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1、“小金库”问题的思考及对策“小金库”是我国计划经济向市场经济转型的产物,亦是滋生腐败、导致经济犯罪、影响公平竞争的“温床”。当前,“管不住”的吃喝风、屡禁不止的“代币券”、“购物卡”、银行给予“特殊客户”的协议利息或贴水回扣、保险行业给付的奖励金等等,都是“小金库”在作祟。本文拟就“小金库”产生的根源、危害及对策作探讨。 一、“小金库”产生的根源 1、法律法规相对滞后。十一届三中全会前的计划经济时期,私设“小金库”的现象并不普遍,当时政府对“小金库”的存在“只要不下私人腰包”并不禁止。随着改革逐步深入,市场经济逐步建立,“小金库”也由少到多,数额越来越大,国务院及纪检监察部门多次下文禁止私设“
2、小金库”,但“上有政策,下有对策”,变账内设立“小金库”为账外暗中私设“小金库”。我国刑法对这种设立账外账的行为,除刑法第一百八十七条设立“用账外客户资金非法拆借、发放贷款罪”外,并没有对其他设立“账外账”的行为作出相应的法律规定。也就是说,我国现行刑法没有追究设立“小金库”的法律责任的条文,而纪检监察部门受职能所限,不能从根本上遏制“小金库”的发展。 2、规避法律,应对竞争。在计划经济向市场经济转型过程中,个体经济凭借其高度的经营自主权,迅速占领很大市场份额,给国有企事业单位的生存构成严重威胁,虽然法律法规对“小金库”的约束力不强,但对国有企事业单位来说,规范健全的财务制度依然束缚了他们(特
3、别是决策者)的手脚,使他们在日趋激烈而不够规范的市场竞争中处于被动地位。为了“灵活”应对这种不正当竞争,规避法律的约束,这些国有单位也开始设立“账外账”,建立“小金库”。 3、个人及局部不正当利益的需求。我国尚处于社会主义初级阶段,人们的物质生活水平相对较低,偏少的合法收入与较高的消费需求矛盾突出,加之部分人受资本主义腐朽思想侵蚀,急于提高生活档次,于是把目光盯住了国有资产,而貌似合法的“小金库”很快就被这些人当作聚敛钱财的最佳方式。少数单位(部分)的“头子”,法律观念淡薄,认为“想方设法”为部属谋取福利,发发“红包”,是关心群众疾苦,赢得群众信赖,获得群众拥护的有效举措,因而使他们乐此不疲,
4、更增添了“小金库”的生命力。 二、“小金库”带来的危害 1、导致国有资产大量流失。据国家有关部门披露,近几年国有资产以平均5%的速度流失。进入90年代后,每年流失至少1000亿元,日均流失3亿元,其中“小金库”是流失的主要渠道之一。新闻媒体曾报道这样一则案例,福建省邵武市粮食储运站,在以站长为首的一帮“管粮官”的策划下,从1994年至2001年私分高达623万元的国有资产,其中就有588万元是转入“小金库”流失的。而这些费用表现在“小金库”的账面上则是“付运费”、“修理费”、“站内维护绿化费”、“集资建房补贴”等名目虚假列支。在检察机关查处的大量经济案件中发现,以国有资产为职工集资建房或发放个
5、人福利的不计其数,而一经查实,追回这些国有资产成了棘手的难题,多数职工抱着法不责众的心理,谁也不愿退还既得利益,使国有资产无法收回。 2、导致贪污(职务侵占)、挪用公款(挪用资金)职务犯罪。设立“小金库”的目的是谋求局部或个人不当利益,这里有领导公开的所谓的“为职工谋福利”,有应对不正当竞争支付的费用,更主要的是为掌管“小金库”的经手人和“头子们”提供了贪污(职务侵占)、挪用公款(挪用资金)的便利,使职务犯罪率上升。据报道,中国银行西安分行副行长因贪污、受贿及巨额财产来源不明被判二十年有期徒刑,其在作案过程中,曾一次性将50万元作为“小金库”隐匿,供其违规使用及个人贪污。 3、导致行贿、受贿犯
6、罪上升。“小金库”的存在,使权钱交易几率升高,行贿者不心痛,受贿者更坦然。因为送出去的是国家、集体或局部团体的资金,收到的礼金是“公家的”。更有甚者打着为单位谋利益的幌子,用“小金库”买官,收“小金库”卖官。综合行贿、受贿案值较大的案例看,以“公”送“公”,以“公”送“私”约占70%-80%。 4、导致违规违纪行为屡禁不止。由于刑法条文上存在“小金库”这个“盲区”,对有“小金库”的单位(部门)和掌管者使用各种活动资金,查处的力度不够,致使吃喝风、公款旅游(出国)风、节日代币礼券风等,诸风长刮,屡禁不止。 三、解决的对策 1、认清危害,更新观念。“小金库”是计划经济向市场经济过渡的产物。我国前几
7、年已加入WTO,WTO的非歧视原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则等要求WTO成员之间在无歧视的基础上进行公平、平等、自由的贸易。“小金库”的存在,不仅影响公平竞争,不符合WTO原则,更有损于党和政府在人民群众中的形象,是地方部门保护主义思潮在经济上的反映,是腐败的根源、犯罪的“土壤”。全国各级干部要提高认识,自觉摒弃狭隘思想和地方主义观念,着眼于国家、集体的全局利益和最广大人民群众的根本利益,自觉抵制“小金库”。 2、加强立法,断其源头。国家财政部和纪检监察部门多次下文禁止私设“小金库”,也取得一定成效。但由于法律没有明确规定,只是在发现了贪污、挪用、行贿受贿、私分国有资产等行为,才予以追究,
8、而大量的犯罪行为都被“小金库”的外衣掩盖着。笔者认为,要从根本上杜绝“小金库”,在刑法上应增设“私设账外账罪”,即任何单位或个人,以虚假支出、套取、隐匿收入不入账等方式,账外私设账户,数额较大,构成私设账外账罪,单位犯此款罪的追究直接责任人员刑事责任,并处罚金。只有法律明确界定“小金库”的刑事责任,才能堵住私设“小金库”的源头。如果行为人既设立“小金库”,又有贪污、挪用等犯罪行为,应数罪并罚。 3、完善制度,堵塞漏洞。从“小金库”的来源及手段看,主要有两种方式。一是收入不入账,二是用假票套取。因此,首先要加强审计,严格执行审计制度,采取定期与不定期、全面与抽查相结合的方式,对一些易于形成“小金库”的单位,要经常性的予以监督。其次要运用现代化手段,加强票据管理,并加大对虚假发票查处的力度。对税务发票全部上网登记,使每张发票都在公众的监督下,对“暗中交易”一经发现,除采取严厉的经济制裁外,还应追究法律责任。