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1、“搁置争议共同开发”原则的困境与出路20世纪70年代末，中国提出了“搁置争议、共同开发”原则，试图以此来解决中国与周边邻国间的领土和海洋权益争端。然而，30多年过去了，迄今仍然鲜有成功运用“搁置争议、共同开发”原则的案例。因此，深入剖析“搁置争议、共同开发”原则陷入困境的原因，探讨该原则的未来出路，无疑具有重要的现实意义。 一、“搁置争议、共同开发”原则的困境 从国际法角度来看，“搁置争议、共同开发”原则是和平解决国际争端原则的具体化，具有重要的理论价值和现实意义。然而近些年来，“搁置争议、共同开发”原则无论在理论上还是在实践方面，都陷入了颇为尴尬的境地。 (一)理论困局 1.对“搁置争议、共
2、同开发”原则有不同的理解。作为一个较新的概念，无论是学术界还是各国政府，对“共同开发”的定义都还没有达成一致的观点。例如，加拿大学者汤森高尔特(IanTownsendGault)和斯托蒙特(William G.Stormont)认为，“近海石油的共同开发安排是共同开发的一种形式。在这类安排中，两个或两个以上国家决定共享他们的主权权利，为合作开发近海特定区域的石油和天然气并分享由此获得的收益达成正式协议”。德国教授拉戈尼(Lagoni)主张，共同开发是建立在协议的基础上，对一块有争议海域的非生物资源进行开发为目的的国家间经济合作方式。日本学者三好正弘(MasahiroMiyoshi)强调，“共同
3、开发是临时性质的政府间安排，是一种以功利为目的共同勘探或开发的设计”。中国学者高之国博士指出，“共同开发是指两个或两个以上的国家达成政府间的协议，其目的是为开发和分配尚未划界的领土争议重叠区的潜在自然资源，而共同行使在此区域内的主权和管辖权”。与此同时，各国政府对“搁置争议、共同开发”原则的理解迥异，各自随意解读的空间较大。例如，越南认为共同开发的关键是各方同意在南海哪一个区块进行开发；菲律宾和马来西亚等国则试图以“南极模式”来代替共同开发，以维护其在南沙的既得利益，从而使中国放弃对南沙群岛的主权。正如印尼外交部无任所大使贾拉尔所指出的，有关国家有一种强烈的倾向，即共同开发不能在自己主张的海域
4、，只能在别人声称的海区，或在他的声称区之外。 2.“搁置争议、共同开发”只是划界前的一种临时性安排。按照联合国海洋法公约第74条和第83条的规定，在达成划界协议前，“有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨碍最后界限的划定”。此外，国际法院在1969年北海大陆架案的判决中也确认，大陆架划界可通过协议解决，或达不成协议时通过公平划分重叠区域，或通过共同开发的协议解决。可见，无论是国际条约还是国际司法实践，都把“共同开发”看做是相关海域划界前的一种临时性安排。换言之，“搁置争议、共同开发”原则不可能从根本上解决领土
5、和海洋权益争端，而只是把有关争端无限期延长，甚至有可能为共同开发后的利益纷争留下隐患。因此，周边国家虽然有可能对“搁置争议、共同开发”原则表示赞成，但在实践中又心存疑虑，担心在未来有关领土和海洋权益争端的谈判中处于被动地位。 (二)现实挑战 近些年来，“搁置争议、共同开发”原则还面临严峻的现实挑战。 1.东海。早在1974年1月，日、韩两国政府就签订了关于共同开发邻近两国南部大陆架协定，在东海北部设立了面积为8.4万平方公里的共同开发区，严重侵犯了中国的主权，中国政府对此表示了强烈反对和抗议。近年来，中；日两国在东海共同开发区的设立和具体开发方式上分歧巨大。中方建议，在东海北部的大陆架争议区域
6、和钓鱼岛周边海域建立共同开发区；日本则提议，在其所称东海“中间线”包括该线西侧的“春晓”、“天外天”、“断桥”和“龙井”四个油气田在内的“广泛区域”进行共同开发。同时，日本以所谓“钓鱼岛是日本领土”为理由，不接受中方共同开发钓鱼岛周围海域的设想。2008年6月，中日双方虽然达成了东海问题原则共识，但对该共识有着截然不同的理解。例如，2010年1月，日本外相就中方有迹象重新开始在“春晓”油田进行生产表示了强烈的不满，认为中方违反了两国首脑达成的共同开发的协议，并声称如果中国不遵守联合开发东海油气田的双边协定，日本将采取“某些”行动。中方表示，中国拥有开发“春晓”油田的主权，中方重视并坚持东海问题
7、原则共识的态度没有任何变化。此外，2010年9月，在中国钓鱼岛及其附属岛屿附近海域，还发生了中国渔船与日本巡逻船相撞事件。 2.南海。自20世纪六七十年代以来，南海周边国家不断侵占南海的中国岛屿。近年来，周边国家侵犯中国在南海的领土和海洋权益的行为更是有增无减。例如，2009年3月5日，马来西亚总理飞赴弹丸礁和光星仔礁，慰问岛上守军，“宣示主权”；2009年3月11日，菲律宾总统签署了菲律宾领海基线法，首次以立法形式对中国的黄岩岛和南沙部分岛礁提出领土主权要求；2009年3月16日，文莱与马来西亚就划分南海200海里专属经济区和大陆架达成一致，中国南沙群岛部分海域被两国私下瓜分；2009年4月
8、25日，越南公开“任命”所谓“黄沙县(中国西沙群岛)人民委员会主席”(相当于县长)；2009年5月6日，越南和马来西亚向大陆架界限委员会联合提交200海里以外大陆架划界文件，将包括中国南沙群岛在内的南海南部大片海域作为两国共同的外大陆架；2009年5月7日，越南又单独提交一份外大陆架划界文件，将包括中国西沙群岛在内的南海中部大片海域划为其外大陆架；2009年5月11日，文莱也向大陆架界限委员会提交了“初步信息”，将中国南沙群岛部分海域划为其外大陆架。可见，南海周边国家表面上同意“搁置争议、共同开发”原则，希望以和平方式解决南海争端，而实际上南海现状却是“争议不断、我先开发”。 二、“搁置争议、
9、共同开发”原则陷入 困境的原因 自从1958年巴林与沙特阿拉伯签订关于波 斯湾大陆架划界协定，进行共同开发以来，国际社会已有20多个共同开发的案例。从这些有关共同开发的实践来看，促成共同开发的因素是多方面的。中国倡导的“搁置争议、共同开发”原则之所以陷入困境，其原因主要有以下几个方面： (一)政治意愿缺乏 “政治意愿是达成共同开发的关键因素。”共同开发作为一项政治色彩浓厚的国际合作行动，无论是共同开发之前的谈判、还是共同开发协议的实施及其后续行动等各个环节，都受到双方政治意愿强弱的影响。例如，在1981年的“冰岛与挪威关于扬马延岛海域共同开发案”中，两国之所以能达成协议且做出明显有利于冰岛的安
10、排，是因为挪威希望冰岛继续留在北约，并使之作为抗衡苏联的前哨。同样，2008年中日东海问题原则共识的达成，也与两国高层的频繁政治互动以及两国领导人相继进行的“破冰”、“融冰”、“迎春”和“暖春”之旅密切相关。然而，无论是在东海还是在南海海域，有关国家都缺乏共同开发的政治意愿。一方面，日本国内政治形势的变化特别是其右派保守势力的不断增强，给包括钓鱼岛在内的东海问题的解决蒙上了阴影；另一方面，中国与东盟各国虽然于2002年签署了南海各方行为宣言，但该宣言没有法律约束力，对相关国家在南海违反该宣言精神的行为缺乏惩罚机制。 (二)现实需要不强 “国际实践表明，共同开发是基于现实的考虑，具有明显的功能性
11、特征。”。例如，1976年英国与挪威签订了联合开发协定关于开发弗里格油田和从油田向英国运送天然气的协定，就是为了使两国尽快获取北海的石油和天然气，以有效应对1973年以来的第一次全球性能源危机。因此，“国家急需油气资源等经济因素，会促使政府寻找办法先从开发上受益，而不至于使资源的开发利用由于有时甚至会影响国家关系的划界谈判而拖延”。正如美国夏威夷东西方研究中心研究共同开发问题的国际法专家瓦伦西亚(M.J.VNencia)和日本学者三好正弘(MasahiroMiyoshi)所分析的：“也许国家选择共同开发的最主要的理由是出于保护其油气矿藏的紧迫感或义务感，同时希望维护或加强与邻国的关系。”然而，
12、目前中国与周边国家之间的大部分争议海域都处在邻国的实际控制、管理或开发利用之下，中国在这些争议海域的实际存在和油气资源开发活动十分有限甚至根本没有，因而处于一种明显的劣势地位。所以，“在这种情势下，对这些邻国来说，自然就不存在与中国进行共同开发的必要性和迫切性”。 (三)岛屿主权争议 按照联合国海洋法公约第121条的规定，能够维持人类居住或其本身经济生活的岩礁或岛屿，能拥有12海里领海、200海里专属经济区和大陆架。因此，岛屿的主权归属十分重要。从当前已有的国际实践看，共同开发大多数是在两国没有岛屿主权争议的海域重叠区进行的。所以，许多学者甚至认为，“共同开发的先决条件应是解决有关岛屿的主权冲
13、突”。然而在东海，中日之间存在钓鱼岛主权争端；在南海，中国与越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国之间也存在岛礁主权争端。虽然中国无论从历史依据还是就法理基础来看，对这些岛屿都拥有无可争辩的主权，但是相关国家既不愿搁置争议，也不愿作出让步，因此，共同开发难以实现。例如，早在1979年，中方就正式向日本提出共同开发钓鱼岛附近海域资源的设想，但日本既不承认中日之间存在钓鱼岛主权争议，也不同意在其附近海域进行共同开发。 (四)争议海域(海区)模糊 共同开发的一个重要前提是双方存在明确承认的权利重叠海域(海区)。然而，东海和南海的争议海区比较模糊。一方面，有关国家权利主张的海洋区域不明确。例如，南海争端涉及
14、六国七方，不但两国间的争议海区难以确定，而且争议海区一般还会涉及三国以上的权利要求。诚如印尼外交部无任所大使贾拉尔所言，“由于联合国海洋法公约对岛屿、岩礁的权利规定得不明确，有些声称者主张岩礁本身或在暗礁上建立设施就可拥有大陆架及专属经济区，这造成南海各国主张的多次重叠，非常复杂，很难确定哪些是争议区”；另一方面，中国的海洋权利主张也不具体。虽然中国批准了联合国海洋法公约，并颁布了中华人民共和国领海及毗连区法和中华人民共和国专属经济区和大陆架法，但是中国政府仅仅笼统地指出中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，而没有明确中国在南海的领海、专属经济区和大陆架等海洋权利的详细范围；对中国传统
15、断续线的含义，也没有公开予以准确地阐释。可见，在这种情况下，要划定共同开发区、进行共同开发就非常困难。 (五)外部势力干扰 美国等区域外势力的介入，使东海和南海问题更加复杂，它在某种程度上阻碍和干扰了共同开发的推进。就东海问题而言，美国不论是出于维护日美同盟的需要，还是遏制中国的目的，都偏向日本。例如，2001年12月美国助理国务卿福特就曾指出，“钓鱼岛一旦受到攻击，美国有可能对日本提供支持”。2009年2月，日本首相在众议院也声称，钓鱼岛是“日本固有领土”，当然是日美安保条约适用的对象，如果受到其他国家的“侵犯”，日美将共同应对。2010年10月28日，美国国务卿希拉里在会见日本外相前原诚司
16、后公开表示，美日安保条约适用于钓鱼岛。 从南海问题来看，南海问题国际化、多边化的发展势头明显。近些年来，越南、菲律宾和马来西亚等国纷纷与美、日等国开展军事、经济合作，以抗衡中国。例如，2003年日本自卫队参谋长联席会议主席石川康率领高级军事代表团访问越南，就加强两国军事合作、打击恐怖主义等问题与越方军政高层进行商讨；2008年，美国与菲律宾海军在中国南沙群岛附近海域举行“肩并肩”联合国军事演习。此外，美国、日本、印度等大国也加强了向南海的军事渗透。例如，印度推出其“东向政策”，延伸其海军活动范围，并于2000年组成海军特混舰队开赴南海；2003年8月，日本海上自卫队训练编队抵菲律宾马尼拉港进行
17、访问。2009年3月，美海军监测船“无暇”号进入南海从事情报收集活动，并抵近到海南岛约120公里的海域；之后几天，美国又派驱逐舰“钟云”号为“在南海执行任务”的监测船护航等。特别值得注意的是，2010年7月在越南河内举行的东盟地区论坛外长会议上，美国国务卿希拉里还大谈南海与美国国家利益的关系，强调维护南海航行自由的重要性和紧迫性、在南海问题上反对“胁迫”以及反对使用武力或以武力相威胁等。 三、落实“搁置争议、共同开发” 原则的建议 随着国际关系的发展变化，今后中国政府在解决与周边国家领土和海洋权益争端时，一方面仍然要倡导“搁置争议、共同开发”原则，并争取在实践方面有所突破；另一方面，也要做好利
18、用其他和平方法解决国际争端的准备。 (一)推动相关国家达成“搁置争议、共同开发”原则的共识 应该说，“搁置争议、共同开发”原则是受到中国周边国家的广泛关注的。南海的一些相关国家也有进行共同开发的国际实践。例如，1979年马来西亚与泰国签订了关于为开发泰国湾两国大陆架划定区域海床资源而建立联合管理局的谅解备忘录，1989年印尼与澳大利亚签订了关于东帝汶省和北澳大利亚之间区域的合作区域条约，1992年马来西亚与越南签订了共同开发的谅解备忘录等。鉴于“搁置争议、共同开发”原则存在内容过于简略、缺乏具体实施步骤等缺陷，今后中国应推动与相关国家达成对该原则的具体共识，并把该原则制度化，明确对争议海区进行
19、共同开发的操作规程等。 (二)进一步明确中国的具体海洋权利主张 早在1958年9月，中国政府就发表了中国政府关于领海的声明，并宣布中华人民共和国的领海宽度为12海里。1992年2月，第七届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了中华人民共和国领海及毗连区法。1998年6月，第九届全国人民代表大会常务委员会第3次会议通过了中华人民共和国专属经济区和大陆架法。1996年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第19次会议还批准了联合国海洋法公约。1996年5月，中国政府宣布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，并正式发布了68个领海基点。2009年5月，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交
20、了关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息，但这次提交的文件只涉及中国东海部分海域200海里以外大陆架外部界限。因此，今后中国政府还应进一步公布大陆领海的基线和南沙群岛的领海基线，向联合国秘书长提交黄海、南海等海域200海里以外大陆架外部界限划界案的法律文件，并公开阐明中国传统断续线的含义。只有这样，才能明确争议海区的范围，才有可能与相关的周边国家划定共同开发区，从而为共同开发创造条件。 (三)寻找突破，树立“搁置争议、共同开发”原则实践的典范 无论是在东海还是南海海域，各个争议海区的具体情况是完全不一样的，因而应采取不同的共同开发方式。本着先易后难、循序渐进的原则，在初始阶段，中国可先
21、与个别国家选择比较容易达成共同开发的区域进行谈判，寻找突破、达成协议，以进行双边共同开发的尝试，从而达到产生“示范效应”的目的。此后，再把双边共同开发的实践逐步扩大到多个国家存在争议的海区。值得一提的是，2005年4月，中国、菲律宾和越南的三家石油公司签署了在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议，被认为是朝着“搁置争议、共同开发”迈出了历史性、实质性的一步，也是三方共同落实南海各方行为宣言的重要举措。这种以民间形式为先导的共同开发的尝试应予以积极推动。 (四)不过分依赖外交谈判的方法 长期以来，中国政府特别强调以友好协商和外交谈判的方式解决国家间的争端。这是符合和平解决国际争端的国际法基本原
22、则的。事实上，外交谈判也是最常见、最基本的解决国际争端的方法。如能取得成功，外交谈判当然也是最简单和方便的方式。然而，外交谈判方法也有其固有缺陷，如在谈判和协商中，由于双方立场悬殊，或因一方缺乏诚意、漫天要价、故意拖延等，容易导致谈判陷入僵局。况且，“谈判的作用常常是使当事国一方承认他方的要求”，因而涉及领土和海洋权益争端的谈判较为艰难。诚如有学者所指出的：“如果争端当事国之间的争议十分重大，难以直接谈判；即使进行谈判，也很难期待取得什么成果。”因此，中国政府不能将领土主权以及海洋权利的实现全部寄希望于双边外交谈判，而应在外交谈判之外积极寻求多种解决方法。 (五)做好用法律方法解决争端的准备
23、“共同开发，作为一个临时性措施，当然不是解决领土争端的最佳途径”，因此，中国政府有必要考虑采取其他解决国际争端的方法。实际上，解决国际争端的方法有两大类：“和平的解决方法”和“武力或强制的解决方法”。其中，和平的解决方法不但包括外交谈判、协商，而且包括仲裁和司法解决等。从当代国际关系的实践来看，大部分海洋划界争端是通过国际法院解决的，也有的海洋划界争端是通过国际仲裁法庭裁决的。况且，国际法院处理领土争端案的数量还呈上升趋势。更为重要的是，近些年来，来自中国的国际法官活跃于越来越多的国际司法机构，在国际司法决策和司法解释中发挥着自己独特的作用，中国对国际司法机构的管辖权正在表现出日趋积极的态度，中国与国际司法机构的关系也逐渐呈现出较为密切的趋向。因此，中国应做好用法律方法解决领土和海洋权益争端的理论与心理准备，特别是在外交谈判陷入困境时，适时启动和平解决国际争端的法律方法。