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1、“一带一路”地方战略实施中的问题与融合发展对策2015年3月中央发布了推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景和行动，标志着“一带一路”总体规划出台，亚洲基础设施投资银行、丝路基金与部分沿线国家合作备忘录等举措标志着“一带一路”战略得以落实。2015年10月跨太平洋伙伴关系协定（TPP）达成基本协议，在一定程度上增加了我国对外贸易新壁垒，“一带一路”战略实施更加具有积极意义：一方面拓展了我国改革开放的新路径，由重沿海向沿海与内陆并举，实现产业转移升级；另一方面拓展了我国改革开放的新空间，不再完全依赖于传统欧美日等发达国家，而是注重同亚非拉等发展中国家贸易往来。对于“一带一路”战略的研
2、究，目前主要集中于国家层面，笔者聚焦我国各地，系统总结了我国各地“一带一路”战略存在的五个方面的问题，提出从思路和平台两个维度解决五方面问题的融合发展对策，最后将融合发展理念运用到江苏“一带一路”战略实施中，以期为其他各省提供借鉴。 一、五个方面的问题 “一带一路”战略实施两年来，由于政策自上而下的单向驱动、省际间博弈等原因导致地方“一带一路”战略在其发展过程中，实践层面出现了战略定位存在区域雷同性、战略协同性差、配套机制滞后于总体规划、发展路径过于依赖现有模式、市场主体参与感不强等五个方面的问题。 （一）战略定位存在区域雷同性 从不同区域的东中西部省份来看，“一带一路”战略定位存在区域雷同性
3、。从已出台的地方“一带一路”战略规划来看，新疆“一带一路”战略定位是依托地缘优势，建设成为丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、物流商贸和科技文化中心，打造成为丝绸之路经济带的核心区；青海“一带一路”战略定位是着力打造丝绸之路经济带的战略通道、重要支点和人文交流中心；甘肃“一带一路”战略定位是推进道路互联互通、经贸技术交流、人文交流合作、战略平台建设等六大工程，打造西部开放的重要门户；陕西“一带一路”战略定位是建设丝绸之路经济带重要支点，形成我国向西开放陆上通道的重要枢纽。不难看出，西部省份定位都重叠在丝绸之路经济带的经济、交通、文化重要中心。西南省份、东中部省份“一带一路”战略定位也存在类似问题，
4、都仅着眼于国家与所在省份“一带一路”之间的关系，不可避免地出现了区域间“一带一路”战略定位雷同，地方 “一带一路”战略定位缺乏错位，形成了“一带一路”沿线多核心多中心的局面。其核心原因在于：各级地方政府没有考虑国家、所在省份、相邻省份、沿线所有省份在“一带一路”战略建设中的关系，没有分析比较区域内、区域间以及国家“一带一路”战略，进而提出本地区“一带一路”战略定位。 （二）省际间战略协同性差 省际间“一带一路”战略协同性差主要表现在两个方面：一是不同省份没有从整体出发，加强区域间的战略协同。不同省份之间“一带一路”战略从自身利益最大化角度过多关注所在省份战略，抬高所在省份在“一带一路”中的战略
5、地位，从而区域间“一带一路”战略很难进行不同省份之间的合作协同，从而达不到合理的整体性规划。地方政府同中央之间的博弈演变成地方政府之间尽可能多地获取资源而抬高自身战略。假设有省份A和省份B两位参与者，其有抬高自身战略和合规协同战略两种选择，当一方选择合规协同战略，选择抬高自身战略的省份会带来较高收益Yt，当一方选择抬高自身战略，选择合规协同战略的省份会带来较低收益Yk，当双方都选择抬高自身战略会带来收益Yt，由于资源总量有限，其收益小于单方选择抬高自身战略收益Yt，当双方都选择合规协同战略会带来收益Yk，由于发挥战略整体性，其收益大于都选择抬高自身战略的Yt，其关系为YtYkYtYk，具体博弈
6、如图1所示。不难看出，最终纳什均衡为双方都选择抬高自身战略，各省份“一带一路”战略陷入了“囚徒困境”，不去考虑省际间“一带一路”战略整体规划和战略协同，没有发挥区域整体性。二是“一带一路”战略与既有国家区域性战略协同性差。每个省份都存在着多种战略博弈，如江苏沿海开发、山东半岛蓝色经济区、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、广西北部湾经济区、珠江-西江经济带、沈阳经济区等国家战略，“一带一路”战略作为我国今后很长一段时间的重大战略，相较于既有国家区域性战略其重要性极高。很多省份将关注焦点集中在“一带一路”战略，而没有依托于既有区域性战略发挥同“一带一路”战略的协同性，战略叠加效应在地方没有引起足够重视
7、。 （三）相关配套机制滞后于总体规划 “一带一路”地方战略过多聚焦战略定位和战略规划等宏观层面，而“一带一路”战略配套机制相对于“一带一路”宏观战略规划略显滞后。主要表现在以下几方面：一是除经济领域以外配套细化政策欠缺。目前很多省份出台了“一带一路”战略的实施方案，实施方案都强调经济、人才、文化、旅游等全方面建设，但相配套的细化政策存在不足，尤其是针对人才、文化、旅游等方面，很多省份没有出台细化的配套政策。二是产业转移与升级的激励制度不完善。“一带一路”战略涉及到省际间产业转移和省内产业升级，各省都比较关注产业升级的激励制度，主要局限在“互联网+”、大数据等相关新兴产业，如山东、广东、四川、黑
8、龙江等省份都出台了“互联网+”行动计划或发展指导意见，贵州、广东、浙江、福建等省份都出台了大数据行动计划或发展指导意见。而对传统产业关注度不够，相关激励制度不多，对省际间的产业转移关注不多，缺乏相关指引性激励制度。三是政府服务职能跟不上。“一带一路”战略带动东中西部政府职能相应转变，由过去市场管理者转变为市场服务者，很多地方受制于传统路径依赖，政府服务意识淡薄，无法满足“一带一路”战略对地方政府提出的新要求。四是吸引人才措施不到位。“一带一路”战略落实到区域经济发展上，关键要素是人才，目前有些地方政府尽管出台了人才引进战略，但系统的配套政策不到位，平台没有搭建，致使人才留不住，同时也不能有效发
9、挥人才作用。五是支线基础设施建设相对于干线建设明显不足。“一带一路”战略贯穿东中西部多个省份，各级地方政府注重“一带一路”战略干线基础设施建设，很多大型项目得以获批，但对“一带一路”支线基础设施建设相对滞后，影响“一带一路”战略辐射的广度和深度，对其地方经济社会发展带动作用不明显。 （四）发展路径过于依赖现有模式 “一带一路”地方战略既有发展路径模式是：依托“一带一路”沿线节点城市，注重互联互通，过多关注通道经济的基础设施建设，而没有依据实体经济需求进行基础设施投资建设，地方之间为赢得发展先机竞相博弈，造成了基础设施投资新一轮局部过剩和不合理。2014年高速公路亏损达1571亿元，较2013年
10、增长了2.4倍，资产负债率超过了70%，其中80%亏损集中在中西部省份；2015年上半年铁路总公司亏损88亿元，较2014年同期扩大了35亿元，负债高达38589亿元，资产负债率接近68%，基础设施大幅亏损正是各级地方政府没有过多考虑需求端，没有平衡经济发展与效益之间的关系，在此基础上，各级地方政府再竞相博弈，盲目抢上项目，势必带来新一轮供给过剩和地方债务危机。各级地方政府发展路径都强调与“一带一路”沿线国家和地区合作交流，形成了多点与中心关系。多省份与沿线国家发展模式一方面带来效率损失，从而丧失合作过程中应有地位，另一方面由于多点汇于中心，这会带来沿线国家新一轮投资过剩、市场拥挤，从而达不到
11、预期效果。各级地方政府发展路径过于依赖现有模式，以“一带一路”沿线通道经济为线，以自贸区建设为点，上海自贸区成为众多省份发展范例，随着沿海三省市广东、福建、天津自贸区获批，中西部省份为获取先发优势，纷纷加快自贸区的申请和建设，目前已有广西北部湾自由贸易试验区、新疆乌鲁木齐中欧经贸区、四川天府新区、陕西自由贸易区、重庆自由贸易区、云南沿边自贸区、甘肃兰州自贸区等纷纷写进了地方政府工作报告，众多自贸区存在功能重叠，发展模式依赖。 （五）市场主体参与感不强 从现有省份出台“一带一路”战略实施方案来看，各省份节点城市发展为“一带一路”沿线经济中心成为地方首选，经济中心主要围绕物流集聚中心、金融高地、贸
12、易便利化等三方面展开。一方面“一带一路”地方战略依托于中央做法，仍属于政策推动型，只不过是政策在本省进一步解读和细化；另一方面没有积极调动市场主体参与，很多省份在与“一带一路”沿线国家和地区的贸易往来中仍然是大力扶持大型规模企业走出去，而对中小型企业缺乏市场引导，导致众多市场主体参与“一带一路”建设热情不高，从而无法有效发挥市场配置作用，政策推动与市场配置也就无法相互协同。目前“一带一路”战略主要依赖政府单向投资来拉动沿线省份发展，市场参与主体自发投资所占比例极少，这与市场主体参与度密切相关。按照“差序增长极律”理论，运用市场配置手段，带动实体经济自发参与“一带一路”投资，发挥要素自由流动与转
13、型，政府在政策、制度、资金、技术等方面引导市场参与主体，确保市场投资环境公平、公正。根据“增长决堤律”理论，地方政府应加强产业链跨区域整合，消除地方保护主义政策，出台激励政策引导市场参与主体参与更广更深的分工协作。市场参与主体按照市场配置规律发挥资源最大效用，借助产业链分工与整合，再由地方政府进行合理引导，从而带来东中西部省份产业错位发展与转型升级。 二、融合发展对策 通过前面“一带一路”地方战略五大问题分析，其问题核心在于“一带一路”地方战略缺少区域间相互融合。“一带一路”地方战略融合发展应在国家“一带一路”战略总体规划下加强省际间融合发展，本文从“一带一路”地方战略融合发展思路、“一带一路
14、”地方战略融合发展的平台建设两个方面详细论述“一带一路”地方战略如何进行融合发展。 （一）融合发展的思路 “一带一路”地方战略融合发展是解决其存在五大问题的关键。如何进行“一带一路”地方战略融合发展，首先要明确其融合发展思路。“一带一路”地方战略融合发展思路具体表现在六个方面：第一，地方与国家“一带一路”战略融合。国家层面核心是做好顶层设计，建立自上而下的沟通机制，一方面为“一带一路”整体布局进行设计，另一方面为参与主体指明方向、界定范围、约束行为。基于国家全局视角思考“一带一路”的各方面、各要素、各层次统筹规划，其关键是做好“一带一路”整体关联性和实际可操作性。各省份应在“一带一路”战略总体
15、规划基础上出台适合本省份规划的实施细则。第二，“一带一路”战略应与既有区域性战略相融合。“一带一路”战略是带有全局性的战略，其贯穿全国西北、西南、东北、沿海等18个核心省份，更注重省际间、区域间的联系与互动，而既有区域性战略是针对本地区实情制定的重点发展战略，更注重本地区内部经济发展，各省份应将既有区域性战略融入到“一带一路”战略，形成区域与整体相融合，发挥区域性战略与“一带一路”战略融合效应。第三，“一带一路”地方战略应与区域经济发展相融合。“一带一路”战略沿线省份考虑本地区经济应站在全局来布局本区域的产业结构，发挥各自比较优势，加强省际间产业融合，注重本地区产业转型升级与省际间产业转移相融
16、合，并做好相关配套衔接政策。第四，“一带一路”地方战略应与区域互联互通相融合。“一带一路”战略互联互通基于“一带一路”沿线国家与地区的重要节点城市，没有考虑本地区所有城市与区域外的互联互通。区域互联互通基于本地区所有城市，因此，区域互联互通建设应站在“一带一路”战略视角下注重区域内外互联互通，做好支线与干线互联互通在区域内外均衡配置。第五，“一带一路”地方战略应与区域人才战略相融合。区域人才战略应满足“一带一路”战略与区域经济融合发展要求，这就带来了区域人才战略转型发展，基于本地区产业转型升级与省际间产业转移视角考虑本地区人才战略，形成人才战略、区域经济发展与“一带一路”战略三者相融合，并做好人才战略全方位可持续发展。第六，“一带一路”地方战略应与区域文化、旅游等相融合。“一带一路”战略是全方面战略，不单单是经济发展，也注重“一带一路”沿线国家与地区的文化、旅游交流发展。各地方应站在“一带一路”战略视角下，挖掘本区域文化、旅游资源与区域间的互补性，发挥区域间文化、旅游协同效应，形成更深层次的合力。通过以上分析不难看出，融合发展是解决“一带一路”地方战略出现问题的重要思路，需要各级政府做好相关政策安排，确保融合发展落到实处。