1、预算审查监督预算审查监督学习学习中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法陆四龙陆四龙陆四龙陆四龙首先衷心地祝愿各位：首先衷心地祝愿各位：在生命中的每一天在生命中的每一天 好运接二连三好运接二连三 心情四季如春心情四季如春 生活五颜六色生活五颜六色 七星高照八方来财七星高照八方来财 一切烦恼丢在九宵云外一切烦恼丢在九宵云外 人生十全十美。人生十全十美。开开 题题 篇篇 宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的权力就是重要的权力就是 审查批准监督政府的预算决算的权力。审查批准监督政府的预算决算的权力。人大审查批准监督预决算也是一项难度很人大审查批准监督预决算也
2、是一项难度很大的事。大的事。我们人大流传一句话，我们人大流传一句话，外行听不懂外行听不懂 内行说不清内行说不清 老百姓也流传着一句话：老百姓也流传着一句话：党委说了算党委说了算 政府算了说政府算了说 人大说算了人大说算了 政协算说了政协算说了预算审查监督篇预算审查监督篇 我们要依法治国，所以人大及其常委会履行职权只我们要依法治国，所以人大及其常委会履行职权只能在法律界定的范围内进行。能在法律界定的范围内进行。人大进行预决算审查批准监督的最基本的法律依据是人大进行预决算审查批准监督的最基本的法律依据是 中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法。预算预算，也称国家预算、政府预算，它是指政府财政收，
3、也称国家预算、政府预算，它是指政府财政收支计划。支计划。预算的本质预算的本质是集中一部分社会资源保证政府履行职能是集中一部分社会资源保证政府履行职能和满足社会公共需要。和满足社会公共需要。它涉及财政收支的征收、分配、使用、管理和监督等它涉及财政收支的征收、分配、使用、管理和监督等方面，涉及聚财、用财、理财的根本理念和根本制度。方面，涉及聚财、用财、理财的根本理念和根本制度。19941994年年3 3月月2222日，八届全国人大第二次会议通过了日，八届全国人大第二次会议通过了中中华人民共和国预算法华人民共和国预算法，并决定，并决定19951995年年1 1月月1 1日起施行。日起施行。当然，与我
4、国预算制度有关系的法律、法规还有很多，当然，与我国预算制度有关系的法律、法规还有很多，比如比如宪法宪法、19991999年年1212月月2525日九届全国人大常委会第十三次会日九届全国人大常委会第十三次会议通过的议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定(以下简称以下简称“决定决定”)、国务院关于、国务院关于预算法的实施条例预算法的实施条例和关于和关于实行实行分税制财政体制分税制财政体制的决定、各省自治区直辖市关于财政预的决定、各省自治区直辖市关于财政预算方面的规定等。算方面的规定等。今天，我们主要围绕预算法来讲我国的预算制度，同时今天，我
5、们主要围绕预算法来讲我国的预算制度，同时也提出一些预算管理中需要完善和研究的问题。也提出一些预算管理中需要完善和研究的问题。中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法，共十一章七十九条，共十一章七十九条，包括包括总则总则、预算管理职权预算管理职权、预算收支范围预算收支范围、预算编制预算编制、预算审查和批准预算审查和批准、预算执行预算执行、预算调整预算调整、决算决算、监督监督、法律责任法律责任、附则附则，可以说涵盖了整个预算的全过程。，可以说涵盖了整个预算的全过程。一、预算的一般规定一、预算的一般规定 预算法总则是对预算的一般问题作出的规定，主要涉及预算法总则是对预算的一般问题作出的规定，主要涉及
6、预算级次预算级次、预算组成预算组成、预算年度预算年度、预算原则预算原则，规定了政府，规定了政府（财政）预算、部门预算、对下级政府返还或者补助、上解（财政）预算、部门预算、对下级政府返还或者补助、上解收入、分税制等基本概念。收入、分税制等基本概念。政府预算是反映一个预算年度政府组织收入和安排支出政府预算是反映一个预算年度政府组织收入和安排支出的规模、结构，体现了政府的活动范围和方向。的规模、结构，体现了政府的活动范围和方向。政府预算组成有纵向的和横向的。政府预算组成有纵向的和横向的。所谓所谓纵向预算纵向预算组成，是指各级预算汇总组成国家的预算。组成，是指各级预算汇总组成国家的预算。地方各级总预算
7、由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。组成。所谓所谓横向预算横向预算组成，是指本级预算的组成。中央政府预组成，是指本级预算的组成。中央政府预算由中央各部门预算组成，各部门预算由本部门所属各单位算由中央各部门预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。体和其他单位的收支预算。总预算总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成，没有下一由本级预算和汇总的下一级预算组成，没有下一级预算的，总预算就是本级预算，如乡镇预算。本级预算
8、是级预算的，总预算就是本级预算，如乡镇预算。本级预算是指按财政体制规定在本行政区域内组织的财政收入和安排的指按财政体制规定在本行政区域内组织的财政收入和安排的财政支出的计划。财政支出的计划。乡镇财政预算乡镇财政预算乡镇行政事业单位预算乡镇行政事业单位预算县级预算县级预算县级财政预算县级财政预算县级行政事业单位预算县级行政事业单位预算县级部门预算县级部门预算市级预算市级预算市级财政预算市级财政预算市级部门预算市级部门预算市级行政事业单位预算市级行政事业单位预算乡镇部门预算乡镇部门预算省级预算省级预算省级财政预算省级财政预算省级部门预算省级部门预算省级行政事业单位预算省级行政事业单位预算中央级预算
9、中央级预算中央级财政预算中央级财政预算中央级部门预算中央级部门预算中央级行政事业单位预算中央级行政事业单位预算乡镇级总预算乡镇级总预算汇总下一级预算汇总下一级预算汇总下一级预算汇总下一级预算汇总下一级预算汇总下一级预算汇总下一级预算汇总下一级预算县级总预算县级总预算市级总预算市级总预算省级总预算省级总预算中央级总预算中央级总预算每年每年政府政府向人向人大提大提交的交的预算预算草案草案包括包括 预算报告预算报告 预算收支表预算收支表 部门预算部门预算 乡镇级预算乡镇级预算 预算级次预算级次指预算的层级。即预算有多少层、层与层之指预算的层级。即预算有多少层、层与层之间的关系。间的关系。预算法规定，
10、国家实行一级政府一级预算，设立中央；预算法规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央；省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇五级预算五级预算。中央级预算中央级预算省级预算省级预算市级预算市级预算县级预算县级预算乡镇级预算乡镇级预算 国外的预算级次一般分为三级国外的预算级次一般分为三级，中央、省，中央、省(州州)、县、县(地地方政府方政府)。我国五级预算级次划分有自己的实际情况，我们国。我国五级预算级次划分有自己的实际情况，我们国家是一个单一制统一的国家，是一个人口众多
11、幅员辽阔的家是一个单一制统一的国家，是一个人口众多、幅员辽阔的大国，划分预算级次非常必要。通过分级，既要强调分级负大国，划分预算级次非常必要。通过分级，既要强调分级负责，体现事权与财权的统一，也要强调下级服从上级，体现责，体现事权与财权的统一，也要强调下级服从上级，体现集中统一和政令畅通。集中统一和政令畅通。上世纪上世纪9090年代初，乡镇财政发展迅速，建立乡镇一级预年代初，乡镇财政发展迅速，建立乡镇一级预算的呼声很高。从当时的情况看，建立乡镇一级预算是有条算的呼声很高。从当时的情况看，建立乡镇一级预算是有条件的、必要的。件的、必要的。但是由于乡镇经济发展不平衡，所以预算法同时还规定但是由于
12、乡镇经济发展不平衡，所以预算法同时还规定了，不具备条件的乡镇，可以暂不设立预算。从这几年财政了，不具备条件的乡镇，可以暂不设立预算。从这几年财政体制的运行情况看，有不少人认为从管理效率和成本分析，体制的运行情况看，有不少人认为从管理效率和成本分析，我国五级预算级次划分值得研究。我国五级预算级次划分值得研究。预算年度预算年度是指预算的起止时间之间的跨度。预算法规定，是指预算的起止时间之间的跨度。预算法规定，我国的预算年度我国的预算年度自公历自公历1 1月月1 1日起，至日起，至1212月月3131日止。日止。国外预算年度很不相同，有从国外预算年度很不相同，有从1 1月月1 1日开始的，有从日开始
13、的，有从4 4月月1 1日开始的，也有从日开始的，也有从7 7月月1 1日或日或1010月月1 1日开始的。日开始的。我们的预算年度从我们的预算年度从1 1月月1 1日就开始执行了，但全国人代会日就开始执行了，但全国人代会一般在一般在3 3月初才举行，月初才举行，3 3月中旬结束，等预算依照法律规定的月中旬结束，等预算依照法律规定的时间批复到部门、单位，就到了时间批复到部门、单位，就到了4 4月。预算年度起讫时间与预月。预算年度起讫时间与预算批准时间不一致，使得我们的预算缺乏严肃性、权威性。算批准时间不一致，使得我们的预算缺乏严肃性、权威性。为弥补这个不足，为弥补这个不足，预算法第四十四条规定
14、预算法第四十四条规定，预算年度开，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。但还是没有从根本上解决问题，操作上也不好把握。因但还是没有从根本上解决问题，操作上也不好把握。因此，预算年度引起的问题也需要认真加以研究。此，预算年度引起的问题也需要认真加以研究。预算原则预算原则是指预算编制、审批、执行、监督的是指预算编制、审批、执行、监督的一般性规定。预算法总则中规定的原则包括四点：一般性规定。预算法总则中规定的原则包括四点：一是一级
15、政府一级预算；一是一级政府一级预算；二是各级预算应当做到收支平衡；二是各级预算应当做到收支平衡；三是国家实行中央和地方分税制；三是国家实行中央和地方分税制；四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大会批准的预算等会批准的预算等。作为预算管理方面的一部基本法，在预算法总则作为预算管理方面的一部基本法，在预算法总则中还应当对涉及预算编制、审批、执行、监督的一中还应当对涉及预算编制、审批、执行、监督的一般性原则作出明确规定。般性原则作出明确规定。所以在所以在“决定决定”中，对一些原则作出了补充，如中，对一些原则作出了补充，如 一是要坚持先有预算，后有支出，严格按
16、预算支出的原则；一是要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则；二是在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕；二是在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕；三是对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具三是对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行等有预测性的原则进行等。总体上讲，这些原则规定还不够全面。有些原则还可以提总体上讲，这些原则规定还不够全面。有些原则还可以提出来考虑，如出来考虑，如完整性原则完整性原则，政府全部收支要列入预算；，政府全部收支要列入预算；透明度透明度原则原则，预算应当公开透明；，预算应当公开透明；会计年度独立原则会计年度独立原
17、则，一个预算年度，一个预算年度的预算应当在本年度支出；的预算应当在本年度支出；公共财政原则公共财政原则等。等。预算法不像一般的专业法律，往往只有一个执法主体，预算法不像一般的专业法律，往往只有一个执法主体，预算法涉及的对象，既有政府又有人大，政府系统内既有中预算法涉及的对象，既有政府又有人大，政府系统内既有中央政府又有地方政府，人大内，既有代表大会又有常委会。央政府又有地方政府，人大内，既有代表大会又有常委会。概括讲，划分预算管理职权，主要是合理配置权力机关、概括讲，划分预算管理职权，主要是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间的职权。行政机关、预算主管机关之间的职权。总的来说，政府负责
18、编制，人大负责审查和批准；政府总的来说，政府负责编制，人大负责审查和批准；政府负责执行，人大负责监督。负责执行，人大负责监督。权力机关之间没有领导关系权力机关之间没有领导关系，国务院对各级政府是领导国务院对各级政府是领导关系关系。二、关于预算管理职权二、关于预算管理职权 如预算法如预算法第十三条第十三条明确规定，县级以上各级人大批明确规定，县级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情况的报告，也就是讲，各准本级预算和本级预算执行情况的报告，也就是讲，各级人大需要议决的只是同一级政府的那一级预算，即本级人大需要议决的只是同一级政府的那一级预算，即本级预算；级预算；第十四条第十四条则规定，国务院组
19、织中央和地方预算的执则规定，国务院组织中央和地方预算的执行，监督中央各部门和地方政府的预算执行，改变或者行，监督中央各部门和地方政府的预算执行，改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。决定、命令。至于预算法提出的地方预算总预算，只是规定地方至于预算法提出的地方预算总预算，只是规定地方预算的组成，体现了预算管理体制的层面划分，各级人预算的组成，体现了预算管理体制的层面划分，各级人大对总预算只进行审查而无需批准。大对总预算只进行审查而无需批准。(一一)人大方面预算管理职权人大方面预算管理职权 宪法、预算法都分别规定了全国人
20、大及其常委会、地方宪法、预算法都分别规定了全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的预算管理职责。各级人大及其常委会的预算管理职责。职责规定的基本原则职责规定的基本原则体现了分级管理和下移一级管理。体现了分级管理和下移一级管理。全国人民代表大会全国人民代表大会：审查审查中央和地方预算草案及中央和中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；地方预算执行情况的报告；批准批准中央预算和中央预算执行情中央预算和中央预算执行情况的报告；况的报告；改变改变或者或者撤销撤销全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会
21、常务委员会：监督全国人民代表大会常务委员会：监督中央和地方预算的中央和地方预算的执行；执行；审查审查和和批准批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；算；撤销撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。县级以上地方各级人民代表
22、大会县级以上地方各级人民代表大会:审查审查本级总预算本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；草案及本级总预算执行情况的报告；批准批准本级预算和本本级预算和本级预算执行情况的报告；级预算执行情况的报告；改变改变或者撤销本级人民代表大或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销撤销本本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会县级以上地方各级人民代表大会常务委员会:监督监督本级总预算的执行；本级总预算的执行；审查审查和和批准批准本级预算的调整方案；本级
23、预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。算、决算的不适当的决定、命令和决议。设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会:审审查查和和批准批准本级预算和本级预算执行情况的报告；本级预算和本级预算执行情况的报告；监督监督本本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；和批准本级决算；撤销撤销本级政
24、府关于预算、决算的不适本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。当的决定和命令。(二二)政府方面预算管理职权政府方面预算管理职权 预算法规定了各级政府间、一级政府内预算管理职权。预算法规定了各级政府间、一级政府内预算管理职权。职责规定的基本原则体现了职责规定的基本原则体现了分级管理和行政一体管理分级管理和行政一体管理，与，与人大职权的主要区别在于：人大职权的主要区别在于：人大没有上下级领导关系，而人大没有上下级领导关系，而是法律监督和工作指导关系，但国务院作为最高行政机关，是法律监督和工作指导关系，但国务院作为最高行政机关，对地方各级政府是领导关系。对地方各级政府是领导关系。这种区别决定了预
25、算管理职这种区别决定了预算管理职权的不同。权的不同。国务院：编制国务院：编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的会作关于中央和地方预算草案的报告报告；将省、自治区、直；将省、自治区、直辖市政府辖市政府报送报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会委员会备案备案；组织中央和地方预算的；组织中央和地方预算的执行执行；决定中央预算；决定中央预算预备费的预备费的动用动用；编制中央预算调整方案；编制中央预算调整方案；监督监督中央各部门中央各部门和地方政府的预算执行；和地方政府的预算执行；改变改变或
26、者或者撤销撤销中央各部门和地方中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。预算的执行情况。县级以上地方各级政府县级以上地方各级政府:编制编制本级预算、决算草案；本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告报告；将下；将下一级政府一级政府报送报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会委员会备案备案；组织本级总
27、预算的；组织本级总预算的执行执行；决定本级预算预备；决定本级预算预备费的费的动用动用；编制编制本级预算的调整方案；本级预算的调整方案；监督监督本级各部门和本级各部门和下级政府的预算执行；下级政府的预算执行；改变改变或者或者撤销撤销本级各部门和下级政本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。执行情况。乡、民族乡、镇政府乡、民族乡、镇政府:编制编制本级预算、决算草案；向本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本
28、级预算草案的本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告报告；组织本级；组织本级预算的预算的执行执行；决定本级预算预备费的；决定本级预算预备费的动用动用；编制编制本级预算本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。况。在一级政府内，预算管理职权主要涉及财政主在一级政府内，预算管理职权主要涉及财政主管部门与其他部门之间的关系，职权划分的原则体现管部门与其他部门之间的关系，职权划分的原则体现了对政府职权的具体化、体现了财政部门的主导作用。了对政府职权的具体化、体现了财政部门的主导作用。对此预算法第十六、十七、十八条都作了具体规定。对此
29、预算法第十六、十七、十八条都作了具体规定。预算管理职权在预算管理职权在“决定决定”中又作了细化。由于中又作了细化。由于19981998年全国人大常委会成立了预算工作委员会，同时年全国人大常委会成立了预算工作委员会，同时预算法实施中存在一些突出问题需要完善法律，所以预算法实施中存在一些突出问题需要完善法律，所以补充的内容尽管不多，但有较强的针对性。补充的内容尽管不多，但有较强的针对性。这样一些补充规定，很好地丰富了预算法的相关这样一些补充规定，很好地丰富了预算法的相关内容，也比较容易操作。使人大与政府、人大与常委内容，也比较容易操作。使人大与政府、人大与常委会的预算管理职权更加清晰，更加具体化了
30、会的预算管理职权更加清晰，更加具体化了。补充内容主要有五点：补充内容主要有五点：一是规定国务院财政部门应当及时向全国人大财经委一是规定国务院财政部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情况，和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情况，在全国人大会议举行的在全国人大会议举行的一个半月一个半月前，将中央预算初步方案提前，将中央预算初步方案提交财经委；交财经委；二是中央预算执行过程中，需要动用二是中央预算执行过程中，需要动用超收收入超收收入追加支追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向
31、财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会向财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告；作预计超收收入安排使用情况的报告；三是中央预算安排的三是中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障农业、教育、科技、社会保障预预算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准；算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准；四是国务院有关部门应当及时向财经委、预算工委提四是国务院有关部门应当及时向财经委、预算工委提交交落实落实全国人代会关于预算全国人代会关于预算决议决议的情况；的情况；五是经委员长会议专项同意，预算工委可以要求政府五是经委员长会议专项同意，预算工委可以要
32、求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明，有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明，经委员长会议经委员长会议专项专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查调查。预算法中对预算收支范围的规定涉及预算收入、支预算法中对预算收支范围的规定涉及预算收入、支出项目，中央与地方预算收支划分，预算收支在中央与出项目，中央与地方预算收支划分，预算收支在中央与地方之间的项目划分和分配办法的备案，专用基金的设地方之间的项目划分和分配办法的备案，专用基金的设立，上下
33、级预算资金的独立性等等。立，上下级预算资金的独立性等等。预算法中对收入、支出所包括的项目采取列举法，预算法中对收入、支出所包括的项目采取列举法，收入包括哪几项，支出包括哪几项，并且主要是按功能收入包括哪几项，支出包括哪几项，并且主要是按功能进行分类。进行分类。中央与地方预算收支划分很原则，第二十条规定，中央与地方预算收支划分很原则，第二十条规定，预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方共享收入，预算支出划分为中央预算支出和地方预地方共享收入，预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。算支出。总体上讲，这些规定与当时的情况是适应的，因为
34、总体上讲，这些规定与当时的情况是适应的，因为预算法是预算法是19941994年由全国人大通过的，而全国实行分税制年由全国人大通过的，而全国实行分税制财政体制改革也才是从财政体制改革也才是从19941994年开始的，各项改革还只是年开始的，各项改革还只是初步的，有些情况还把握不准，在预算法中只能作些原初步的，有些情况还把握不准，在预算法中只能作些原则性规定。则性规定。三、关于预算收支范围三、关于预算收支范围 1 1、分税制财政管理体制。在分税制财政管理体制。在19941994年以前，我们的年以前，我们的财政管理体制从财政管理体制从统收统支统收统支到到统一领导、分级管理统一领导、分级管理，再到，再
35、到划划分收支、分级包干分收支、分级包干，实行过多种体制。，实行过多种体制。19931993年底，国务院年底，国务院决定，从决定，从19941994年年1 1月月1 1日起对各省、自治区、直辖市以及计日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。划单列市实行分税制财政管理体制。分税制体制改革的基本原则和主要内容主要有四点：分税制体制改革的基本原则和主要内容主要有四点：一是按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级一是按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；财政的支出范围；二是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共二是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方
36、共享税；享税；三是分设中央与地方两套税务机构；四是实行中央对三是分设中央与地方两套税务机构；四是实行中央对地方的税收返还和转移支付制度。地方的税收返还和转移支付制度。中央财政固定收入中央财政固定收入包括：关税，海关代征消费税和增包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，四家国有独资商业银行和三家政策性银行值税，消费税，四家国有独资商业银行和三家政策性银行以及一些特殊行业企业所得税，集中交纳的营业税、城市以及一些特殊行业企业所得税，集中交纳的营业税、城市维护建设税，中央企业上交利润等。维护建设税，中央企业上交利润等。地方财政固定收入地方财政固定收入包括：除集中交纳行业之外的营业包括：除集中交纳
37、行业之外的营业税、城市维护建设税，地方企业上交利润，城镇土地使用税、城市维护建设税，地方企业上交利润，城镇土地使用税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，土地增值税，国有土地农业特产税，耕地占用税，契税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。有偿使用收入等。中央与地方共享收入中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交包括：增值税、资源税、证券交易税、所得税。增值税中央分享易税、所得税。增值税中央分享7575，地方分享，地方分享2525；资；资源税按不同品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋源税按不同品
38、种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央分享石油资源税作为中央收入；证券交易税中央分享9797，地，地方分享方分享3 3；所得税以；所得税以20012001年作为基数，增量部分年作为基数，增量部分20032003年中年中央分享央分享6060，地方分享，地方分享4040。19941994年实行分税制体制时，年实行分税制体制时，外贸企业出口退税按国务院批准的基数，增量部分地方负外贸企业出口退税按国务院批准的基数，增量部分地方负担担2525。2 2、转移支付转移支付，即中央对地方，即中央对地方返还返还或者或者补助补助。搞。搞分税制改革，一个重要前提就是要保持各地方
39、的分税制改革，一个重要前提就是要保持各地方的既得利既得利益益。为保持既得利益，中央确定对地方实行税收返还，。为保持既得利益，中央确定对地方实行税收返还，返还数额以返还数额以19931993年为基期年核定，当年中央从地方净拿年为基期年核定，当年中央从地方净拿走多少收入就全部返还给地方，并以此作为基数，走多少收入就全部返还给地方，并以此作为基数，19941994年以后，返还数额在这个基数上逐年递增，递增率按各年以后，返还数额在这个基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税地增值税和消费税(习惯称习惯称“上划两税上划两税”)的平均增长率的平均增长率的的1 1：0 03 3系数确定，也就是上划两税每增
40、长系数确定，也就是上划两税每增长1 1，中央，中央对地方的税收返还增长对地方的税收返还增长0 03 3。补助是指我们经常讲的财政转移支付和少量的体补助是指我们经常讲的财政转移支付和少量的体制性补助。财政转移支付是以各级政府的财政能力为基制性补助。财政转移支付是以各级政府的财政能力为基础、以实现各地公共服务的均等化为目标而实行的财政础、以实现各地公共服务的均等化为目标而实行的财政资金转移或财政平衡制度。资金转移或财政平衡制度。财政转移支付的基本形式包括有条件转移支付和财政转移支付的基本形式包括有条件转移支付和无条件转移支付。无条件转移支付。专项转移支付就是有条件转移支付，专项转移支付就是有条件转
41、移支付，是既给钱也指定用途。无条件转移支付就是财力性转移是既给钱也指定用途。无条件转移支付就是财力性转移支付，像定额补助、民族地区转移支付、调整工资转移支付，像定额补助、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等都是一种对地方财力的支付、农村税费改革转移支付等都是一种对地方财力的补助。补助。中央对地方税收返还和补助支出包括三部分：中央对地方税收返还和补助支出包括三部分：中中央对地方税收返还；中央对地方转移支付；中央对地方央对地方税收返还；中央对地方转移支付；中央对地方体制性补助。体制性补助。总体上讲，中央对地方转移支付这些年有总体上讲，中央对地方转移支付这些年有很大增长，帮助地
42、方解决了很多实际问题，但仍然存在很大增长，帮助地方解决了很多实际问题，但仍然存在一些问题，如制度不是很规范，专项转移支付比重偏大，一些问题，如制度不是很规范，专项转移支付比重偏大，科学性有待提高等。科学性有待提高等。由于基金收支、债务收支以及实行综合预算管理后，预由于基金收支、债务收支以及实行综合预算管理后，预算收支项目增加了，规模扩大了，管理制度变化了，所以预算收支项目增加了，规模扩大了，管理制度变化了，所以预算法收支范围的有关规定需要完善。算法收支范围的有关规定需要完善。如预算外资金问题，预算法只规定了各级政府、各部门、如预算外资金问题，预算法只规定了各级政府、各部门、各单位应当加强对预算
43、外资金的管理，各级人民代表大会要各单位应当加强对预算外资金的管理，各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。加强对预算外资金使用的监督。实际上，通过实行综合预算管理后，现在基本就没有预实际上，通过实行综合预算管理后，现在基本就没有预算外资金这个概念了，都纳入到预算管理了，不同的地方情算外资金这个概念了，都纳入到预算管理了，不同的地方情况可能有所不同，尽管完全纳入预算管理还需要一个过程，况可能有所不同，尽管完全纳入预算管理还需要一个过程，但预算外资金的项目和规模都比前些年少多了，也在逐步纳但预算外资金的项目和规模都比前些年少多了，也在逐步纳入预算管理。预算收支方面的问题也是下一步修订预算法应
44、入预算管理。预算收支方面的问题也是下一步修订预算法应当考虑的一个重要方面。当考虑的一个重要方面。预算编制是预算的基础，如果编得不科学、不合理、不预算编制是预算的基础，如果编得不科学、不合理、不规范，执行时就难以做到按预算来执行，预算审查监督就会规范，执行时就难以做到按预算来执行，预算审查监督就会流于形式，执行的效果就不会很理想。所以不管是人大，还流于形式，执行的效果就不会很理想。所以不管是人大，还是政府，不管是中央，还是地方，这些年都重点抓了预算编是政府，不管是中央，还是地方，这些年都重点抓了预算编制改革，取得了阶段性成果。制改革，取得了阶段性成果。根据法律规定，预算编制是政府的职权，所以有关
45、预算根据法律规定，预算编制是政府的职权，所以有关预算编制的规定主要是对各级政府及政府内各部门、单位提出的编制的规定主要是对各级政府及政府内各部门、单位提出的要求。从程序上规定了政府向人大提交预算草案的时间、内要求。从程序上规定了政府向人大提交预算草案的时间、内容。预算法中对预算编制主要就编制原则、收入编制、支出容。预算法中对预算编制主要就编制原则、收入编制、支出编制、赤字及债务、预备费、结余等作出规定。这些方面都编制、赤字及债务、预备费、结余等作出规定。这些方面都是预算编制中的基本要素。是预算编制中的基本要素。四、关于预算编制四、关于预算编制 一是一是时间要求时间要求，也是程序上的要求。预算法
46、实施条例，也是程序上的要求。预算法实施条例规定，国务院于每年规定，国务院于每年1111月月1010日前日前向省级政府和中央各部向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示。在人代会会议举门下达编制下一年度预算草案的指示。在人代会会议举行的行的一个月前一个月前，财政部门要将中央预算草案的主要内容，财政部门要将中央预算草案的主要内容提交人大财经委进行初步审查。提交人大财经委进行初步审查。由于实行了部门预算改革，加上人大预算审查工作由于实行了部门预算改革，加上人大预算审查工作机构逐步健全，时间要求上有变化。现在中央预算编制机构逐步健全，时间要求上有变化。现在中央预算编制实际上从实际上从5 5
47、月份月份就开始了，编制时间达到八个月。编制部就开始了，编制时间达到八个月。编制部门预算现在是实行门预算现在是实行“两上两下两上两下”，充分体现了部门编制，充分体现了部门编制部门预算的作用，也体现了财政部门汇总平衡的职责。部门预算的作用，也体现了财政部门汇总平衡的职责。全国人大常委会的监督决定规定，在人代会会议举行全国人大常委会的监督决定规定，在人代会会议举行的的一个半月前一个半月前，财政部门就要将中央预算的初步方案提，财政部门就要将中央预算的初步方案提交人大财经委，比预算法规定的交人大财经委，比预算法规定的“一个月前一个月前”提前了半提前了半个月，这主要是为了更充分地发挥预算审查专门工作机个月
48、这主要是为了更充分地发挥预算审查专门工作机构的作用，让工作机构构的作用，让工作机构提前介入提前介入，我们叫，我们叫“预先审查预先审查”，弥补了大会审查预算时间有限的不足。同时，监督决，弥补了大会审查预算时间有限的不足。同时，监督决定还明确要求，在每个财政年度开始前将中央预算草案定还明确要求，在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕。全部编制完毕。二是二是依据要求依据要求。预算法实施条例规定了政府及各部门、。预算法实施条例规定了政府及各部门、各单位编制预算的依据。我们现在强调要实行零基预算方各单位编制预算的依据。我们现在强调要实行零基预算方法。编制预算时，既要考虑法。编制预算时，既要考虑
49、需要需要，也要考虑，也要考虑可能可能，再就是，再就是要有要有标准标准。所谓需要，就是法律法规、宏观政策导向的需要，就所谓需要，就是法律法规、宏观政策导向的需要，就是为完成工作职责、任务的需要；所谓可能，就是财力平是为完成工作职责、任务的需要；所谓可能，就是财力平衡状况，财力的可能；所谓标准，就是预算的基准，我们衡状况，财力的可能；所谓标准，就是预算的基准，我们经常讲的定员定额就是一种预算标准，但主要是指基本支经常讲的定员定额就是一种预算标准，但主要是指基本支出的标准，项目支出标准还很欠缺，所以绩效评价体系就出的标准，项目支出标准还很欠缺，所以绩效评价体系就不好建立。不好建立。三是三是内容要求内
50、容要求。这有两个方面，一个是。这有两个方面，一个是内容本身内容本身，再，再一个就是一个就是结构结构。预算的内容预算的内容很重要，大家反映的很重要，大家反映的“说不清说不清”、“看不懂看不懂”，这与预算所表述的内容和表述的方式有关系。按照预算，这与预算所表述的内容和表述的方式有关系。按照预算法实施条例的规定，本级预算收入应当要将中央对地方税收法实施条例的规定，本级预算收入应当要将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度的专项返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度的专项转移支付资金的预计数额纳入预算，统筹考虑其财力的分配转移支付资金的预计数额纳入预算，统筹考虑其财力的分
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