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1、“先富能人”担任村书记的绩效、存在问题及其对策 摘要：多省市的乡村调查揭示：“先富能人”担任村书记具有资源和能力上的优势；其作用的发挥主要取决于工作投入而非富裕程度；“先富能人”村书记的能人效应会使村庄工作更有效率。但是，“先富能人”村书记从政动机不纯易导致权力异化；“先富能人”村书记独特的社会背景将有可能削弱乡镇对村庄的调控能力；“先富能人”村书记政治素质不过硬会降低农村基层党组织的凝聚力。 目前在我国沿海发达地区，“先富能人”担任村书记已相当普遍，在内地欠发达地区，也有越来越多的“先富能人”担任了村书记。为了了解先富能人担任村书记的真实动机及其工作绩效，增强农村基层党组织建设的针对性和有效
2、性，进一步发挥农村基层党组织在新农村建设中的领导核心作用，我们课题组于2005年6月至2006年9月，对浙江省(温州市、金华市、杭州市、台州市)、江苏省(徐州市、盐城市)、山东省(聊城市)、河南省(安阳市)、甘肃省(武威市)、吉林省(白城市)、湖北省(咸宁市)、江西省(萍乡市)、安徽省(黄山市)等地的29个乡镇的乡村干部和村民进行了访谈和问卷调查。在乡镇(街道)干部中发放问卷调查表308份，回收有效问卷305份，回收率99.03；在村干部中发放问卷调查表382份，回收有效问卷374份，回收率97.91；在村民中发放问卷1050份，回收有效问卷1032份，回收率98.29。结果分析如下。 一、“
3、先富能人”担任村党组织书记的绩效评价 调研中发现，人们对“先富能人”担任村书记的肯定评价要超过否定评价，有相当比例的人，特别是乡镇(街道)干部认为“先富能人”担任村书记要因人而异。 表1结果显示，人们对“先富能人”担任村书记的认识E趋于理性化，对其的绩效评价主要集中在以下几方面。 1.“先富能人”担任村书记具有资源和能力上的优势 调研中，79.68的乡镇(街道)干部、64.71的村干部和60.08的村民认为“先富能人”担任村书记能促进村经济发展。53.77的乡镇(街道)干部、75.14的村干部和46.42的村民认为“先富能人”担任村书记能促进农村社会稳定。对于“先富能人”当村书记能促进村经济发
4、展的依据，76.40的乡镇(街道)干部、70.32的村干部、56.79的村民认为“先富能人”比较有见识和经济头脑，能够为村经济的发展和村民致富献计献策；13.77的乡镇(街道)干部、17.65的村干部、12.79的村民认为“先富能人”自己有钱，当村支书容易廉洁；27.54的乡镇(街道)干部、12.04的村干部、22.39的村民认为“先富能人”能够提高村的知名度，有利于引进项目。对于“先富能人”担任村书记能促进农村社会稳定的主要依据，47.16的乡镇(街道)干部、28.13的村干部、31.13的村民认为“先富能人”在村民中有威信和号召力；9.66的乡镇(街道)干部、6.26的村干部、12.35的
5、村民认为“先富能人”可以用钱摆平一些村级事务；43.19的乡镇(街道)干部、65.63的村干部、56.87的村民认为“先富能人”见多识广，善于人际交往。总之，大多数的乡村干部和村民都肯定“先富能人”担任村书记在促进村的经济发展、社会稳定和发展公益事业方面的积极作用。村民普遍认为，穷人不宜当村干部，至于富到什么程度无所谓，“先富能人”担任村书记具有资源和能力上的优势。首先，“先富能人”有钱，容易与富人打交道和对话。特别是在兴办村公益事业中，他可以通过自己的示范作用带动村里的一些富人共同出力。其次，在村里零招待的情况下，“先富能人”的一些工作往来、应酬的开支有经济能力自己消化。再次，“先富能人”常
6、年在市场上打拼，认识人多、信息灵通、头脑灵活，搞项目内行，可以为村庄的经济发展增添活力。在欠发达地区，一般村民虽然致富愿望迫切，但致富门路和能力缺乏，迫切希望有能人指点他们，带领他们共同致富。在发达地区，一般村民的生活状况都比较好，普遍具有致富能力，差别只是富裕的程度不同。他们一般并不指望“先富能人”带领他们致富，而是希望“先富能人”把村庄治理得好一点，优化投资环境和改善生活设施。 2.“先富能人”村书记的带动作用主要取决于其工作投入 调查显示，村民并没有出现对村庄首富的偏爱，而是普遍认为“先富能人”村书记的带动作用，主要不是取决于其富裕程度，而是取决于其工作投入。调查发现，在一些地方，“先富
7、能人”村书记出现了长期外出、不理村务的“空挂”现象。有的“先富能人”当了村书记后又不愿放弃自己的事业，长期工作在外，当村里有重要事情时才限时回来，平时主要靠通讯工具联系。村民认为，这给村庄的管理带来一定影响，持权者不管事，无权者又不敢管，在一定程度上致使村务混乱。在访谈中，村民大多表示，相对来说更喜欢富裕程度中等偏上的“先富能人”担任村书记，理由是比较富裕的“先富能人”比村里的首富好接近，更愿意为村里做事，其利益派系势力也要小一点。当然，也有村民担心，虽然富裕程度中等偏上的“先富能人”村书记更愿意为村里做事，但由于其富裕程度还不及首富，为自己捞好处的可能性也较大。 3.“先富能人”村书记的能人
8、效应会使村庄工作更有效率 首先，村书记的“先富能人”身份使其在与外界交往中显现优越性，如认识人多，做生意的信誉度高、市场空间大，这有助于提高村庄的知名度并推动其经济发展。其次，“先富能人”村书记自己有一定的经济实力，为人做事、社会动员能力强，容易对村庄公共产品的提供和互惠规范的建立产生积极的影响。最后，村书记的“先富能人”身份有助于构建丰富的人际网络。“先富能人”担任村书记，他们头脑灵活、关系多、善于捕捉村庄经济发展的机遇，从而会使村庄更有活力。 二、“先富能人”担任村党组织书记存在的问题 1.“先富能人”村书记从政动机不纯易导致权力异化 在调研中，不论是经济较为发达的江浙一带，还是经济欠发达
9、的江西、河南、甘肃等省，几乎所有参与访谈的“先富能人”村书记都说自己当村干部是为了服务村民，想为村里做点事，其中相当多的“先富能人”村书记说自己当了村干部后影响了自己的经济发展并为村里的工作出了不少钱，只有少数“先富能人”村书记认为，确有一部分人当村书记主要是出于个人利益的考虑，当然他们这样说的时候指的不是自己，而是别的村书记。那么，乡镇(街道)干部、村干部和村民究竟是如何看待“先富能人”担任村书记的呢?我们的问卷调查结果如下： 表2显示了一个很耐人寻味的结果：乡镇(街道)干部和村民中，认为“先富能人”担任村书记的主要动机是谋求经济 利益、谋求社会和政治地位的比例比较高，各项都接近或超过50；
10、同时，认为“先富能人”当村书记的主要动机是出于公心，想为村民办点实事的在50左右，这说明人们已经看到了“先富能人”担任村书记动机的复杂性。“先富能人”担任村书记，他们中确实有不少人想到了要回报家乡，为村民做点事，但也不乏动机不纯者。事实上，一些“先富能人”担任村书记的动机是比较复杂的，主要表现在：(1)获取政治资源以谋取更大的经济利益。在中国农村，政治资源的掌握直接影响着村级公共产品的分配，谁掌握了政治资源谁也就掌握了话语权，因而政治权力已成为农村中各组织和个体争夺的目标。根据中国共产党农村基层组织工作条例，村党组织是党在农村最基层的组织，是村各种组织(包括村民委员会)和各项工作(包括村民自治
11、)的领导核心。村书记虽然官位不大，却掌握着村庄的政治、经济等的控制权。特别是随着村民自治制度的确立，乡镇与村的关系逐步由领导转变为指导，乡镇对村级组织的控制从原来的行政直接控制转变为间接控制，村级组织的职能大大强化，村干部的权力越来越大，几乎所有的重要村务，包括村庄规划、村庄整治、土地租赁和农民社会保障等，或者主要由村级领导班子参与决定，或者由村级领导班子直接决定，其中村书记是起关键作用的人物。更重要的是，村党组织还是连接上级与村庄的枢纽，上级党委、政府的许多工作都要通过村党组织才能在村里得到贯彻实施，村党组织在一定程度上扮演着政府“代理人”的角色；作为村党组织负责人的村书记自然与乡镇领导或更
12、上级部门的领导接触频繁，关系密切。这种关系资源，是难以用金钱衡量的。在调研中，一些“先富能人”村书记向我们坦陈：“作为村主要干部，容易和上面打交道，和方方面面接触也多，了解政策、信息方便，商机也更多”；“与别人进行经营活动时，名片上印着村党支部书记，自己企业的信誉度就会大大提升，对自己经商或办企业有好处”；“我自己办企业，又是村党支部书记，和各方面打交道都会方便些，比如到银行贷款就会比过去方便”。(2)提升政治地位成为乡村新的公共权威。有些“先富能人”担任村书记，是为了提升政治地位成为村庄新的公共权威。其一，“先富能人”有钱，成为村庄新的公共权威村书记有权，有钱有权使他们感到自己做人很有面子，
13、极大地满足了他们的自尊心和成就感。其二，通过担任村书记掌握村庄的话语权和控制权，在有派系冲突的地方，他甚至可以成为特定派系的利益代言人。其三，“先富能人”担任村书记，政治地位的提升可以增强他们与上级及各种社会组织的谈判能力，扩大他们对公共事务的影响力，从体制外精英转变为体制内精英，并成为体制内居于中枢地位的人物，为其实现人生价值和政治抱负开辟了道路。 诚然，一些“先富能人”在成为体制内政治精英村书记之前，凭其过人的胆识、开拓市场发展经济的能力、对村庄公益事业的贡献，已经在村民中赢得了较高的声望。但这种威望所依凭的主要是其个人魅力，而魅力型权威必须通过不断创造新的奇迹来保持和提升自身的合法性，否
14、则光环退去，魅力就不复存在，显然它没有法理型权威可靠和稳定。法理型权威建立在规则和理性的基础上，只有根据法定规则所发布的命令才具有权威，讲究的是对游戏规则的遵循。现在尽管不同地区村书记产生方式不一，有上级任命的、党内选举的，还有村民推优再党内选举产生的，但都是通过一定的游戏规则产生的，规则使掌握村庄公共权力的村书记享有一定的法理型权威，如果他本身还是魅力型权威，集两种权威于一身将会增强他们的公共影响力。同时，就现代社会发展趋势而论，公共权威的合法性也已从依赖传统、依赖个人的魅力向依赖民主与法治转变，因而担任村书记，通过提升自身的政治地位进而成为村庄新的公共权威就成为一些“先富能人”的理性选择。
15、一些“先富能人”通过为民办事，树立自己在村里的威信；通过当村书记提高自己在政治上的知名度，为进而当选人大代表等做铺垫，以获得更高的社会声望。值得注意的是，“先富能人”村书记谋求经济利益和政治地位的动机，如果缺乏必要的约束，就有可能产生权力的异化，导致“先富能人”村书记的独断专横和以权谋私。 2.“先富能人”担任村书记容易使乡镇的调控能力减弱 乡镇调控能力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的“乡政”权力运行是国家权力与农村社区权力互相渗透、互相影响的连接点。在村民自治实行之前，传统的乡村关系
16、是一种行政隶属关系。实行村民自治以后，村民委员会组织法明确规定乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，乡(镇)村之间不再是行政上的上下级“领导关系”，而是“指导关系”，国家行政权力在文本制度上退出了村庄公共权力领域。但从行政管辖范围上来讲，村隶属于乡(镇)，乡(镇)的政务必然延伸到村，需要在村民自治组织的协助下得以实施。在现有体制下，乡镇的各项工作和社会经济发展任务都离不开村级组织，其中村党组织发挥着重要的作用。在农村，党的基层组织是乡村各种组织和各项工作的领导核心，村委会要接受村党支部的领导，村党支部要接受乡镇党委的领导，显然，乡镇党委对村党支部的掌控程度在很大程度上影响着乡镇对村庄的
17、调控能力。然而，“先富能人”担任村书记后，出现了一些新情况：其一，富人当村书记，他们不指望镇里补贴，也不希望上级多指示、多插手，这自然会影响乡镇党委组织意图的实现和任务的落实，从而使村级组织掌握政策的能力弱化，乡镇对村庄的影响力、号召力和协调力减弱。其二，富人村书记财大气粗，加上有政治地位，有的简直是“土皇帝”，独断专行，很难管理。这种情况还都会使不是富人的党员和村民认为现在党员标准是为富人而定，会影响村党支部在村民中的威望，使村党组织对村民的亲和力、凝聚力和向心力下降。在这种情况下，即使乡镇党委掌控了村党支部，但由于村党支部缺乏对村民感召力和号召力，也会阻碍乡镇工作在村庄的延伸。其三，一些“
18、先富能人”的社交范围广，势力大，有的根本不把乡镇领导放在眼里，使乡镇政府对他们的约束力减弱。 3.“先富能人”村书记政治素质不过硬会降低村党组织的凝聚力 调查中，有30.50的乡镇干部、29.15的村干部、26.26的村民认为“先富能人”村书记政治素质不过硬，很难体现党的宗旨，会拉开党组织与普通村民的距离，降低党的凝聚力；21.32的乡镇干部、26.21的村干部、15.70村民认为“先富能人”担任村书记容易使村党组织变成富人政治。他们认为“先富能人”村书记的政治素质，特别是宗旨意识有待提高。近些年来，各级党组织和政府，特别是乡镇党委和政府都非常注重村书记发展经济的能力，而对村书记政治素质的培养
19、和提高相对忽视，在一些地方，“先富能人”村 书记的政治素质，特别是宗旨意识确实存在一些问题。 三、建立“先富能人”村书记从政的激励与制约机制 总体而言，“先富能人”担任村书记在中国农村目前的政治生态环境下具有必然性，“先富能人”担任村党组织书记比例的上升，对于增强村级党组织的活力具有积极作用。应当承认，在“先富能人”担任村书记之初，不管是政府还是村民都带有强烈的理想主义色彩，希望通过这条捷径迅速改变农村的面貌，而对可能面临的问题和困难估计不足。随着“先富能人”担任村书记日趋增多，相应的不足和问题也逐渐暴露，如腐败、专权、脱离群众等，引起了干部和群众的不满，致使一些人对“先富能人”担任村书记的政
20、治设置本身产生了怀疑。笔者认为，对“先富能人”担任村书记，既不能理想化，也不能妖魔化，更不能用完人的标准苛求他们，对他们的自我服务动机和利益追求也应给予充分的理解，同时，创造条件帮助他们克服工作中的困难和问题，使他们能够扬长避短，发挥在新农村建设中的“领头雁”作用。要解决这些问题，必须从以下几方面着手。 1.建立差别激励机制，发挥“先富能人”村书记在经济发展中的带动作用 “先富能人”村书记的从政动机是不同的，因而对他们的激励必须顾及他们的需要，否则起不到激励的作用。对发达地区富裕程度高的“先富能人”村书记，他们最感兴趣的是名望和社会地位，因而对他们主要进行符号激励，即授予某种具有象征意义的符号
21、，如给予其表扬、荣誉称号、奖章等，扩大他们的美誉度和社会影响力，进而为他们当选人大代表、党代表等创造条件，从而激发他们带领群众致富的热情。对欠发达地区经济富裕程度一般的“先富能人”村书记，则重点是利益激励，把他们的工作业绩与金钱的获得和生活待遇的改善结合起来，如对业绩突出者，给予政府津贴重奖或吸收成为乡镇公务员。 2.建立村民民主评议村干部制度，对“先富能人”村书记进行有效制约 为了增强“先富能人”村书记的责任感并改善其工作作风，有必要建立村民民主评议村干部制度，该制度要规定：每年年终由全村所有党员和村民代表听取村干部述职，随后对卡寸干部的报酬进行无记名评定。在评议大会上，接受评议的村干部根据
22、一年来的思想建设、工作作风、工作业绩、廉洁自律等方面的情况及存在的问题和不足，进行述职报告，参评者根据报告内容对照评议表，就道德品质、勤政廉洁、“双带”能力、遵纪守法、服务态度、工作实绩、综合评议等七个方面的内容进行评议，在村民民主评议村干部的基础上，再进行村干部报酬民主评议，评议采用无记名的方法。对评议不合格的村书记，由乡镇党委对其进行诫勉谈话，直至调整。通过民主评议，力求做到村干部的报酬和前途由村民决定。 3.县(市、区)党政有关部门和领导要积极配合乡镇党委做好对“先富能人”村书记的管理工作 “先富能人”村书记经济实力强、社会关系复杂、个性强，乡镇党委对他们的管理有一定难度。他们中有的是地
23、方的纳税大户，有的是党代表、人大代表，与县(市、区)领导打交道的机会多，关系熟，因而乡镇党委对“先富能人”村书记的管理，特别需要得到县(市、区)领导和各部门的积极配合。县(市、区)在建立农村基层党组织建设“三级联创”目标责任制时，不仅要把目标要求细化分解到各个乡镇和村，而且要细化分解到县(市、区)各个部门，并把各个部门支持、配合乡镇、村党组织工作作为各级领导干部年度考核的一项重要内容。 4.强化村党组织内部的民主监督，对“先富能人”村书记实行权力制衡 “先富能人”村书记大都来自企业，很容易用管理企业的方式来做村书记的工作，独揽大权，搞一言堂，个人说了算。鉴于此，在农村党组织内部搞好民主监督就显
24、得极其重要。必须通过建立村党组织党务公开、党内情况通报制度，建立和完善党员议事会和村党组织重大决策征求意见等制度，保障广大党员直接参与村里重大事情的决策和管理的民主权利，实施对“先富能人”村书记的权力制衡。 5.健全村书记联系群众制度，增强村党组织的代表功能 中国共产党执政合法性的一个重要来源在于党是最广大人民群众利益的忠实代表。为避免“先富能人”担任村书记后，村党组织的代表功能弱化，以致造成“说话无人听，行动无人跟”的被动局面，“先富能人”村书记必须定期或不定期地将党组织的工作思路、工作计划和重点工作安排，通过公开栏向党员和群众公布，听取党员和群众的意见及建议，并接受大家的监督。同时建立村书
25、记走访村民制度，向村民宣传党的方针和政策，广泛征求村民对村党组织和村务管理的意见，并就村民共同关注的难点、焦点问题公开向村民寻求良策。 6.对“先富能人”村书记进行岗位培训，提高他们的思想政治素质 “先富能人”村书记大都是经商、办企业的成功人士，他们中的一些人以前没有从事过村务和党务管理工作。因此，有必要对“先富能人”村书记进行岗位培训，使他们明确担任村书记后角色的转变以及岗位职责和素质的要求。同时，对“先富能人”村书记的岗位培训要注重针对性和实效性：一是要进行政策、民主、法治方面的教育培训，培养其树立牢固的宗旨意识、正确的权力观和利益观。二是要加强村务管理知识和党务知识的培训，并由村书记中涌现出来的先进人物与他们交流工作经验，不断提高村书记依法管理村务的能力。 责任编辑：浩淼 基金项目：国家社科基金项目“先富能人治村”对农村基层党组织建设的挑战及对策研究(2005BDJ027)的阶段性成果。