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1、加强土地管理 切实保护耕地资源一、耕地保护的重要性和严峻性 农业作为国民经济稳定与发展的基础， 是全面建设小康社会 和社会主义新农村建设的重要物质保证和支撑。而农业的发展， 从历时态来看， 依赖于科技的进步和农业生产力的提升； 从共时 态看，则依赖于对耕地资源的利用与保护。可以说，没有耕地农 业的发展就成了无源之水和无木之林。而我国的自然地理条件、 人口因素使得保护耕地成为当前土地管理中重要和严峻的问题。首先，我国人均耕地面积严重匮乏。 根据国家XX局的数据， 截至 2007 年，我国的耕地总量约为 12173 万公顷， 仅次于美国、 俄罗斯和印度， 世界排名第四。 虽然从总量上看我国的耕地资
2、源 相对富足，但我国却是有着 13 亿人口的大国。庞大的人口基数 使得我国的人均耕地仅为 0.095 公顷，这个数值仅是世界人均耕 地面积的五分之二，全球排名更是在 120 名之后。其次，我国耕地资源不仅面临量上的不足， 更面临质上的欠 缺。我国国土面积广大，但平原面积所占的比重相对较小。从耕 地分布来看， 仅有约三分之一的耕地分布于平原和盆地地区， 其 余的三分之二则分布于高原、 山地和丘陵地区， 这些地区的耕地 较为分散、 地势起伏不平不利于现代化农业机械的使用， 制约了 农业生产的规模化和产业化。 此外， 我国约有三分之一的耕地都 受水土流失问题的侵害， 这对耕地质量和农业生产带来了极大
3、的威胁。二、当前耕地保护中存在的问题及其成因 耕地资源所面临的巨大挑战需要我们加强危机意识和责任 意识，分析在土地管理过程中对耕地保护的不足和问题之处， 从 而为有效路径的寻求提供理论准备。 当前， 我国耕地保护工作存 在的问题可以归结为如下两个个方面。1. 相关的法律法规的具体内容还有待发展和完善， 而内容上 的欠缺直接导致了执行上的困难和混乱。这体现在：（1）我国现行的土地管理法规定，农村土地的所有权 主体是集体。目前，我国超过 90%的耕地都归集体所有。因此， 这种产权模式直接影响了我国耕地的使用和保护情况。 但对于集 体这一概念， 相关法律法规却没有明确的划分和界定， 从而出现 了多重
4、主体和主体虚化的问题。 主体界定不清会直接导致责权划 分的模糊和管理上的混乱， 更进一步它会使农户对其所使用的土 地缺乏安全感和归属感。 这导致农户在实际使用耕地时， 往往忽 视对耕地的长远保护和可持续发展， 常常采用掠夺的方式利用耕 地资源，从而造成耕地资源量与质上的双重退化。（2）土地管理法规定，各省级政府应当保证耕地总量 的动态平衡。这一规定在考虑量上的同时，却忽视了质的保护。 很多地方政府为了追求片面的量上的指标，违背实事求是的原 则，盲目毁林开荒或围垦河湖， 这不仅严重影响了耕地的质量和 产量，更带来了严重的生态破坏。（3）土地管理法规定，出于公共利益的需要，国家和 政府可以依法征用
5、土地， 包括耕地。 但什么是公共利益也是个较 为含混的概念， 在实践过程中， 很多地方政府为了片面追求眼前 的经济利益，以发展经济、招商引资等旗号为借口强行占用耕地， 极大地损害了农户的利益，影响了耕地资源的质量和数量。2. 耕地资源动态监测和保护系统的缺失。 保护耕地资源， 一 方面需要法律法规对相关内容有明确、 合理和可操作的规定。 另 一方面需要监测机制的建立和完善， 以保证相关法律法规真正落 到实处。 但受资金和技术的限制， 我国大部分地区还没有建立动 态的耕地监测和保护系统。 动态监测系统的缺失， 使得国家和政 府很难及时了解政策的执行情况和政策执行中可能出现的问题， 常常是出现了非
6、法占用耕地的情况后才发现问题。而很多行为， 如不合理的占用耕地以建设工厂或房屋， 其错误行为在实施完成 后又很难进行彻底的更正和弥补， 从而造成了耕地资源的长久性 的破坏和损失。根据国土资源部的数据，仅在 2001 年我国涉及 土地违法使用的案件就超过 12万件，约 1 万公顷的土地因此受 到影响。三、对加强耕地保护的思考和建议 基于对耕地保护中所存在问题的分析， 结合当前我国经济和 社会的实际情况，我们应从以下三方面入手，加强土地管理，切 实保护宝贵的耕地资源。1.完善农村土地的产权制度，增强农户保护耕地的积极性。 对此，我们应当参考现代产权理论和制度的相关内容，严格、合 理的界定相关概念，
7、 明确产权主体的具体内容以及权利与义务关 系，增强农户对耕地的处置权。 在明晰责权和保护农户权利的基 础上， 提高农户对土地的归属感和责任心， 让农户在农业生产中 切实将保护耕地作为关涉自身利益的自觉行为。2. 在制定各地保护政策时， 不但要注重对量的规定， 更要注 重对质的要求。对此，我们应当加强对耕地质量的监测和控制， 建立健全耕地质量评估和保护机制， 将对耕地质量的保护纳入考 核地方官员的政绩指标中； 根据各地耕地的不同情况， 科学规范 的确立耕地质量保护的相关计划和目标， 有效地进行农业区域划 分，实现耕地资源的优化配置。3. 加强公众的保护意识和参与意识， 健全耕地保护的外部监 督机制。 耕地保护政策的切实落实需要全社会的努力。 过去一方 面由于政府和公众缺乏有效的沟通交流途径， 另一方面公众对耕 地资源保护的意识还比较淡薄， 缺乏对耕地可持续发展的科学认 识，因此公众在耕地保护上还缺乏应有的效力。为此，政府应当 加强对耕地保护重要性的宣传， 以多种形式， 生动和深入地开展 对耕地科学知识的宣传。 利用网络、 群众信箱和领导热线等多种 形式展开与公众有效且相互信任的沟通， 以弥补动态监测系统尚 未全面建立的不足，发挥公众的积极性和主体地位。