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1、“公共物品理论”视角下我国公共体育场馆民营化改革的思考近年来，我国公共体育场馆通过推行以经营承包责任制为主的各种企业化和半企业化改革，调动了经营积极性，经营效益明显提高，基本实现了由行政管理型向经营管理型的转变。目前我国公共体育场馆中实行企业化和半企业化经营体制(包括承包经营、租赁经营、合作经营、合资经营和体委实行企业经营)的比例已达到69.0，而实行非企业化经营(主要是事业型)的仅占31.0，其数量已不足总量的1/3。但是由于遭遇产权制度的体制性障碍，始终难以将改革进一步深化，彻底摆脱困境。因此，采取先进的经营理念，以现代经济管理学中的“公共物品理论”作为理论依据，在公共体育场馆的经营改革创
2、新上取得突破，真正盘活我国公共体育场馆巨大的国有资产，已成为政府和社会关注的急需突破的重要理论课题。 1理论依据 1.1公共物品理论 公共产品的严格定义是由萨缪尔森在1954年发表的公共支出的纯理论一文中给出的，按照他的定义，公共产品是指消费过程中具有非竞争性和非排斥性的产品。非竞争性是指消费过程中的这样一种性质，一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对这一产品的消费，一些人从这一产品的受益不会影响另一些人从这一产品中的受益，受益的对象之间不存在冲突。换言之，增加消费者的边际成本为零。非排斥性是指产品在消费过程中产生的利益不能为某个人或某些人所专有，也不能排除利益覆盖范围内的社会成员对公共产品
3、的享受。与公共产品相对立的是私人产品，它是指在消费过程中同时具有竞争性和排斥性的产品，如住房、食品衣服、家用电器等。然而，在现实经济生活中，大量的产品是介于纯公共产品和私人产品之间，称为准公共产品，准公共产品分为两类，一类是具有外部效应的产品，即通过个人受益同时产生外部效应，如教育、卫生、科研等；另一类准公共产品在同时许多人都消费它时，其容量很快被充分利用而变得供不应求，如桥梁、公园、公共体育设施等。由于准公共产品容易变得超负荷或供不应求，所以需要运用某些排斥性技术去限制参与此类产品消费的人数，如通过对使用者收费来解决问题。 1.2公共物品的供给和生产主体的分离 从公共物品理论可知，政府提供公
4、共物品并不意味着政府直接生产公共物品。政府供给等于政府生产的观点是一种传统的观点。现代社会的产品生产已经演化成复杂的分工体系，不同的功能可以有不同的个体或组织完成，对于公共物品来说，政府可以是供给的主体，或最终的责任人，但却可以将不同的环节分配给非政府的私人或组织完成。随着新公共管理运动将市场机制引入到公共管理中，对政府的功能有了进一步的认识，政府的功能更多的是充当裁判、舵手。现实中常见的政府间接生产的形式有：授予企业经营权，与企业签订合同，政府参股，并且还将会出现新的形式。 2公共体育场馆的定义及其经济两重性分析 2.1公共体育场馆的定义 公共体育场馆是指由国家或社会集资兴建，各级体育行政部
5、门进行管理，主要用于运动训练、运动竞赛以及开展群众性体育活动。作为公共体育场馆，有几大要素：(1)资金来源于国家投资或是社会集资；(2)管理上归体育行政部门管理；(3)一般用于运动训练或运动竞赛；(4)向社会开放；(5)公益性。由于公共体育场馆的大部分资金来源于国家和社会，其本质属性具有准公共产品的性质，因此在运营过程中对于公众在收费问题上要与商业性健身场所有所不同。 2.2公共体育场馆的经济两重性分析 公共产品同时具有经济两重性。公共产品的经济两重性包括两种含义：(1)公共产品与服务的两重性，即公共部门提供的是社会通用型产品，共享性服务。这类产品的社会经济功能一方面可以为生产服务，一方面又能
6、直接为居民生活服务。(2)商品性和福利性，无论服务的对象如何，公共部门的企业既是经营型企业又是福利型企业，公共产品具有商品性和福利性的双重性质。公共产品作为商品，经营者务必遵循效率至上的规律；作为福利，公共部门必须贯彻公平优先的原则。因此，从这个意义上讲，公共体育场馆不仅仅担负着向社会开放，满足人们健身活动的需要，还有着维护国家利益，保障国有资产保值增值的重要责任。 3民营化的含义和公共体育场馆民营化改革的必要性分析 3.1民营化的含义 依照公共物品理论，公共物品的提供者可以是多元化的，政府并不是公共物品的唯一提供者，这就为公共体育场馆经营管理的民营化提供了理论基础。从狭义的角度看，民营化即私
7、有化。民营化的过程就是采取措施将原本属于公共部门的资产通过股权的方式转移给私人部门，但也有专家认为民营化即私有化的观点是狭隘的，民营化比私有化有更丰富的内容。欧文.斯认为“将民营化理解为政府从整体上减少介入程度更加准确”，民营化是政府减少产品、供给、补助和管制，或是指上述四种手段的任意组合。还有不少学者认为民营化的理解应更宽泛，如杰克逊和普莱斯，他们不仅将出售公共资产、放松管制、放开国家垄断的行业并引入竞争、合同外包等看作是民营化的一些做法，而且也将由私人部门提供公共服务、联合使用公共部门和私营部门财政经费的资本计划、减少补贴及引入使用者付费机制等做法看作是民营化。结合上述观点，本文认为民营化
8、是指政府为减少政府运行成本，引入竞争机制。把公共部门的资产通过政府采购招标、企业参股的方式交给企业进行经营管理的行为。 3.2公共体育场馆民营化的必要性分析 3.2.1政府提供公共物品的直接成本和间接成本 政府作为市场的替代物，其运行是有成本的。从经济学的定义上说，政府的成本是由政府的消费构成的，政府消费包括直接消费与间接消费两个方面。所谓政府的直接消费，是指政府得以存在并进行正常活动所需要的消费，这是政府成本的最为基本的部分。政府的直接消费与政府的规模及其消费水平成正比，即政府的规模越大，政府的消费水平越高，政府的成本也就越高。所谓政府的间接消费，主要是指出于社会管理上的需要而以政府的名义为
9、社会支出的费用，用现代经济学的概念来说，即相当于政府提供公共物品的支出消费，提供公共物品是政府的责任，同时也是政府存在的根据。因此，从政府效率来说，应尽可能扩大政府的间接消费水平，压缩政府的直接消费水平。基于这样的一个认识，精简政府机构，提高管理效率，动员社会力量，提供更多的公共物品，这就为公共体育场馆民营化提供了理论依 据。 3.2.2减少寻租行为 作为一种经济学上的地租，首先是一种经济利润，即在要素的机会成本之上的一种报酬。经济利润成为租，其原因在于某种形式的垄断，能够阻碍其他生产者的加入。这种垄断可以是自然的，也可以是人为的。就公共领域而言，其地租的存在主要也来源于垄断。首先，公共物品本
10、身的特点决定了许多公共物品具有一种“自然垄断性”，这不可避免的形成租；其次，在公共物品的种类和规模的决定，谁来生产，为谁生产等问题，政府担当着重要角色，这就形成一种排斥和垄断，是其他人无法与之竞争，从而为一部分人可以稳定的获得垄断带来的地租。关于如何减少寻租，不同的学者提出了不同的解决方案。就公共物品的配置而言，布坎南提出的方法是可取的，按照他的理论，放松甚至取消政府管制，提高经济自由化水平，提高经济竞争力，是消除寻租的好办法，而这也是缩小腐败空间的重要手段。就我国公共体育场馆的经营改革而言，消除官僚制度的影响，大力进行体制改革，明晰产权，把私人资金或者私人机构引入到公共产品的提供上来，使公共
11、物品的提供主体多元化，加大竞争力度，这样不仅减少了腐败，而且保证了服务质量，提高了社会效益，并且保证了国有资产的保值增值。 4我国公共体育场馆民营化改革现状及趋势分析 4.1目前公共体育场馆民营化改革存在的问题 随着改革的不断深入，我国公共体育场馆的管理体制由计划管理逐步向预算管理(全额管理、差额管理)承包经营责任制租赁制转变，逐步实现了由行政型管理向经营型管理的过渡，但由于受计划经济的影响，再加上各场馆之间的客观条件差异，致使目前各公共体育场馆所采用的经营管理体制不尽相同，在多种体制并存中，仍有一定数量的公共体育场馆采用计划经济沿袭下来的管理体制。这些陈旧体制给公共体育场馆的经营管理带来一系
12、列问题，一是所有权与经营权无法分离或分离程度不高，导致场馆缺乏经营自主权，最突出的是缺乏人事权、资金支配权、经营决策权和利益分配权，严重束缚了经营管理者的手脚。二是场馆与上级体育主管部门之间的关系无法理顺，导致权责不明、职能不清、利益不分的不良现象仍然存在。三是市场机制运转不灵，导致资源优化组合难度大，市场竞争乏力，管理效率和经营效益低下。 4.2公共体育场馆民营化改革趋势分析 1)公共体育场馆进行产权制度改革，引入私人资金或是私人机构参与到公共物品的提供上来，改变过去单一的政府提供模式。目前公共体育场馆所推行的以经营承包责任制为主的经营管理改革，基本不涉及场馆的产权制度改革。长期以来，作为公
13、共场馆的出资者，国家拥有绝对的财产权利也承担着无限的财产责任。公共场馆财产的亏损始终由财产的所有者国家来负担。由于法人财产权没有真正落实，所以承包经营者所承担的经济责任只是单纯的利益责任，并不包括财产责任。财产约束机制的缺位造成承包经营的公共场馆只有负盈的利益动力，而没有负亏的财产风险。因为没有了产权约束，不必为国有资产的保值增值负责，“负盈不负亏”便成为一段时期承包经营的流行做法，既加重了国家负担，又为低效率运行场馆的生存提供了不恰当的保护。 2)公共体育场馆的运营要引入市场机制，让体育公共服务参与市场流通领域，使其具有一定市场行为，但同时要保证它的公益性。长期以来，人们对“国有资产”认识上
14、的偏颇，阻滞了公共体育场馆进入资产市场流通，过分强调公共体育场馆的人民性和公益性，却无视它“国有资产”的商品属性；或者虽承认它的国有资产属性，却不认同它可以像其他国有资产一样进入市场流通。其实，公共体育场馆同其他商品一样，既物化着人类的一般劳动，具有价值；同时也具有使用价值，不仅生产出可供消费的体育产品或劳务，而且还可为所有者提供资产增值的收益。“国有资产完全可以而且应该进入资产市场，按一般商品交换原则进行流通和转让，实现其价值和使用价值。当然，体育公共服务进入市场中生产，要受价格的调控作用，又要实现社会效益。从公共经济学角度看，对体育公共服务根据其非竞争或非排他性质，可以有两种定价方式：二步
15、定价法和高峰负荷定价法。前者是按固定成本和可变成本分开的方式分别定价；后者是按公共服务消费高峰和非高峰负荷分别定价，以充分利用资源。例如通过市场对公共体育场馆的经营，按二步定价法，消费者观看比赛或健身所购门票价格不需支付基础设施成本，只需支付变量成本，那么就产生了消费者剩余，固定成本则由政府补贴提供。因为这类公共服务目的是实现体育发展，使公众受益，市场在经济上投入多，产出少，需要政府进行拨款补贴，即使在市场经济发达的国家也是如此。实际上这既是体育市场化的过程，也是通过政府提供，使公众享受到价格合理的体育公共服务的过程。 5结论 1)从公共物品理论可知，政府提供公共物品并不意味着政府直接生产公共
16、物品。政府可以是供给的主体，或最终的责任人，但却可以将不同的环节分配给非政府的私人或组织完成。这就为公共体育场馆的民营化改革，引入私人资金和私人机构提供了理论保证。 2)公共产品同时具有经济两重性。从这个意义上讲，公共体育场馆不仅仅担负着向社会开放，满足人们健身活动的需要，还有着维护国家利益，保障国有资产保值增值的重要责任。 3)公共体育场馆进行民营化改革是必然的，这是降低政府管理成本、提高管理效率的需要，也是降低寻租行为的最佳途径。 4)目前公共体育场馆进行的民营化改革还存在很多问题，进行产权制度改革，把市场机制引入到体育场馆的运营中是今后公共体育场馆经营管理改革的方向。但同时也要注意几方面的问题：一是在追求经济效益过程中不能淡化公共体育场馆的公益性，毕竟公共体育场馆提供的产品是准公共产品，要以社会效益为主兼顾经济效益；二是实行民营化改革的公共体育场馆经营，并不意味着政府不再参与其中，公共物品的提供无论如何都需要政府的介入，只是把政府对经济的管制限制在必要的范围内。