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1、“超载”现象、制度选择和政策思考：以金沙江两岸藏区为案例的研究文献标识码A 一、导论 对于牧区草场退化和超载现象，众多的文献已经涉及了几乎所有的相关因素和政策问题。这类文献虽然分析的重点有差异，但几乎无一例外地强调，牧场的产权不清晰是造成草场超载和退化的根本原因。多数文献一直把牧场的使用权“确权到户”视为解决超载问题的根本出路。它们所遵循的逻辑是哈丁所说的“公地悲剧”和奥尔森的“集体行动的逻辑”。按照哈丁的经典论述，假设存在一块可以自由使用的集体牧场，那么，作为理性的人，每个牧民都会尽量扩大其牲畜的数量，以使他的收益最大化；每个牧民都这样行事的结果，草场将因为超载而导致退化。其中，关键性的机制
2、是：每个牧民增加一头牲畜的收益全归其个人，但由此导致的草场退化成本却是由全体牧民共同承担的，因而，个人收益永远大于个人成本。这种机制必然导致每个牧民的利益都最终受到损害的草场退化悲剧。哈丁本人还针对这种公地悲剧提出过潜在的管理解决方式，诸如私有化、对公共牧场使用行为的管制和规范等，但是，主流经济学家从中推论出的却是私有化。我国讨论草场退化治理问题的文献在不同程度上都受到这种思路的影响。 这类文献普遍存在三种缺陷：第一、虽然涉及草场退化和超载现象的各类因素，但对某些因素的解读不是很清晰，不注意某些因素重叠效应，特别是对这些因素的影响缺乏量化的认识。第二、对于草场退化和超载现象的时序演化、程度等事
3、实方面，缺乏较为准确的描述和刻画。因此，我们无法判断哪些因素在强化，哪些因素在弱化。第三、这一类文献，以哈丁公地悲剧的方式思考问题，虽然有很强的逻辑性，但却忽视了这种逻辑的假设条件，结果，用逻辑对超载现象进行了简单化的政策解读，以逻辑遮蔽了牧民的传统智慧和自组织能力。 本文主要借助于2011年中国社会科学院藏区发展研究课题组在昌都地区贡觉县、江达县和四川省甘孜州德格县的调查，以对影响草场退化和超载因素的主观量化评估为基础，重点讨论有效的产权制度安排的复杂性，以期弥补现存文献中的上述缺陷。 二、“超载”现象与专家量化主观评估 在我们调查的区域中，关于草场退化和“超载”量的时序演化，我们获得的具有
4、时间系列性质的数据，唯有德格县的资料。20世纪70年代，德格县草场每亩平均产鲜草253公斤；牧场的理论载畜量为132万个羊单位，实际存栏数为130万个羊单位；这三个数字，1987年分别为219公斤、114万羊单位、175万羊单位；2000年分别为156公斤、106万羊单位、208万羊单位，超载率95.4%。这些数据表明，超载现象严重化主要始于上世纪80年代。其他地区的情形大致相同。 为了确定“超载”现象对草场退化应承担的责任，我们首先评估导致草场退化的各种因素，然后再转向对“超载”现象的细致分析。 （一）草场退化因素的分析和评估 关于导致草场退化的因素，人们的认识是比较清楚的。公认的主要因素有
5、：气候变暖加剧草原的干旱和沙化；鼠害和有害物种的大量繁殖；超载破坏草场的自然恢复能力；虫草、贝母等药材的挖采；采矿、修路、开垦、工业等活动。有学者认为，气候变暖引起的草地干旱，鼠虫害、脆弱的生态环境等自然因素是导致草场退化的主要自然因素，鼠虫害是草地退化的伴生物，加速了退化的过程。部分学者强调，人为因素包括过度放牧、滥挖药材、开垦等，是导致草场退化的主要原因。多数学者认为，其中最根本的原因是过度放牧。 但是，对这些因素在草场退化过程中各自产生的相对破坏作用，我们却缺乏哪怕是最粗浅的量化认识。之所以会出现这种研究空白，是因为影响草场退化的主要因素难于量化，即便有的因素可以直接量化，也缺乏相关的数
6、据。有鉴于此，我们在德格县邀请一组“专家”，进行了一番主观量化评估的尝试。在进行定量评估之前，笔者与他们一起，以德格县为重点，共同讨论了导致金沙江两岸地区草场退化的各类因素。经过笔者的整理并结合相关文献进行补充，讨论结果如下。 第一类是自然因素。金沙江两岸地区属于典型的青藏高原气候类型。由于受到强冷高压西风急流、西南季风的影响，呈现出高寒特征，气温低、长冬无夏，空气稀薄，大气干燥。例如，德格历年平均降水量为611.3毫米，平均蒸发量为1612.2毫米。在这种特殊的气候和地理环境中，本来就很容易出现草场退化的现象。其实，早在上个世纪6070年代就已经出现明显的草场退化。但是，近30年全球气候变暖
7、，雪山的积雪量大幅度减少，部分雪山消失，加剧了这一地区草场的干旱和沙化。 第二类因素是，特殊的地理环境使这一地区的牧场呈现出这样一种分布：夏秋草场占草场总面积的80%，冬春草场占20%。但是，草场利用时间几乎是倒过来的，夏秋草场的放牧时间仅为150天，而冬春草场的放牧时间达210天。这就使冬春草场因过度放牧而退化更为严重。也就是说，下面将要讨论的“超载”对这两类牧场的压力是不同的。 第三类因素，始于上世纪80年代初期的超载现象日益严重。这是导致草场退化最重要的人为因素，包括人口增长的压力、改善物质生活状态的追求、“放生”类宗教活动、以牛羊多寡作为衡量贫富标准的观念等。这些因素将是本文要讨论的重
8、点。 第四类因素，包括采挖虫草、贝母等药材；在草地上任意采石取土；公路等基础设施建设和采矿。这是最近20余年日益突出的人为因素。挖一根虫草最少要破坏30平方厘米左右的草皮，而采挖过程中被践踏、车碾的草皮面积则更大。除破坏植被外，成千上万人挖掘虫草留下的空洞，大大加快了雨季中水土流失的速度。除了采挖直接带来的草场破坏之外，虫草价格的上涨还带来一个负面的影响。那就是，为了增加虫草收入，虫草产区的牧民违背草场利用的常规方式，推迟20天左右转场，延长了在冬春草场上的居住和放牧时间，加剧了原本就压力很大的冬春草场的过度利用，严重影响了冬春草场牧草的正常发育和生长。 第五类因素是“三害”。伴随着草场的退化
9、，鼠虫灾害日趋严重，有害物种大量繁殖，加速了草场的退化过程。 草场退化影响因素的主观量化评估结果如下：气候变暖20%，“三害”10%、草场分布和利用的特殊比例5%、超载50%、其他人为因素是15%。 （二）“超载”因素的分析和评估 同一组专家对导致超载的各种因素进行了进一步的讨论和评估。我们要评估的是，导致“超载”量的具体因素：例如，为什么德格县1987年的“超载”量为61万羊单位，2000年的“超载量”为102万羊单位？ 第一类因素是人口增长和改善物质生活状态的追求。 在藏族社会，牲畜具有生产资料、产品和财富的三重特性，“首先，作为生产资料的牲畜，可以产出奶、奶制品、毛绒等产品。这些产品既可
10、以用于销售也可以用于家庭自身使用或食用，是当地居民牧业收入的一个重要组成部分。其次，作为产品的牲畜，指的是那些已经成年的肉用牲畜，畜肉和皮张都是很容易销售的，其中，相当一部份畜肉和皮张是家庭自用的。作为财产的牲畜，同样是已经成年的牲畜，它是那些牲畜中既没有出售也没有食用的部分，通常的观点认为这是影响西藏畜牧业出栏率的关键所在。但本文认为，这些牲畜在当地藏民的观念中是作为财产畜养的，它们的存在既有传统的原因也有现实的功用”。 虽然从绝对人口数量来看，藏区人口增加较少，但从增长率来看却是比较高的（这在牧区最为突出）。人口的增长本身就必然会导致对牲畜需求量的增长，而改善生活质量的追求，也主要是通过饲
11、养更多的牛羊的方式实现的。牲畜单体生产能力明显下降，更加剧了牲畜量的增长。与上世纪50年代相比，西藏牲畜单体生产能力明显下降，牦牛酮体平均减少近50%，酥油产量平均减少近10斤，绵羊产毛精品减少近0.5斤。 第二类因素是宗教。宗教对“超载”的影响具体表现为两种形态：放生和禁杀。 这一区域的宗教气氛比较浓厚。例如，德格县有57座寺院、江达县有65座寺院。在这种环境中，农牧民放生牲畜的现象比较普遍。牧民几乎每家都放生过牲畜。在讨论时，评估者们认为，以较为保守的估计，在这些地区，被放生的牛羊占牛羊总存栏数的10%左右。例如，江达县的被放生牲畜数量估计达35万羊单位。 农牧民放生的主要动机有：为辞世的
12、亲人超度亡灵，让放生的牛羊代表他们的灵魂存活于世俗社会；为病危或病重的亲人祈求神灵的保?v，期盼其早日康复，延长寿命；在重大宗教节日，向神灵表达敬意，以“积累功德”等。此外，人们日益普遍地还会在自己认为的某种特殊时间进行放生，以期“躲避灾祸、逢凶化吉”，例如本命年等等。典型的放生仪式是：把要放生的牛羊牵到某位活佛面前，活佛对着牛羊的耳朵念一些经文，给牛羊戴上活佛吹过气的红色瓒挂耳尖或者黄色和红色布标，然后说一声：“让你放生了”。这样，被放生的牛羊就可以成为终生不会被人类宰杀的幸运者。从这类情形中可以看出，藏民对牛羊所怀有的特殊情感，不仅仅是因为牛羊是他们赖以生存的最重要基础，还因为牛羊承载着他
13、们的文化传统，也是他们对宗教表达敬畏之心的一种重要载体。 下述案例表明，对要放生的牛羊之选择，农牧民展现出了特有的智慧。 案例1：放生牛羊之选择 扎贡家所在的江达县同普乡夏荣村属于典型的半农半牧区。扎贡家现有30头牛，没有养羊。其中的5头牛已经成为“放生牛”。笔者特意问他，“如何选择要放生的牛”？他说，所放生的牛均为奶牛和耕牛。笔者进一步问：“为什么选择它们”时，他笑着说：那要问妈妈，选哪一头牛，是她做的主。仅从外貌上看就可以判断出，妈妈是一位精明能干的家长。她的解释，通过翻译的转述，大意如下：之所以选择奶牛和耕牛来放生，是因为奶牛为一家人提供了奶油、奶等生活必需品，而耕牛则为种青稞而劳作。它
14、们都为一家人的基本生活保障而辛苦了一辈子。等它们老了，只有放生，才能拯救它们的性命，让其自然终结。因此，既不想卖掉它们，更不想杀它们自家食用。如果那样做的话，情感上不能接受。 影响超载现象的另一类宗教因素是“禁杀”。所谓禁杀，是因为奉行宗教戒律或其他原因，于特定的日期，禁止屠杀牲畜或禁止买卖牲畜。出现这种现象的原因比较复杂。 第三类因素是通常所说的牧民以牛羊多寡作为衡量贫富标准的观念和随之而来的“陪杀惜卖”现象。 其实，对“惜杀惜卖”现象，仅仅用“谁家牛羊多，谁家就富有”的传统观念来解释，是不够的，必须从藏区农牧民特殊的生活环境中看到其中的合理性。作为一个独立的经济单位，牧户需要某一最低数量的
15、牲畜。如果低于这一数量，牛羊群的再生产能力就会遭到破坏，甚至不能满足家庭自身的消费需求。因此，有学者指出，第一、面对高原频繁的自然灾害，藏族牧民“惜杀惜卖”，是以数量保证生存和发展的自然选择。残酷的事实是：一些牲畜数量较少的牧户在灾害后即刻陷入贫困，且多年里难以翻身；反之，牲畜数量较多的牧户虽然也遭受巨大损失，但很快就会畜丁兴旺。第二、在基本上仍处于自给自足的传统藏族社会里，牲畜不仅是最耀眼的财富，同时也被认为是最有效的储蓄和最理想的保值、升值产品。此外，在牧区，牛羊的数量还是评判一个家庭社会地位的指标。某些家庭并不富裕，但也会尽可能保持较多数量的牛羊。 这一因素虽然仍起着重要的作用，但是，在
16、青年一代身上，其作用正在弱化。放牧的生活方式正在丧失对新一代孩子的吸引力。虽然这种观念在不断淡薄，但仍有很强的影响力，藏民对牛羊有特殊的情感。 第四类因素是收入来源的多样化。最近20余年，农牧民的收入结构发生了很大的变化。随着打工机会的增多、虫草收入的增长、政府补贴类型的增多（例如，低保、“三免”、“退牧还草”补偿）等，农牧民对农牧业的依赖程度普遍下降。这本来是一个有利于减少牲畜饲养量的重要因素，却也带来一种负面的影响。那就是，在某种程度上，这类因素使牧民无需通过出卖更多的牲畜就可以获得基本生活必需品，降低了他们提高出栏率的意愿，甚至成为他们增加放生牲畜数量的一个推动因素。 第五类统称为“自然
17、因素”。其中，最重要的是“春死亡”现象。在这一地区，即便是正常年份，冬春季节牛羊的死亡率也在10%左右。这也是促使牧民保持较大的牛羊群数量，不在其最肥壮的季节出栏的重要因素。因为，保持一定数量的牛羊群是保证来年牛羊群发展规模的基础。 对上述影响“超载”现象的因素量化的主观评估结果如下：人口增长和改善物质生活状态的追求占60%；宗教因素占20%，其中放生因素占10%，禁杀占10%；以牛羊多寡作为衡量贫富标准的观念和行为占10%：其他因素（主要是“收入来源的多样化”的负面影响和“自然因素”）10%。 三、“超载”与产权制度安排 从“超载”因素评估结果来看，第一和第三类因素对“超载”的影响程度是70
18、%。如果对牧场进行有效的产权制度改革，至少可以对消解这两类因素的影响发挥积极的作用。 对中国牧场产权制度改革影响最大的理论莫过于哈丁所说的“公地悲剧”逻辑。而且，他用于说明这种逻辑和观点的例子恰好也是一种开放式的牧场。出路何在？虽然哈丁本人指出了两种可能的选择（产权私有化和强化集体管理），但主流经济学家重视的却只是“私有化”。即便是对“私有化”之路，他们也没有充分考虑产权结构的多样化和复杂性。 所有制不是一种权利，而是一组权利的集合。包括占有权、使用权、管理权、收益权、转让权、剩余处置权等。实践中，这些权利的组合是多样化的。如果所有这些权利仅仅归一个人具体来行使，产权倒是非常清晰，没有模糊之处
19、，也没有弹性。但是，这种产权制度安排真的会是最有效率的形态吗？这是一个必须通过实践经验来回答的问题。 （一）产权制度的演变与“超载”现象 西藏和平解放前后，藏族部落草山的权属是一个比较复杂的问题，不同地区和不同部落关于草场占有和使用都有不同的习惯，但本质上是部落制。部落草场分为领主占有制和部落群体共有制。即便是三大领主（地方各级官府、世袭贵族阶层、寺院僧侣集团）所有的草场，其支配权和使用权、管理权等权利的实际执行者是部落头人。金沙江两岸藏区的草山权属虽然较为复杂，但也大致相同。 19591965年期间，通过民主改革，所有草场归农牧民集体所有，实行“牧场公有，牲畜私有，自由放牧”的制度安排。虽然
20、这一时期对公有草场的管理非常粗放，但是，由于当时人口相对比较少，所饲养的牛羊比较少，对草场环境的影响也相对比较小，总体上，所饲养的牲畜量没有对草场的再生能力带来多大的压力。 民主改革之后（19651978），施行“草场集体所有，统一管理和经营”的制度。在这一时期，牛羊数量逐年增长，对草场带来相对较大的压力，加之，鼠虫害开始严重，每亩草产量呈现出明显的下降趋势，但是，理论载畜量高于牲畜存栏量，草场量与载畜量大致平衡。 19842005年施行的是“牲畜归户，私有饲养，自主经营，长期不变”；草场是“公有私用”。正是在这一时期，牲畜量迅速增长，出现“超载”严重化的公地悲剧现象。 2005年起，在昌都地
21、区的贡觉县、江达县，开始进行草场承包到户的改革试点。目前，这种改革正在西藏地区全面展开。至于德格县所在的四川省甘孜州，这种改革在时间上要早10年，即1995年就已经实施“冬春草场承包到户，夏秋草场承包到联户”的改革，目前在进行“夏秋草场承包到户”的改革。改革的预期目标是：通过将草场承包到户，并让牧民用围栏把草场圈起来，使草场在使用中“权、责、利”统一起来。这样一来，每户牧民的活动就不会影响其他牧户，彼此之间似乎就“产权明晰”了。 草场承包到户的改革真的能解决“公地悲剧”吗？实践证明，情况没有这样简单。这种承包制如何与牧民的传统智慧结合起来，是一个重大的挑战。 （二）内蒙牧区改革的经验与教训 众
22、多的研究表明，“公有私用”存在某些缺陷，确实是公地悲剧上演的制度原因。有学者指出，草场“公有私用”的承包制揭开了“公地悲剧”的序幕。内蒙古是最早实行“双权一制”的牧区之一，但对这一地区的多项研究表明：这一制度实施近20年的结果却加剧了“超载”和草地的退化。很多牧区，在实施草场使用权承包到户并通过围栏实现排他性使用权之后，草场仍在退化。学者们指出了其中的各种原因。例如，承包到户的制度并没有覆盖所有的草场，未承包的草场仍处于无管理的“公地”状态，甚至于比实行承包之前“更加公地化”。即便是已承包到户的牧场，也因为并非“永久性承包”，使承包户只考虑自己的短期利益，不考虑期满之后下一轮承包户的利益。牧场
23、划分到户，使放牧的草场过于狭小，牧民无法合理规划移牧、轮牧和游牧，牲畜只能在狭小的空间上随意踩踏、啃食，草场得不到合理的休养生息；草场转租缺乏有效的管理制度，承租户只考虑自身利益，超强度利用所承租的草场。 这些教训并不意味着，把草场使用权承包到户是错误的。这种改革是产权制度建立的最重要基础。使用权承包到户的主要功能是可以解决利益分配问题的。但是，它并不能自动消除公地悲剧现象，因为它解决的仅仅是产权的初始分配问题。如果没有与之相配套和适应的具体产权制度安排，简单地把“使用权承包到户”的改革具体化为通过围栏而把使用权的运用也“确权到户”，并不必然产生按照承载力来使用草场的效果。 针对这种草场悲剧的
24、持续，内蒙的部分牧区在不断努力寻找新的联户使用已承包到户的草场的方式。其他牧区（例如甘南玛曲县）牧民也在寻找新的联户之路。 （三）藏区牧民的智慧：贡觉县和江达县案例 这次调查中，笔者感受最深的是：从2005年进行草场承包到户改革试点的贡觉县和江达县牧区来看，牧民对这种制度改革是支持的，但在实践中是否应把“承包到户”的政策转化为“使用权也落实到户”的问题，政府官员和牧民们都充满困惑和阻力。这种困惑和阻力来自主观和客观两方面因素的相互作用。 就客观方面来说，如果“使用权”的具体运用也要确权到户，牧民各自在所承包的草地上放牧，将会大大缩小放牧的范围。这对牧民的生存、牛羊和草地之间的关系将会产生什么样
25、的影响呢？从经验和直觉上来看，游牧方式下，牛羊吃完一块草场之后，转迁到另一草场，有利于草场的自然恢复。使用权确权到户之后，每户分到的草场最多也不过是数千亩，同一块草场上的放牧时间延长，牛羊的过度采食和反复践踏将会使草地遭到严重的破坏。 就主观方面来说，藏区牧民对牧场在原部落、族群、村落之间的所有权界限有着强烈的产权意识，但对村落内部户与户之间的产权意识却要相对淡薄得多。前一种产权意识导致村落之间的草地纠纷不断，后一种产权意识却使在村落内部把草地使用权在实际运用中确权到户面临严峻的挑战。 这种挑战导致中老年和青年两代牧民之间出现重大的意见分歧。例如，贡觉县于2005年在拉妥和阿旺两个纯牧乡试点时
26、，在讨论如何承包草场过程中，大部分中老年牧民认为，承包到组或村的方式，更有利于牧场的转牧、禁牧等管理方式的实施，保留传统的有效放牧方式。大部分青年却更倾向于将使用权落实到户，并认为，只有这样，牧民才能更好地自由选择使用权的处置，例如，自由地转让、转租和流转。这种意见分歧其实反映的是两代人的生活观念的差异：老一代牧民对传统的游牧方式充满深厚的情感，认为“逐水草放牧”是一种自然的安排，那样才能很好地保护藏民的生活方式。较年轻的一代在主观上已经不留恋游牧生活方式。他们或多或少受过一些正规教育，通过电视或到县城游玩的经历，向往新的谋生方式，自由支配牧场使用权，有助于他们灵活选择生活方式。 面对上述困惑
27、和意见分歧，2005年就开始试点的贡觉、江达牧区，在实践中出现了某些妥协的产权制度安排形式。其中，最明显的妥协是：冬春牧场承包到户，把每户承包到的牧场具体位置、面积公之于众，且每户均有承包证；但是，使用权的具体运用的安排仍然遵循传统和习俗，并没有把所有的牧场使用权都落实到户。我们可以称之为“承包到户，联合放牧”。这貌似原来那种“分畜到户，草场共有”的制度，其实却有重大的差异，那就是牧民的个体所有权意识强化。虽然仍然是“联合放牧”，但对已分到自已名下的草场的未来前景，每位牧民都极为关心，强化了共同保护牧场的意识，并为牧民重新安排牧场的各种权利，提供了制度基础。 这些牧民肯定不知道内蒙牧区的教训，
28、但是，他们从经验中认识到，“承包到户，联合放牧”也不会自动消除公地悲剧的重演“超载”现象的严重后果。因此，他们在设法控制这种现象。但不同地区的具体制度安排呈现出多样化的特征。例如，贡觉县阿旺乡的阿益、金珠等村，为控制“超载”现象严重化，规定：（1）如果某户牧民想通过购买的方式增加牛羊群数量，那么，只允许在村内向其他牧户购买，禁止从其他村买入。（2）规定每户牧民可以放牧的牛羊数量。具体规定的数量，会随着每个村所拥有的牧场规模而异。例如，金珠村规定人均不能超过10头牛和15只羊。这类规定确定了牲畜数量与牧场承载量之间的特定关系。 此外，这类村规民约给“承包到户，联合放牧”的制度安排增添了一些灵活性
29、。在承包到户之前，虽然每户牧民的牛羊数量悬殊很大，但少畜户和无畜户从集体承包的草场中几乎得不到什么补偿收益。承包到户之后，每户牧民可以较自由地行使所承包的使用权，允许牧户把自家的配额部分或全部转让给他人。这相当于使用权的流转。当然，这种转让不是无偿的，但补偿形式是多样化的。例如，有的家庭因劳动力少或外出经商，所养的牛羊数量较少。在这种情形中，他们就会让亲戚朋友代为放牧，条件是代牧者可以使用他们的承包使用权额度，或者以其他形式给一些补偿。这类行为体现出的是通过使用权的流转实现收益权。 这类村规民约虽然没有能够消除“超载”现象，但已经发挥某种积极作用。贡觉县阿旺乡的牛羊总数在承包制试点的那年（即2
30、005年）达到最高峰之后相对稳定下来了。有的村子牛羊总数甚至出现下降的趋势。例如，金珠村，2005年牛羊总数为1560个牛单位，而现在已经下降到只有1310个牛单位。 四、政策思考 进行政策思考时，我们必须充分重视这样一个事实：所调查地区的牧业已达到极限，存栏数量已经相对稳定，但其中包含着很大比例的“超载量”。例如，昌都地区的牲畜数量一直稳定在350万头（只）左右。例如，1999年，存栏牲畜为345万头（只），其中，牛136万头，羊191万只；2003年，存栏牲畜为352.9万头（只），其中，牛151万头，羊178万只；2004年，存栏牲畜为353万头（只）。 这一事实意味着什么呢？他们实质上
31、是被迫选择“超载”的生产方式，以较大的规模来保证现在的生活水平。但是，这种谋生方式几乎已达到极限。因此，问题的关键不再是牲畜的增长，而是如何有效降低“超载”量？ （一）主观评估结果的政策含义 虽然我们不能把“专家主观评估法”的量化结果视为一种准确的评估，但它至少已经为我们筛选出了各种因素在量上的相对重要性，并可以让我们更好地思考如何针对不同的因素选择不同的政策。 “超载”虽然是牧场退化最重要的原因，但也只承担50%的责任。在其他因素中，气候变暖之类的自然因素是人力无法改变的；控制和消灭“三害”的政策选择，必然涉及金沙江沿岸各地政府的协同行动；对采挖虫草和贝母、在草地上任意采石取土、采矿、修路等
32、行为的控制，则主要涉及的是当地政府的管理问题。至于“超载”，我们也要看到：哪些因素，是可以通过政策改变的；哪些因素，有待于藏区牧民文化观念的改变，而且这种改变是一个长期的、渐进的过程。 在调查和与评估专家的讨论过程中，我们对某些因素的变化有了较确切的认识。某些因素对“超载”的影响在弱化。例如，收入来源的多源化虽然有某种负面影响，但在总体上将会在长期中成为降低“超载”的最重要推动力量。虫草、打工等收入来源增多，减少了对牧业的依赖程度。部分牧户已经把主要精力用于经商或运输，减少了所养的牛羊数量，少量的牧户甚至迁移到城镇，完全放弃牧业。 再如，以“牛羊多寡”作为衡量家庭贫富的观念和行为加剧了以往的“
33、超载”现象，但这种观念的影响在不断弱化。如果一户牧民同时养牛羊，那就需要两个劳动力来分开放牧。但是，现在，年轻人的观念发生了巨大的变化，普遍不爱放牧，愿意选择外出打工。宗教因素的影响在短期内还没有出现明显的逆转趋势。“春死亡”主要是自然原因造成的，现在暂时还找不到良好的治理方法。 本文下面将重点围绕导致超载现象的第一类因素（即“人口增长和改善物质生活状态的追求”）来讨论政策选择的某些观念和思路问题。如果我们能够有效化解这类因素对草地的压力，它们也会间接地缓和其他因素的影响。 （二）尊重牧民具体产权制度安排的选择 西藏正在全面推进牧场承包到户的改革。改革政策规定得很明确：“草场承包形式，以承包到
34、户为主。冬春、四季草场必须承包到户；夏秋草场能承包到户的，承包到户，不能承包到户的，要落实到自然村”。这一政策的最根本动因是：想通过承包到户的改革，解决牧场上的“公地悲剧”问题，缓和超载严重化的趋势。 有些地方官员对牧民在实践中采取牧场“承包到户，联合放牧”的制度安排还心存疑问，担心这是否符合“承包到户”的政策规定。笔者认为，这种担心是没有必要的。 “承包到户”改革是建立新型草场产权制度的最重要基础。但是，它解决的仅仅是产权的初始分配问题，虽然有利于解决村内利益分配和村与村之间的草场纠纷，但并不能自动消除公地悲剧现象。如果具体的制度安排不合理，反而会加剧草场退化。在这种制度改革的基础上，如何建
35、立起一种有效的产权制度安排，是非常复杂的。其合理与否，取决于它们对草地的有效保护程度。在这方面，藏区要注意吸取其他牧区的教训。 没有任何人能宣称，可以设计出一种完美的制度。但是，有一点是可以肯定的：所有有效的制度都是在动态适应过程中产生的。这种动态适应过程的本质是“因地治宜”。因此，在具体产权制度的安排问题上，要给牧民留下充分的自由选择空间，让他们关于“特定时空”的经验知识得以充分发挥作用，从而激发他们的创造性。在这一点上，贡觉县、江达县试点地区中老年牧民的心态是开明的。“承包到户，联合放牧”的制度安排是否会成为一种稳定的形态，或仅仅是一种过渡形式，他们心里也没有底。但是，他们认为，是否会最终
36、走向草地使用权也落实到户，那就由后代们自己选择吧。也许，后代们会有更好的知识，找到更好的解决方法。 大量的国际经验也表明，解决公地悲剧的有效方式是多样化的。奥斯特罗姆通过对鱼类、草地、森林、湖泊和地下水等公共资源使用的大量案例研究发现：一群相互依存的人们，能够把自己组织起来，进行自主治理，并通过自主性的努力（并非由政府作指挥），去克服搭便车等（即市场失效）问题，以实现持久性共同利益。在她的框架中，制度供给、可信承诺和有效监督是核心的要素。通过对环境进行更加细致的刻画，描述社区中参与人的利益差异，制定细致有效的资源使用规则，允许内外部监督力量的参与，实行分级制裁规则，让组织权威得到尊重，最终实现
37、公共池塘物品的有效使用。用主流经济学的语言来说，奥斯特罗姆的工作实际上是引入了重复博弈，给定特定的贴现因子和其他参数，合作会成为一种均衡。 （三）减轻人口压力，拓展谋生渠道 其实，牧民们已经认识到，“超载”放牧是导致草场退化的重要原因，并对草场退化忧心重重。那么，他们为什么不减少放牧量呢？除了上述草场产权制度存在的缺陷之外，还有什么重要的因素迫使他们这样做呢？ 那就是牧民所面对的生计压力和改善物质生活状态的追求。虽说地广人稀，但相对于人口规模而言，可供利用的土地和其他自然资源量极为有限，所面临的近乎是超过极限的巨大压力。对牧民来说，虽然随着其他收入来源的增多，牧业的重要性相对下降，但是，牧业仍
38、然是他们最重要的生活资料来源。因此，他们实质上是被迫选择超载的生产方式，以较大的规模来保证现在的生活水平。但是，这种谋生方式几乎已达到极限。 如果不能解决人口压力和多渠道的谋生方式问题，什么样的产权制度都不能阻止“超载”现象。 案例2：“马尔萨斯陷阱”来自左贡县扶贫办的一个描述 “有的农牧民群众既受文化落后、卫生知识贫乏的影响，又受宗教思想的影响，愚昧无知，人口增长速度超过经济增长速度，抚养比高，人均占有资源下降，出现一方水土养不活一方人的状况。这一点在美玉乡最为突出，由于受宗教思想的影响，群众惜售，片面追求牲畜数量，造成牲畜过载，草畜矛盾突出，草场退化；不知道，也不愿意甚至拒绝计划生育，使该
39、乡人口增长过快，人均占有牲畜及资源量降低，生活一直处于贫困状况”（摘自左贡县扶贫办：“左贡县十五扶贫开发工作评估报告”，2005年6月16日）。 因此，改革草场产权制度的同时，应减轻人口压力，拓展谋生渠道。案例2已说明“拓展谋生渠道”对减缓超载的积极作用。如何拓展谋生渠道，是一个综合性的大问题，在此文中无法讨论。这里，我们想强调的是，在政策选择中，针对性最好的是减轻人口压力。具体来说，除了加强人口流动之外，就是要倡导自愿性生育控制的政策。之所以强调“自愿性生育控制”，是使之有别于内地实施的“强制性生育控制”政策。农牧民仍然对自己的生育能力持有决定权，但帮助那些想避免生下“不想要的”孩子的父母提
40、供避孕工具和方法。 事实上，我国在少数民族地区早已实行计划生育政策，只是西藏尚属特例，一直没有纳入严格的计划生育之列。在其他少数民族地区，我们随处可以看到“少生孩子，脱贫致富”之类的宣传，唯独在这次调查中看不到这类宣传。我们不能因为忌讳某些西方学者和国家以歪曲事实的方式虚构所谓的“西藏人权问题”，以至于不敢在西藏大力倡导自愿性生育控制。正如著名经济学家阿马蒂亚?森针对这类问题所批评的，“就生育的权利而言，认为这些权利具有重要意义这一事实，并不必然意味着这些权利是如此绝对重要，以至于它们必须受到充分的保障，哪怕它们有可能会导致灾难、大规模的痛苦和饥饿。一般而言，享有和行使一个权利所造成的后果，必定最终影响到这个权利的整体可接受 血、结束语 要有效地解决牧区的“超载”问题，政府的政策选择是否恰当，是至关重要的。在不同牧区，影响超载的因素不尽相同。因此，“因地治宜”的政策要落在实处，就要信任藏区农牧民的理性选择能力。只有能够适应农牧民理性选择的政策，才可能最终获得成功。草场承包制度不能完全复制农区耕地承包到户和其他牧区的做法。政府不能把草地“承包到户视为是产权改革工作的完成。政府还需要做大量的工作，例如，识别民间产权制度安排的优劣，积极总结和推广其中的有效部分；组织和促进牧民更好地 本文责任编辑 徐绍强