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1、“十二五”约束性指标下中小城市经济发展与环境保护研究参见四川省污染源普查数据及四川省2008年统计年鉴。 基金项目2009年度国家社会科学基金重大招标课题“应对气候变化下我国城市生态环境可持续发展与生态文明建设研究”（09&ZD049） 一、中小城市发展与生产污染情况 从总体发展水平看我国中小城市还处于较低阶段,经济建设与环境保护的关系日益突出。据国家统计局发布的第一次全国污染源普查公报显示：全国主要污染物排放总量为废水2092.81亿吨，废气637203.69亿立方米，工业固体废物产生量38.52亿吨，其中70%以上是由中小城市生产和排放的。四川省污染源普查工作报告显示，截止2007年底，四
2、川省工业废水排放量达83303万吨，占“三废”排放总量的99.6%，污染物排放强度最大的市（州）是达州市、广安市、乐山市和眉山市，这4个中等城市均为四川省的工业重镇。2007年底，上述4个城市的工业增加值总计为1477.65亿元，占四川省工业增加值的14.3%，却排放了占四川省21.3%的工业废水、29.7%的工业废气和18.4%的工业废弃物。 从我国中小城市发展现状来看，有的城市发展战略目标与城市资源比较优势相互错位；有的市政基础设施建设不配套，城市管理和公共服务不完善；有的经济实力基础比较薄弱，产业发展滞后；有的将城市发展单一地视为城市规模扩张，向大城市建设的高标准看齐，使城市建设与城市产
3、业发展严重脱节，未能形成产业支撑城市的良性格局；有的城市以牺牲环境资源为代价发展经济，可持续发展能力弱化；有的在发展中只偏重资金、土地、建筑等，追求空间规模的扩张，却忽视城市产业结构的调整与创新，直接导致中小城市发展后劲不足，影响了城市区域竞争力水平和可持续发展能力。 二、“十二五”规划对城市发展提出的要求 为了使经济得到较快发展，不少中小城市以牺牲资源、环境为代价保证GDP的快速增长，其结果是经济速度上去了，资源、环境质量却下降了。四川省1995-2005年期间，工业废气排放量总体呈缓慢上升态势，平均每年增长2.5个百分点，2007年工业废气排放量急剧增至20585亿立方米，比2005年增长
4、了1.5倍；工业废水排放量为11.5亿吨，是1995年的38.6倍；工业固体废弃物排放最多的攀西经济区，总排放量达43.3万吨，占全省60.8%；工业固体废弃物排放最多的市（州）是凉山、雅安和甘孜州，分别达300724万吨、107350万吨和37819万吨。“十一五”期间全国各地许多城市规划都将该地区GDP增长率确定为10%左右，大大超出全国GDP增长率7.5%的水平。更有甚者，一些地区层层加码，使地市级平均值达到13%左右，县级平均值达到14%。这种“低质量高增长模式”在片面追求GDP规模扩张、数量驱动、相互攀比高指标、高速度而忽视当地资源环境成本的发展思路影响下，最终导致了资源消耗和环境污
5、染压力加大，经济结构调整滞后，投资消费比例失衡的结果。 早在“十一五”时期党和政府就提出了经济发展中要防止盲目追求GDP增长速度而造成环境污染和资源浪费的要求；“十二五”规划则将节能减排作为约束性指标，提出单位国内生产总值能耗下降16%，二氧化碳排放强度下降17%，主要污染物排放总量减少8%-10%等具体目标，坚持将建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。这些约束性指标对城市发展提出了严格的要求，一是经济增长不再以牺牲生态环境质量为代价，注重当地生态环境效益，在经济增长的同时，让生态环境在一定程度上得到改善。二是加快结构调整，加大淘汰落后产能的力度，抑制高耗能产业过
6、快增长，培育节能环保产业。三是建立节能减排的激励和约束机制，增强企业节能减排的内生动力。四是强化管理和执法监督，将节能减排的政策和措施落到实处。 三、“十二五”约束性指标对中小城市发展的影响 1.能源短缺给中小城市经济发展带来巨大困难，甚至严峻挑战。我国已向国际承诺到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，为实现这一目标，2010-2020年，我国能源消耗总量平均每年只能增加8500万吨标准煤，在这种状况下，高耗费、高污染、高利润企业的发展将受到严格控制和监督。以“高耗”、“小五”企业为支撑的城市发展将面临GDP速降的境地，不言而喻该城市的财政收入也会下滑。 2
7、.污染物总量控制促使中小城市经济发展模式转型。为了进一步削减我国水体和大气中主要污染物的排放量，提高环境质量，“十二五”规划中对主要污染物控制总量进行了规定，在“十一五”化学需氧量、二氧化碳两个类别基础上，增加了氨氮和氮氧化物两个类别的污染物控制指标。这是强化城市经济和环境保护协调发展，进一步推动城市经济发展方式转变的重要举措。污染物总量控制的倒逼机制要求中小城市经济发展中必须高度重视污染物排放强度约束与能耗总量控制相结合，加快城市经济发展模式转型与产业结构调整。同时，对落后产能企业要加大淘汰力度，抑制高污染产业过快增长，推进企业调结构、上水平，以增强城市发展对环境的保护贡献。长期污染物控制不
8、达标的企业将受到经济处罚，甚至关闭，这对一些中小城市来讲是不可挽回的“不小损失”。 3.以化石产业为基础的能源价格形成机制与税收政策改革将提升城市运营成本。“十二五”关于加快财税体制改革，开征环境保护税的规划，体现出党和政府充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的决心。对高耗能、高污染行业执行差别电价和税收政策，必将使高污染、高耗能企业成本直线上升，产品需求减少。由此必然影响一些中小城市的投融资环境，现有企业也将付出高昂的代价，客观上增大了中小城市的建设成本。 4.大城市经济发展模式转型和产业结构调整将增加中小城市产业承接成本。“十二五”规划中许多大城市都将建设绿色城市作为发展目标，原有的产业结
9、构中高能耗、高污染产业将向中小城市转移。中小城市承接大城市产业结构调整后的转移企业，既是增强城市经济总量、改善投资环境的有力举措，但同时也会加重治理生态环境的成本与任务。 四、中小城市经济发展的路径选择 1.将经济结构调整,加快转变经济发展方式作为主攻方向。中小城市要推动经济持续、较快、平稳增长，必须确立科学的发展模式，根据自然禀赋和当地实际选择合理的发展路径，以调整经济结构为中心环节，通过创新驱动、优化结构、集约发展、产业互动、内生增长、城乡统筹、生态立市等举措，实现转型发展、高端发展、和谐发展和绿色发展。在承接大城市产业转移方面，除了应注意选择市场机会多、潜力大、经济基础较好，产品稳定的企业，还应考察其能效、污染程度等指标。积极采取有效的政策方案，大力推行“低碳化”能源结构比例，改变当前“高碳化”的传统能源结构，增加清洁能源的使用比例。同时，中小城市应通过技术、产品、产业等的优化组成，使其成为一个运行效率更高的复合系统，从而实现各类生产要素的优化配置和高效利用，以达到经济结构和产业运行向高效、节能、环保的方向发展。