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1、“社会评价”在我国的发展研究“社会评价”也称为社会影响评价、社会分析，上世纪60年代末期诞生于美国，作为一种项目综合管理评价方法被许多市场经济国家和国际组织采用，并广泛推广应用于政策、规划、计划等领域。社会评价作为以人为本，以可持续发展为目标，可促进社会和谐稳定的一种预警、监测、评估工具、方法与手段，其在国际上的发展重点已转向战略评价环节，强调从决策链的源头预防和解决社会问题。我国正处于改革开放以来的重要转型阶段，经济高速发展，城镇化、工业化大步推进，但“狂飙突进”式的跨越式发展所引发的环境问题、社会问题已日渐凸显。借鉴国外成功经验，从我国社会现实需要出发，在多个领域广泛地开展社会评价，是一项
2、利国利民的重要选择。 一、在我国多领域广泛开展社会评价的重大意义 在我国当前经济社会高速发展阶段，建设、改革成为社会的主旋律。旧规划、旧制度、旧规章不断地被打破，新规划、新项目、新政策层出不穷，而每个项目、规划、政策的建设、制定或改革无不涉及到不同利益关系的调整，由此极易引发各类矛盾与冲突，使社会面临诸多大大小小的风险。在此形势下，在多领域广泛开展社会评价具有重大意义。 （一）开展社会评价是适应投资体制改革的需要。随着政府职能转变，其对投资和建设的关注重心开始逐步集中于公共投资以及涉及重大经济、社会、生态影响的私人投资项目。政府需要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化布局与结构
3、、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。由于这些规划和建设项目涉及对地方自然、生态、历史、文化、社会风俗等具有“公共产权”性质资源的重新调整和分配，往往对当地社区甚至更广泛区域的社会形成重大影响。通过预测、评价项目与当地社会人文环境之间的相互影响和适应程度，将社会可持续发展目标和对社会因素的关注纳入决策过程，指导提出更加科学合理及社会可接受的建议，将有助于提高决策质量，尽早预防、避免或缓解消极的社会影响或社会问题，并为项目地区的人口提供更为广阔的发展机遇。 （二）开展社会评价是保障建设项目达到预期目标，主要是预期收益率的现实需要。每个建设项目不仅有经济效益，也有社会影响，而且其社会影响大多
4、是潜在的，往往既有正面的，也有负面的。如果单方面考虑项目的经济利益，不对其社会影响尤其是负面影响进行评估，并采取减除负面影响的措施，项目往往难以达到预期收益。世界银行曾选择五十多项重大投资项目作了一次专门研究，比较这些项目在可行性研究阶段预期的经济收益率和运行5年后的实际经济收益率。研究结果表明，在进行过社会影响评价的项目中，基本接近或超过预期经济收益率的比例大约是85%，而未做社会影响评价的项目，这一比例要低得多。这类不仅达不到预期目标而且浪费了投资的现象在很多重大投资项目中普遍存在。因此，无论是贯彻落实以人为本的科学发展观还是就项目的现实需要而言，都要求我们不能局限于仅对投资项目的经济效益
5、进行评价，而是必须联系社会影响，对项目的可行性做出全面的论证和判断，必须更加重视和维护公众利益，协调经济社会发展。如果项目潜在的负面影响不能得到事先评估和消除，那么不仅可能损害相关群体的利益，而且还会使该项目无法发挥预期的功能，更有甚者还会给地方经济社会发展带来较大的负面影响。“江苏常州铁本事件”、“湖南嘉禾商贸城事件”、“广州广地花园事件”等一系列震惊全国的建设项目领域恶性事件的相继发生充分说明，即使是经济效益特别看好的项目，如果不重视项目社会效益的评估，不关心项目的社会影响及对弱势群体的保护，不仅会陷项目于灭顶之灾，也将给当地社会经济发展带来致命的创伤。 （三）开展社会评价是与国际接轨的需
6、要。世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织的贷款项目一般都要求进行社会评价，市场经济国家对公共投资项目的核准也非常强调社会评价。因此，开展社会评价是在项目评价的方法体系方面与国际接轨的客观需要。 （四）开展社会评价是从根本上防范社会风险的需要。建设项目只处于整个决策链的末端，所以建设项目社会评价也只能补救小范围的社会问题，无法从源头上杜绝社会风险，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。从目前社会现实看，由于政策法规不当、规划计划不切实际、改革方案损害劳动群众利益从而引起的社会矛盾较为突出，发生的社会问题也较多。例如，诸多由于房屋拆迁
7、引发的恶性事件皆源于城市房屋拆迁改造条例；通钢改制悲剧即起源于改制方案未征得广大职工认可就强行实施，损害了相当一部分职工的利益。并且由于法规政策、规划计划、改革改制方案等一旦实施将具有一定的法律效力，因此在出台前更应该进行社会评价。事实证明，在决策链的各个环节，尤其是开端即开展社会评价，可将不同范围、不同层次、不同领域的社会风险化解或降至最低，促进社会和谐、持续、稳定发展。 二、社会评价在我国的发展现状、问题及成因 上世纪80年代初期，随着我国经济与社会协调发展观和可持续发展战略的确立，投资项目管理体制、决策机制及项目评价办法相应地发生转变，在项目的选择及战略取向方面，从过去单纯追求财务及经济
8、目标，转变为经济、社会、环境全面发展，走可持续发展道路。相应的项目评价办法也越来越关注各种社会因素。投资项目社会评价办法引入我国后，在国家投资建设管理部门的组织领导下，在一些国外机构、国际组织的资助下，我国在学术理论、评价方法以及评价能力建设方面取得了积极成果。2002年，原国家计委办公厅发布了由中国国际工程咨询公司组织编写的投资项目可行性研究指南。指南强调了社会评价在可行性研究中的重要作用，指出重大项目应进行社会评价。并结合我国投资项目的具体特点，提出了我国开展社会评价的内容及方法。这是我国首次提出将社会评价作为可行性研究的组成部分，是我国社会评价发展的一个里程碑。随着社会评价理论与方法的研
9、究和队伍的培养，社会评价实践活动也不断展开，如三峡工程和南水北调工程都进行了社会评价，并取得了显著的成果。特别是进行过社会评价的世行、亚行贷款项目，其在经济收益率、项目区民众的支持率和满意度、项目目标的可持续性等方面都较没有进行过社会评价的项目的同类指标高。与此同时，这些社会评价工作的开展，对完善国内投资项目社会评价的理论和方法也起到重要的推动作用。 尽管我国在投资项目社会评价的理论方法研究、能力建设及实际应用等方面取得了重要进展，但无论与国外社会评价发展水平相比，还是与国内投资项目的经济评价和环境影响评价发展水平相比，我国的社会评价理论方法与实践状况都处于较为落后的水平。首先，我国开展社会评
10、价的系统研究已经历了二十余年，关于社会评价的基本框架、主要内容、基本方法、指标体系的设置等方面的研究虽然已经取得了一些成果，但深层次的理论研究却较为缺乏。对于社会评价指标体系的设置大都基于可持续发展理论构建，体现以人为本和社会公平观点的指标比较少。对于评价中的定性指标、模糊指标的量化以及权重的确定等研究比较少。目前已有的各种方法，在实际运用中很难摆脱评价过程中的随意性和评价专家主观上的不确定性和认识上的模糊性。其次，社会评价在我国所受重视程度也远远不够。除少数世界银行、亚洲开发银行贷款项目外，目前，社会评价在我国的应用还局限于重大投资项目前期准备阶段的可行性研究中。由于投资项目可行性研究指南是
11、“建议”重大项目开展社会评价，因此实际上多数重大投资项目并未开展社会评价，或者有的即使进行了社会评价，也是一味地夸大项目的社会效益，为的是给项目的审批加“砝码”。再次，我国从事社会评价的机构薄弱，人才短缺。我国目前虽然已经聚集了部分具有丰富理论和实践经验的社会评价专门人才，但与社会需求相比，仍然存在较大差距。仅从投资项目领域看，参与项目前期准备、规划设计、审批管理的机构，普遍缺乏社会评价的专门人才，没有专业人员负责社会评价工作。 我国社会评价之所以发展较慢，层次较低，主要有以下原因： 一是对社会评价的重要性认识不足。经济社会协调发展战略的确立，使我国的社会建设得到了极大重视，但是社会管理方法却
12、较为滞后。尤其是对于社会风险的化解与防范意识及管理手段落后，往往只重视社会问题发生后的危机处理，孰不知，一旦社会风险转化为社会危机、社会问题、群体性事件后，不仅各相关群体的利益已经受到了损失，而且政府往往要花费巨大的处理成本。目前我国对社会评价的理解，仅限于投资项目领域的社会评价，甚至把投资项目的社会评价片面理解为社会效益评价，没有认识到社会评价的普适性及其重要功能，即社会评价可应用于多个领域，发挥“防范风险、化解矛盾、提高效益、促进社会和谐稳定”等功能。 二是法制建设滞后。对于投资项目的环境问题，有中华人民共和国环境影响评价法，但对于项目投资有关的社会问题，却没有单独的法律法规进行约束。而原
13、国家计委审定下发的投资项目可行性研究指南由于不具有强制性，因此其实际指导效果极为有限。因为社会评价的关注点是项目的社会影响，尤其是负面影响；关注对象是相关利益群体，尤其是利益受损群体和社会弱势群体。对于项目业主来说，总认为这是地方政府的责任，与企业没有关系。而对于地方政府来说，目前由于政府官员的业绩考核机制不健全，以及他们面临的经济压力和创收的驱动，也往往对自己辖区内的投资项目单一考核，只要能带来经济效益就“大开绿灯”。因此，没有专项法律法规进行约束，社会评价不仅得不到重视，甚至会受到阻挠。 三是缺乏相应的监督管理机构。目前，我国投资项目社会评价的组织机构体系还没有形成。中央政府投资管理部门及
14、行业管理部门没有相应的机构来制定投资项目社会影响评价的政策、标准和规范，并进行资质审查和行业管理；地方各级政府也没有类似的管理机构。这在客观上导致了社会评价工作缺乏组织、审核、监督、检查、推动等，以至于难以落在实处。在这种情况下，不可能使人们对社会评价的重要性予以足够重视。 三、完善我国社会评价的途径 实践证明，完善社会评价必须有制度作保证，而要使社会评价制度得到有效的贯彻与实施，其载体必须是法律法规。但是，一般性的建议、指南等规定不具有强制性要求，既不会受到重视，更不会被主动实行，即使是国家层面、重要政府部门的规定也是如此。因此，完善我国的社会评价，必须首先出台法律法规，应像出台环境影响评价
15、法一样，早日出台社会评价法。 虽然社会评价在我国还是一项新生事物，其理论基础与实践经验都较弱，但是这并不能作为阻挡社会评价法出台的借口。因为无论世界上哪个国家、哪个国际组织，其建立社会评价制度、出台法规政策时都没有雄厚的理论基础，更没有实践经验。美国1969年就颁布了国家环境政策法令（NEPA），该法令规定：美国联邦政府投资或实施的所有政策、项目或规划方案必须事先进行环境影响评价，还要考虑项目的社会影响。社会影响评价在美国一诞生就采取了立法的形式。美国社会评价制度和我国环境影响评价制度的建立过程告诉我们，社会评价制度的建立可以而且应该立足在法律法规的基础上。 社会评价制度的建立迫在眉睫，但是由
16、于其基本内容涉及到诸多方面，多项环节，因此要使其顺利建立并真正得到贯彻实行，发挥应有功能，还必须做好以下各项基础性工作。 （一）普及社会评价知识，提高社会各界的认识与理解。政府投资建设管理部门、理论学术界要通过各种媒体大力宣传社会评价的目的、意义、功能、适用领域、基本方法等，广泛普及社会评价知识，使得社会各界全面、客观的认识、了解社会评价，为社会评价制度的扫清认识障碍，为社会评价法的出台铺平道路。并唤起公众的积极参与意识，保障社会评价达到预期目的，产生良好社会效果。 （二）加强机构建设，建立社会评价组织与队伍。在广泛的领域开展社会评价需要有大量的专业机构和专业人员队伍。由于社会评价工作在我国长
17、期未受到重视，因此相关组织机构的建设几乎要从零起步，需要做的工作很多。包括专业人才的培训和考核、专业评估机构如社会评价事务所的建立，社会评价行业协会的成立等。需要明确的是，社会评价机构属于服务部门，它既与受评的对象的实施部门无任何利益关系，也与审批部门、监管部门无任何隶属关系、利益关系，处于完全的超然状态。根据社会评价的特点，可以由高校、社会科学院等单位内从事社会学、人类学专业的专家来进行社会评价，但是必须为接受过专门培训的或已经进行过社会评价实践的专业人员，并须取得相应资质或在管理部门备案。此外，建立社会评价专业人员队伍，首先应加强社会评价师资队伍和人才培训基地、培训教材和培训网络建设，通过
18、举办各种层次的研讨会、培训班等活动，为社会大量培养社会评价专业人才。 （三）建立信息公开机制，使公众做好充分的参与准备。信息公开包括两方面的内容，一方面是社会评价对象的信息资料，另一方面是承担社会评价的机构的信息资料。信息公开机制建设是指这两方面的信息资料必须在一定时间、范围通过适当的媒介向相关公众披露，以便于公众的参与及监督。只有建立开放的信息平台，才能充分保障公众的知情权和参与权，使他们充分做好积极参与社会评价的思想与行动准备。 建立我国社会评价制度是一项系统工程，需要政府有关部门尤其是国家投资建设管理部门、社会事业管理机构和高等院校、社会科学研究部门中具有社会评价相关知识与实践经验的专家、学者，以及法律工作者等，从不同角度、不同方面开展工作，形成社会评价制度建设的合力，助推该项制度的早日建成并实施。使社会评价尽快显现其强大的功能与作用，促进社会的和谐与稳定，促进经济社会可持续发展。