来越高， 市郊或者农村的土地被大量的征收， 地方政 府、房地产开发商等从土地所有权和使用权的转换过程中获得了 大量的土地增值收益， 与此对应的是， 农民的权益根本没有保障。 如何收好、管好、及用好数量庞大的土地收益资金，对国民经济 的健康发展有着至关重要的意义。1 土地增值收益构成 土地增值收益按照不同的属性可分为以下两种增值： 土地物 质和资本价值增值、 土地使用者和非土地使用者的改良增值。 土 地是由土地物质和土地资本两部分构成， 这两部分即是土地价值 的载体。 土地物质是纯粹自然意义上的土地，
2、 附着于其上的是土 地物质价值。土地资本是投入土地物质而与其结合在一起的资 本，凝结其中的是土地资本阶值，是劳动创造的价值。土地资本价值增值是由土地使用者或国家及他人对土地改 良形成的， 这样， 土地资本价值增值可分为土地使用者改良增值 和国家及他人改良增值两部分。 土地使用者改良增值部分， 是土 地使用者对土地的投资改良而形成的增值， 除土地使用者改良增 值部分以外的其他增值部分， 包括土地物质价值增值和国家及他 人改良增值。其具体来源及形式有以下几种：第一，土地使用者或经营者在长期的土地使用和经营过程 中，对土地的不断投资、改造而引起的土地增值。第二，因为城 市建设的不断发展， 政府对城市
3、公共设施的不断投入， 投资环境 的不断改善， 或因土地使用者投资而产生的土地收益的扩散效应 而引起的土地增值。第三，土地利用类型的改变，而产生的土地 增值。如由工业用地转变为商业、金融用地等。第四，因社会经 济的发展， 城镇人口逐渐增多以及房地产业的发展， 造成城镇建 设用地供不应求而引起的土地增值。第五，由于方针、政策的改 变，引起土地增值。比如对某城市，由于国家把它定为经济特区 或对外开放城市， 实行一系列相应的优惠政策， 则可引来大量投 资，促进经济发展，这必然导致对土地需求量的增加，从而引起 土地增值。2 土地收益分配中存在的问题及原因分析 土地产权制度不健全，结构单一。根据法律规定，
4、被征用 的农用地的所有权和初始土地使用权属于集体， 农户拥有一定期 限内的土地承包经营权； 农户可以在承包期间依法、 自愿和有偿 转让土地使用权。而集体建设用地的使用权转移只有在“破产、 兼并等情形”下才能够进行。 这种产权制度导致了农用地不能直 接的转变为建设用地， 而是要先把农地的集体所有权转变为国家 所有权，再用来进行国家建设。国家通过征用集体土地，再以出 让等方式获取增值收益， 为城市建设和国民经济的发展积累了原 始资金。但这种土地产权制度结构单一，使原来的农地所有 者农民集体获取其应得的建设用地增值收益， 显得非常不合 理。 土地收益分配体系不合理。 我国宪法 和土地管理法 等法律明
5、确规定了国家所有和农村集体所有两种土地所有权形 式。按照土地所有权法权意义和经济意义相统一的原则， 受法律 保护的农村集体土地所有权在经济上应当得以体现。 然而，在现 实生活中， 政府每年大量低价征收农村集体土地后进行出让， 从 而获取巨额级差收益，侵犯了农村集体土地产权主体的合法权 益。现行农村集体土地的低偿征用制度， 无疑违背了市场经济规 律，侵犯了农村集体产权收益。 土地投入不同导致土地的增值收益不同， 在体现上存在误 导。土地投入包括两方面内容。一是随着土地农业利用过程中， 农民对土地的生产投入， 这部分增值收益体现在土地被征用时的 补偿费用中。 二是土地在被征用后政府将对土地的基础设
6、施建设 进行投资， 政府征用后在一级市场上以高价出让， 产生巨大的土 地增值收益， 其中固然有对土地投入的原因而导致的土地增值收 益，但其根本不同在于土地用途转变， 使短时间内土地收益体现 巨大的差距。 土地征用法律界定不清。 土地征用是发生在国家和农民集 体之间的所有权转移。我国宪法第 10 条规定，“国家为了 公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征用”， 这是我 国实行土地征用的宪法依据。 然而这里的“公共利益需要”尺度 很难把握。土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方 式。为了国家建设的需要， 农民集体不得以任何理由阻碍政府行 政行为的实施。 此时农地的农民集体所有权就表
7、现为一种不完全 的所有权， 其处分权和收益权受到削弱， 而收益权和处分权恰恰 是土地产权中最重要的权能。3 合理分配农用地被征后土地增值收益 农用地被征收后作为城市用地来经营， 城市土地作为稀缺的 自然资源和重要的生产要素， 对它的开发、 利用和经营必然创造 和带来迥然有别的经济收入。 其土地增值收益分配， 涉及到农民、 集体、国家等多方面的经济关系，这些关系处理得好，有利于合 理地分配收益， 保证社会政治经济稳定发展， 有利于促进城市建 设和社会和谐发展。 土地增值收益分配。对土地增值的分配，应遵循公平、效 率原则，即尽最大可能促进享受上的平等和尽最大可能促进生 产。按照这一原则， 将土地增
8、值在土地所有者即国家和原土地使 用者之间进行合理分配。 一方面要保证属于国家所有的土地增值 收益不流失到新使用者的手中； 另一方面又要保护原土地使用者 对土地投资应获得的合法利润， 以保持土地使用者投资改良土地 的积极性。 改变现存增值收益分配用途。 文章认为其土地增值收益首 先应用于建立农村社会保障制度和建立土地增值分配收益基金， 保证原有土地使用者的生活水平因此而受影响，以土地换保障， 同时以土地转用后的增值收益和征地补偿安置费为主要资金来 源，建立失地农民社保基金将是解决失地农民丢失土地之后的生 存和发展的可行方案。应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体 系，实现与城镇社会保障的对接。 在
9、此基础上建立失地农民养老 和医疗保险制度，其资金来源于农民土地补偿资金， 有条件的集 体经济组织，政府的土地收益，建立教育培训保障与再就业创新 机制。 从税收上调节土地增值收益。 我国现行土地税收的课税项目主要有：土地增值税、土地使用税、耕地占用税等。与土地税 收有关的税种一般有：所得税、印花税等。那么我们在利用土地 增值收益的时候可以适当的推行增值收益税收的年租制办法。土地使用权年租制是指国家以土地所有者的身份，将一定年限的土地使用权出租给土地使用者， 土地使用者按期向国家缴纳租金的 方式。年租制的实质是土地使用权在时间上的分割及零卖。 减少土地增值收益分配的中间环节流失。 土地增值收益分
10、配中间环节中的问题一般体现在直接或者间接参与分配的部分单位出现截留、克扣土地增值收益的行为中，直接或间接的导致 了土地收益的流失，给国家、农民集体都造成了巨大损失。在以 后的土地工作中应该注意到收益分配的薄弱环节，全程都应建立健全完善的监督体系，以保证资金正常使用。 建立完善的征地监管体系和准确的评估土地价格。 土地价 格评估应该按照虚拟的完全市场化进行估价。 应当全面分析和掌 握影响土地价格的各个重要因素，完全的按照市场评估标准来操 作。将理论上计算出的土地评估价格与市场上同类型宗地的实际 交易价格进行参考和比照，分析计算影响宗地价格的修正因素， 得出最终的合理的土地市场价格。 建立健全的法律、法规。应当严格遵守土地管理法及 其相关的土地法律法规，切实的落实国家土地政策， 相关部门应 当尽快出台和完善关于土地交易市场的法律法规。