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1、可再生能源法监管机制存在的问题及对策能源是经济和社会发展的重要基础。近两年国际市场原油价格的暴涨与暴跌带给世人的恐慌便是最好的证明。随着经济发展和能源需求的增长,大量使用化石燃料所造成的世界范围内资源短缺、环境污染及全球变化等一系列资源环境问题日益突出。我国正处在工业化和城镇化加快发展的阶段,能源和环境已越来越成为经济和社会发展的制约因素。大力开发利用清洁的可再生能源资源,并使之走上法制化的轨道,以减少对化石能源的依赖,减轻环境污染,遏止全球气候变化,已成为世界各国的共识,更是我国全面落实科学发展观的重大战略抉择。 可再生能源法明确了可再生能源发展的法律地位、基本制度和政策框架,将可再生能源作
2、为能源优先发展行业,从而为可再生能源的开发利用制定了法律框架。并构建了五项基本制度,即总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度。可再生能源法在实施三年多时间里,对可再生能源的开发利用起到了巨大的推动作用。它的立法过程就是对可再生能源发展重要性认识的深化过程和宣传过程。从此,我国可再生能源发展的法律环境和政策环境明显改善,全社会投资可再生能源的积极性空前高涨,使可再生能源产业加快了发展,规模迅速扩大。同时在实施过程中也暴露出一些问题。其中,如何建立和强化可再生能源法有效监管机制,以确保其能够有效实施,成为当前亟待解决的问题之一。 一、可再生能源法监管机制的构成 我国目
3、前已初步建立了一个由国家权力机关监管、行政部门实施和监管、社会实施和监管三方面构成的可再生能源法实施和监管体系1。 (一)国家权力机关监管 各级人大常委会和有关专门委员会可以通过对可再生能源法执法检查、听取政府部门汇报、专题调研等方式,跟踪检查法律实施情况,督促有关行政部门有效实施可再生能源法。目前全国人大环资委以及地方人大的负责环境资源和财经工作的专门委员会负责与该法有关的检查监管工作。 (二)行政部门实施和监管 目前国家和地方发改委是可再生能源法的主要法律实施部门,同时财政、科技、技术监管等部门分别按照法律和行政职责,行使一定的法律实施职能。具体分工如下: 1.综合管理机构和部门。主要包括
4、国家能源领导小组及其办公室、国家发展和改革委员会下属能源局、财政部、科技部等。 2.专业管理部门。农业部、建设部、国家环保总局、国家质量监管检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会(中华人民共和国国家标准化管理局)、国家林业局、中国气象局等。 3.独立监管机构。国家电力监管委员会等。 (三)社会实施与监管 随着公民法律意识的逐步提高,民间组织越来越成为可再生能源法实施的重要监管力量。在一些关注环保和能源的民间组织,包括企业协会和环境民间组织中,有一些对可再生能源开发利用给予很大关注,一方面对风电、太阳能利用和生物质能利用给予积极支持;另一方面对水电快速开发所带来的生态破坏给予高度关注,推动社会各
5、界参与有关政策、规划的制定。目前这些关注可再生能源的主要是三个方面的组织:一是代表可再生能源产业的协会和团体,包括全国工商联、资源综合利用协会可再生能源专业委员会等;二是有关可再生能源的学术团体和组织,包括可再生能源学会、环境科学学会等;三是民间环保组织,通常都有有关可再生能源方面的专项活动。另外,国际环保组织对我国可再生能源开发利用也发挥了重要的推动作用2。 二、可再生能源法法律监管实施存在的问题 (一)国家权力机关监管存在的问题 国家发改委的不同司局分别担负有关可再生能源规划、项目审批、能源调配、价格和产业发展的职能;财政部负责有关预算和专项资金安排;科技部负责有关重大科技项目和示范,电监
6、会负责可再生能源电力市场监管。但没有一个部门能够对可再生能源的资源普查、规划,重大科技研究、技术示范和推广及可再生能源产业发展、项目审批、价格制定等事项进行有效统筹、监管和协调。规划、政策制定和项目决策缺乏公开透明性也是造成可再生能源法统一监管不力的主要原因之一。 (二)行政部门实施和监管存在的问题 1.体制存在的问题。从国家和地方各级政府有关能源管理方面的机构设置和人员配备情况来看,其主要职能是规划编制、产业指导、项目审批和价格监管,并不具备对各项可再生能源开发利用活动依法进行监管管理(包括信息收集、行政检查和处罚等)的有效行政能力。职能过窄、过宽,相互交叉,责任不清是可再生能源法监管中普遍
7、存在的问题。从而影响了对可再生能源从资源开发、加工转换、市场销售的整个复杂体系适当进行有效的监管管理。 另外,对负责实施可再生能源法的行政部门的执行情况缺乏明确的、规范化的报告评价制度。包括谁负责报告、向谁报告,报告是否向社会公布等。由于缺乏规范化的报告评价制度,有关可再生能源法实施情况得不到及时全面的了解。 2.规划、政策存在的问题。目前,我国还没有建立起实施可再生能源法的一系列公开透明行为规范。在确定可再生能源总量目标、发展规划、制定价格、项目审批和举办项目招标等活动中,公开、公正、公平的原则还没有很好地体现,事前公开征求意见,事后及时公布有关决定,公开报告有关工作的进展情况等在实际工作中
8、还存在一定的差距。同时可再生能源总量发展目标和规划同配套措施及其实施是脱节的,国务院和地方人民政府能源管理部门在指导和推进规划中的职责并不明确,配套政策措施是否到位和能否实施也没有明确的答案。这样,就造成一些地区和企业盲目铺摊子、上项目,只追求数量,而忽视发展的质量。如一些发电集团只追求增加风电装机容量,对风能资源、风电场可供利用的土地、机组质量考虑不够,风电场完成装机容量指标后,出现比预期少发电甚至不发电的现象。生物质发电方面也存在类似问题。这种畸形发展不仅阻碍了可再生能源行业的健康发展,也最终影响可再生能源法的落实与实施。 (三)社会实施和监管方面存在的主要问题 1.政府信息、决策透明度不
9、够。可再生能源法在社会实施和监督方面还存在政府的信息、决策不够公开透明等问题。如有关可再生能源规划和政策在制定中就缺乏公开透明性,公众和民间社团难以及时掌握信息。 2.公众参与不够。公众和民间团体也缺乏参与政府决策的正式渠道,如有关可再生能源政策和规划缺乏公开征求相关利益方的正式制度和程序。政府部门和公众对民间组织不够了解,对民间组织的发展缺乏热情和支持。 3.社会法律救助不够。公众对行政部门违法或者不作为的行为,尚缺乏有效的法律救济途径。如对发改委不及时审批项目,电网公司阻挠可再生能源发电企业上网,虽然法律授权电监会可以处罚,但监管部门不作为,也没有有效的独立社会力量制约它们。 4.民间组织
10、发育不够。民间组织普遍面临着经费不足的压力和挑战,据中华环保联合会的调查,76.1%的环保民间组织没有固定经费来源。民间团体专业性人才匮乏,工作基础薄弱,除个别有专业调查研究项目的团体外,大多数团体参与政策、规划制定和实施社会监管的能力不足,成效不高。 三、完善可再生能源法监管的对策 (一)完善国家权力机关监管 提高可再生能源法的监管能力,必须健全“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体制。一是强化“国家监察”。加大国家对地方政府及有关部门执行可再生能源法的监察力度;督促检查落实中的突出问题。强化国家行政主管部门可再生能源法监察机构建设。二是加强“地方监管”。地方政府对本辖区可再生能源法的落实
11、负责;并监管下一级政府和有关部门落实情况,查处重点单位违法行为。三是明确“单位负责”。各类法人和其他组织负责解决自身的可再生能源的开发利用问题,并在一定范围内承担相应的污染治理和生态恢复责任3。 (二)完善行政部门实施和监管 1.完善监管机制。一是完善行政部门实施和监管协调机制。可再生能源法的监管职能分散在各部门,必须坚持环保部门统一协调、统一监管,有关部门分工负责,对监管中重大问题要充分论证,广泛听取各方面意见,不断完善综合执法能力与协调机制。二是完善考核机制。推行和完善地方政府对可再生能源法落实情况的考核,纳入党政领导干部实绩考核内容,作为干部选拔升迁的依据,落实领导干部责任追究制度。三是
12、完善监管机制。强化各级人大监管,监察机关行政监察。加强舆论监管,完善公众举报制度,实施重点企业生产行为定期公布制度。四是完善工作机制。继续推动和组织部门联合执法,完善执法部门信息通报、联合办案、案件移交移送等制度。完善政务公开,落实群众知情权、参与权,实行“阳光执法”。 2.加强队伍建设。县级以上人民政府应设立专门的可再生能源法监管机构,配备必要的执法人员,将监察人员纳入公务员管理,明确执法地位,严格岗位标准,加强人员培训,提高人员素质,强化内部稽查,规范执法行为,增强环境执法能力。 3.完善社会实施和监管。建立和完善有关规划编制、项目审批、价格制定等方面的政府信息公开制度,确保社会各方能够及时了解政府决策信息。同时,应建立定期的可再生能源法实施情况评估和报告制度,由省级以上能源综合管理部门定期向同级人大常委会或者政府报告可再生能源法实施情况,并向社会公布。 借鉴国际范例和我们自己已有的经验,公众参与和社会监管可以起到了积极作用。有关组织积极参与可再生能源法律、配套法规、技术规范和规划的研究论证,参加可再生能源的宣传教育活动和一些项目的组织实施,为有关法律、政策和规划出台及实施作出重要贡献4。