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1、G20改革迎来杭州峰会契机 鉴于G20机制在法律权威性和决议有效性方面存在较为突出的问题，可以从统筹内外两个方面的角度考虑，优化内设机制和对外加强相关机构协调，以提升G20机制的运行效率。 7月9日10日，20国集团（G20）贸易部长会议在上海举行。这是去年G20安塔利亚峰会确定贸易部长会议机制化后的首次会议，也是继今年2月G20财长和央行行长会议之后再度在上海召开的G20部长级会议。 自2015年12月起，中国正式担任2016年G20系列会议主办方，由此一系列专门会议在中国各地登台亮相。由于G20是国际经济合作与全球治理的重要机制，2016年中国作为峰会主席国，获得了首次主持和主导“全球治理
2、顶层设计”的机会，理应在紧扣世界经济形势和各国发展需要的基础上，通过杭州峰会增强中国在多边治理领域的制度性权力。 优化G20内设机制 今年5月到6月，G20旅游部长会议、农业部长会议和能源部长会议先后在北京、西安和北京举行。而在7月5日6日，G20“民间社会”会议在青岛举行，国家主席习近平特意向会议发去贺信。 在上述专门会议之外，本届G20峰会的协调人会议陆续在北京、广州、厦门、杭州、武汉5地登场，以便为9月4日5日在杭州举行的第11次首脑会议铺路。 G20会议原本是一个国际经济合作论坛，由八国集团（G8）的财长创立于德国柏林；在美国爆发金融危机后，才提升为首脑会议及一系列周边会议。首届G20
3、峰会于2008年在华盛顿举办，第二、第三届峰会均在2009年召开，第四、第五届峰会在2010年举行，此后5届峰会按照每年一届的节奏由不同成员国主办。 G20机制在建立时并未以法律文件为基础，建立以后达成的国际协议也没有强制性和约束力，所通过的各项公报、宣言等只是发挥方向指引作用。G20峰会在宏观经济政策相互评估框架和反对贸易保护主义等方面做了有益的尝试、也做了决定，但始终难以形成可检查、可核实的问责制，使20国集团的公信力颇受影响。 目前，G20没有常设秘书处，缺乏管理层面的支持，更无国际条约来确保决定的执行到位。随着G20议题的扩大，如果没有常设秘书处，G20决议的约束力和有效性都将大打折扣
4、。 本届峰会中国作为东道国，可以提议建立“议事协调理事会”制度，通过充实协调人的执行功能，来阶段性弥补秘书处缺失的短板。建议由各成员国协调人组成“G20协调理事会”，作为处理日常工作的办事机构，由充当首脑协调人的各国副部级官员来承担和督办具体事务，负责起草、编制、递送、呈报G20峰会之前准备讨论的文案和进行会务组织工作，部分参与处理日常涉外事务、法规文稿的草拟，以及会后将要付诸实施的政策决议和共识。 该协调理事会的日常事务性工作，受“三驾马车”领导、对最高领导人会议负责，同时指导、管理下属的工商峰会（B20）、社会峰会（C20）、劳工峰会（L20）、智库峰会（T20）等咨询性专家工作组。至于今
5、后是否再行考虑专设秘书处，取决于各主要成员国的协商意向。 除了组建“G20协调理事会”细化筹备工作，为了落实G20峰会达成的各项决议和共识，一定程度上还需要各国立法机关将决议变成具有执行力和约束力的法律章程。因此，中国可以提议在G20峰会后，召开相关方议会负责人参加的G20议长会，通过推动议会层面党际交流、理论研讨，来落实和承办峰会动议向法律制度的转化。 目前，金砖国家和“中等强国合作体”两大群组之间，议会主要负责人的定期会面机制已经成形，而G7尚未建立议会间的制度化、程式化交往。因此，中国借助杭州峰会的时机推动G20议长会议，更容易得到金砖国家、中等强国等力量的谅解和支持；同时，对此提议来自
6、G7整体的阻力相对较小。 探索与联合国的兼容对接 作为世界主要发达和新兴经济体的成熟论坛，G20每届峰会基本都会邀请联合国秘书长参会，但G20同联合国教科文组织、粮农组织、国际劳工组织、世界卫生组织等联合国各专职及附属机构的联系相对较少。随着G20议题的扩大，在除财经外的一些领域里，联合国相比G20更有优势。 在G20峰会期间，由于联合国所属机构负责人参与G20议程的机会较少，导致G20同联合国相应专职机构的交流协调程度偏低。同时，随着G20关涉领域不再仅限于财经、金融议题，还在向国防安全、环境、警务执法等方面渗透，长此以往G20将变成“小联合国”。这将在一定程度上限制G20的实际治理功效，也
7、不利于两大全球性多边组织的共赢发展。 严格来讲G20会议就是一个论坛，不具有独立法人资格也正是它发展的瓶颈，不像联合国安理会由联合国宪章明文规定，可以根据联合国宪章第七章采取强制性行动包括军事行动。安理会的决议各国必须执行，哪怕你投了弃权票或表示不赞成，只要决议通过了，各国就要执行。G20则缺乏坚实的法律基础和执行机制，即使以声明和宣言形式通过一些决定，也没有能力落实。因此，20国集团不可能取代联合国，但作为未来世界经济的主要决策机制，再加上多功能、专业化的趋势，其职能和权力有可能与联合国重叠。 在后金融危机时代，虽然联合国的治理能力有所下降，但它仍是全球最具代表性和权威性的多边组织，G20如
8、果不能协调好同联合国的职能关系，恐怕会削弱其全球治理首要议事平台的合法性和正当性。 中国作为联合国安理会和20国集团成员，可借助杭州峰会推动G20加强与联合国的合作，在维护联合国权威的同时，又要兼顾好G20这个平台，统筹协调两大机制，使之各司其职、各安其位、各负其责，形成联合国在统管政治、经济、社会、文化、安全以及生态环境的基础上，偏重政治和安全议题，而20国集团则在配合联合国协调各方的同时，主打经济和社会发展议题这一“双头治理”格局。 尝试扮演“中间人”角色 全球金融危机后，G20取代G8成为全球治理主要平台。基于观点意见和立场不同，20国集团内部形成各式利益集团，如七国集团、金砖国家、中等
9、强国；或者因某些议题趋同而自发组队，如“量宽集团”、“紧缩阵营”、“刺激联盟”等。内部利益组合呈碎片化趋势，难以形成合力，长此以往，将严重影响G20全球经济治理主要平台的地位作用和职能任务。 国家之间的结构性冲突，阻碍了全球治理的有效进行，呈现了现行全球治理机制的脆弱性。 纵观全球治理现状，缓解系统内利益冲突、促成合作的重中之重，在于寻找打破发达国家和发展中国家传统结构性、界别间冲突的方式。只有缓解G20成员之间的结构性冲突，才能维持G20作为全球经济治理平台的重要地位。在G20的框架下，可行的方案之一是弱化利益冲突、意识形态，根据议题领域，通过协商寻找动态性共识，组建议题联盟。这种方式的意义
10、在于，利用“议题组合”拆解结构性冲突。在不同的议题界别里面，成员国可以通过有效协商，寻找共识。 中国是世界上最大的发展中国家，又是全球第二大经济体，既与新兴市场国家有着相似诉求，又与欧美发达国家面临相似的问题。综合来看，一方面，中国要坚持维护发展中国家的整体利益，继续巩固全球经济治理结构改革取得的成果，继续推动提升发展中国家在全球经济治理结构中的发言权和话语权，巩固新兴国家群体性崛起势头；另一方面，中国又要注重与欧美国家的沟通和协调，寻找共性话题积极回应发达国家关切，努力协调新兴国家与发达国家之间的立场。 此外，韩国、澳大利亚、土耳其等中等强国群体的机制化建设正在加快进行，未来有可能成为国际格局中一支不可忽视的重要力量。有鉴于此，可以尝试在杭州峰会期间，先建立金砖五国外长+中强五国外长的“十国外长”对话机制，为将来升级为“十国峰会”机制提前铺路架桥。