中国养老地产PFI运作模式研究.doc

《中国养老地产PFI运作模式研究.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国养老地产PFI运作模式研究.doc（15页珍藏版）》请在三一文库上搜索。

1、中国养老地产PFI运作模式研究养老地产，作为养老加地产的复合型产品，既需兼顾老年人口的生活方式，又要将其嵌入到房地产的规划、开发和运营中。可以说，养老地产是老年群体从基本物质生活到人文价值关怀等一系列需求的有效供给方式。 目前，中国养老产业仍处于起步阶段，加之地产行业属性具有建设周期长、资金需求量大的特点。本文在比较不同（准）公共物品供给模式的基础上，探讨适合养老地产发展的融资渠道PFI模式，分析其在实践中的优势和适用性，以及具体操作流程和风险管理体系。 1 公共物品的主要融资模式介绍、比较及养老地产PFI融资模式选择 一般而言，（准）公共物品由政府供给，但是由于资源配置效率和政府职能转变，市

2、场的参与程度纵深化，合作形式多样化。本文将列出企业参与具有（准）公共物品属性项目建设的主要模式，并进行简单的介绍和比较（见表1）。 市场合作参与（准）公共物品建设有诸多优点：第一，减轻政府财政负担，扩宽融资渠道，降低风险，促进职能转换；第二，促进企业参与公共领域建设，另外，属于项目融资，不计入项目公司股东的资产负债表，减轻项目公司股东财务负担，同时有利于股东为更多项目筹集资金；第三，吸引社会资本进入（准）公共物品建设，扩大投资者投资渠道，促进投资主体多元化；第四，市场化运作，有利于发挥企业的能动性和创造性，提升项目运行效率，提高资源配置能力；第五，提升（准）公共产品和服务供给专业化和供给效率。

3、但是政企合作的方式多种多样，各种模式的优劣各有不同，因此适用范围也有所区别。可以看出，BOT和TOT模式适用于收益性较高的经营性项目，而目前我国养老地产仍处于起步探索阶段，制度的顶层设计尚不完备，能否实现盈利以及有效运作仍有待探讨，因此BOT和TOT模式暂不适合；BT模式下，企业没有所有权和经营权，项目建成后即交回政府，这违背了养老地产引入市场机制的初衷，因此BT模式也不适合；狭义的PPP模式虽然既可以支持收益性不确定的项目，又有企业的参与，但是由于其强调的是政府的全程参与及合作，这对于养老地产这种准公共物品属性的产品和服务来说，容易使企业的主观能动性丧失，失去市场活力，损失资源效率，也不利于

4、政府职能的转换。因此，PFI是最有效的养老地产融资模式，它既能够得到政府的参与和支持，帮助政府转移风险，促进政府职能转化，又能够吸引并充分利用社资本的主动性、积极性和有效性，从而推动养老地产的发展。 2 PFI概述 PFI，即Private Finance Initiative的缩写，一般译为“私人主动融资”或“民间主动融资”。前文已经给出了关于PFI的基本含义：政府部门根据社会对公共物品或准公共物品的需求，提出需要建设的项目，并通过招投标，由获得特许权的企业进行项目设计、建设和运营，在特许期结束时，企业将项目完好、无债务地移交给政府或继续持有经营。无论从翻译，还是含义，都可以看出，PFI与其

5、他融资模式的主要区别在于，强调企业的主动参与性，以及利用市场优势优化资源配置的效率性。 PFI起源于英国，1986年3月，伦敦泰晤士河Dart Ford大桥正式实施，当时被称为DBFO项目，1922年11月改称PFI项目，这是世界上第一个真正意义的PFI公共基础设施。如今，经过了近30年的发展，PFI理论与实践日趋成熟，且已广泛地应用到了英国以及其他国家的公共物品和准公共物品建设中。 PFI既是一种融资方式，将社会资本应用到公共项目供给中；又是一种建设模式，利用企业的技术、设备、管理、劳动力和资金等优势，设计、建设和经营公共物品及准公共物品；同时，它还是一种公私合作的新形式，通过发挥政府和企业

6、各自的优势，达到资源配置的最优化和资金价值（VFM）的最大化，进而形成一种新型的低成本、高质量的（准）公共产品和服务供给体系。一般认为，判断一个项目是否使用PFI模式需要具备以下三个基本条件：企业能够独立运营并提供优质产品或服务；风险可以向企业转移；能够吸引企业参与。 根据资金回收方式，PFI可以分为三种类型：一是政府购买型，这种类型的（准）公共物品和服务全部销售给政府，因此资金回收方式是政府直接购买，所支付的建设及运营成本也即是通过政府付费得以补偿，适用于非经营性项目，如监狱、基础交通设施等；二是使用者付费型，该类型的PFI，政府不提供财政支持，仅有政策、制度倾向和特许经营权授予，企业的收益

7、需要从最终用户的消费中获得，当然与此同时，企业也将拥有更多的决策权和独立经营权，适用于收费道路、桥梁，养老地产等市场较好、收益稳定的经营性项目；三是合作型，即政府和企业合作建设、运营公共项目，其中政府更多的是承担项目中非经营性部分，给予一定的补贴或投资，企业主要负责运营盈利性部分，此类型适用于老城区改造等开发难度大、投资金额高、受益群体既包括政府、又包括普通消费者的（准）公共项目。 3 养老地产PFI模式分析 3.1 基本原则 纵观PFI发展历史，虽然各个国家对其使用的基本原则并不完全相同，但是总结起来，大多遵循以下几点。 3.1.1 VFM最大化 VFM（Value For Money），即

8、资金价值，可以解释为以最小的投入实现最大的产出。VFM最大化含义是：政府和企业以最小的成本，提供优质的养老产品和服务，实现资源的最优配置。但是，值得注意的是，最小的成本并不意味着最低的投标价格，如果成本过低，不能够达到养老产品和服务的提供标准，则不能采用；优质的养老产品和服务也不意味着数量越多越好、质量越高越好，满足多层次的有效需求供给，才是资源的最优配置。 3.1.2 风险合理分配 政府采用PFI模式的一个重要原因是实现风险转移，尽可能地将企业能够承担的风险转嫁出去，并由政府和市场共同对这些风险进行收益回报。养老地产采用PFI模式时，也要遵循这一点，即合理分配养老地产开发、设计、建设和运营过

9、程中可能出现的风险，明确各方责任，形成有效的风险管理和防范体系。 3.1.3 财政支出效率化 PFI模式能够有效地缓解政府的财政压力。养老地产引入PFI模式后，势必会减少政府在养老产品和服务中的资金投入，那么这部分“节省的”资金能否合理、有效地使用就成为了一个新的问题，这不仅涉及到社会总资本的优化配置，也考验着政府的执政能力。 3.2 基本结构 养老地产PFI项目参与主体较多，本文给出了各参与主体与项目之间的基本关系结构（见图1）。 各主体主要职责： 政府：（a）顶层设计，制定适合养老地产PFI项目实施的制度、法律和政策体系；（b）提供有效的市场环境；（c）高效、廉洁的行政能力：制定标准的项目

10、选择、招投标、项目监管和项目验收与评估流程，建立有效的激励约束机制，积极协调项目相关方关系，以确保项目的顺利实施并避免“陪标”“围标”“寻租”等现象的发生；（d）后勤保障：通过保障土地供应、税收优惠、经营费用减免、特许贷款、现有资产的转让等方式推动养老地产PFI项目发展；（e）承担部分项目风险。 养老地产PFI项目公司：一般来说，养老地产PFI项目都会成立专门的项目公司，作为项目建设和运营的依托实体。其主要职能有以下几方面：（a）投标与谈判：在可行性研究通过的基础上，制定标书并投标，中标后，与政府部门就项目实施的具体内容进行谈判；（b）项目建设：完成项目建设的前期工作，如土地购买、许可证办理等

11、；分别与设计单位、建设单位、保险机构、财务顾问、法律顾问和担保顾问等联系并签订合同，以完成项目建设；（c）项目融资：借助政府及企业自身信用，向金融及非金融机构筹集资金；（d）项目运营：提供养老产品和服务的供给；（e）特许期结束，移交养老地产项目或协商继续持有经营。另外，养老地产的PFI项目公司可以不具备建设资质，采取完全代理模式。 投资主体：养老地产PFI项目的投资主体可以是机构、企业和基金，也可以是个人，或者由多个投资者组成的联合体。 金融及非金融机构：为养老地产PFI项目提供资金支持，并对资金账户进行监管。养老地产PFI项目融资主体包括银行、证券、社会保障基金、保险资金、邮政储蓄资金、福利

12、彩票公益基金、海外资金等。 设计、建设公司：养老地产PFI项目的设计和建设，可以由项目公司完成，也可以交由具有更好资质的专业公司完成。设计建设单位的主要职责是：根据政府及PFI项目公司对养老产品和服务的要求，承养老地产的设计工作；采购材料，项目施工以及试运行；承担相应的风险等。 运营商：养老地产项目的运营可以由项目公司来完成，也可以全部或者部分外包给专门的运营商完成。运营商的主要职能是向消费者提供养老产品及服务，对建成项目进行管理、维护和收费等。 其他主体：养老地产PFI项目其他相关主体还包括咨询公司、保险公司、财务顾问、法律顾问、投资顾问和担保顾问等，分别对项目的相关政策、风险、财务、法律、

13、市场、技术等方面提供咨询和保障服务。 3.3 运作流程 养老地产PFI项目的运作流程大概可以分为项目选择和可行性研究、招投标、项目开发和运营以及结束四个阶段，每个阶段的具体操作步骤如下： 项目选择及可行性研究阶段： （1）政府部门通过养老市场需求识别、项目可行性分析和项目的经济、社会效益评估，选择合适的养老地产项目； （2）养老地产PFI模式方案讨论； （3）与传统模式及替代方案进行比较，确定养老地产PFI模式的优势和必要性。 项目招投标阶段： （4）政府部门正式立项，成立专门的养老地产PFI项目领导小组，小组成员需包括法律、财务、投资、技术、担保等方面专家； （5）制定招投标流程，制作招标文

14、件，开始招标； （6）企业准备投标，撰写专业标书； （7）筛选投标人，并确定初步合作意向； （8）邀请首选中标者谈判，对养老地产PFI方案具体实施细节（所提供产品和服务的标准、期限、融资方案、风险分配、资金回收方式等）进行协商； （9）选择最优中标者并进行最后评估，检查VFM是否最大、风险分担是否合理等； （10）公示，签署正式合同。 项目开发和运营阶段： （11）合同管理，项目正式开始实施，包括开发和运营两个环节； （12）开发环节：养老地产PFI项目公司聘请专业的咨询、财务、投资、法律和担保顾问完善开发设计，联系金融及非金融机构筹集资金，与设计建设单位协作分包工程建设任务，与保险公司签订保

15、险合同转移风险； （13）运营环节：养老地产项目完工后，通过专业的运营公司或项目公司进行养老地产项目运营，取得收益并分配； （14）政府部门全过程监督。 项目结束阶段： （15）项目结束，养老地产归还政府部门，或协商继续经营。 在这里需要强调的是，PFI模式中的招投标阶段在整个项目完成效果中至关重要。在此阶段，政府部门需要和企业进行谈判，确定项目实施方案，产品或服务标准，融资方案，风险分配方案等重要事项。另外，该阶段持续的时间也较长，通常约为1.25-3年，在个别案例中，可能存在少于1.25年或长于3年（Michael Spackman，2002）。而且此阶段企业的投入也比较大，远高于传统模式

16、。因此，无论是从项目能否有效实施，还是从企业的盈利目的来看，该阶段都极其重要，需要作为单独的阶段进行划分。 3.4 收益来源 PFI项目的收入来源可以是政府购买支付，使用者付费，以及政府的财政拨款等。具体到养老地产，由于其具有特定的消费群体，因此以使用者付费为主，辅以保险金支持、财政拨款等，更有利于公平以及市场效率。另外，在养老地产行业发展之初，由于盈利的不确定性，可以先试行固定比率回报模式或弹性比率回报模式，即政府以事先约定的固定比例或弹性比例回报给养老地产PFI项目，待收益稳定后，再进入企业自负盈亏模式。 4 养老地产PFI项目风险管理 养老地产PFI项目顺利实施的前提是风险的有效管理。虽

17、然PFI在养老产品和服务供给时，政府能够通过所有权、经营权转移，减少项目建设和运营的风险，并减轻财政压力，项目发起人能够利用PFI项目融资方式中贷款方没有追索权或只有有限追索权的优势，降低财务风险，但是，这种风险的重新分配并不意味着风险的消失，它只是从参与一方转移到了另一方，同时，这也不意味着这样的风险分配就是合理的。因此，对养老地产PFI项目运行过程中存在的风险进行识别、评价、分配和管理，至关重要。 4.1 风险识别和评价 养老地产PFI项目风险识别和评价的主要目的在于对项目过程中可能存在的风险及其特征加以识别和了解，以为下一阶段的工作准备。一般而言，项目风险识别的方法有德菲尔法、头脑风暴法

18、、核对表法、SWOT技术、事故树分析等。由于其他国家已经对养老地产及PFI项目有了一定的了解，因此，我们在借助上述风险识别方法的基础上，以国内外已有研究成果为借鉴（JF Al-Bahar& KC Crandall，1990；Grant T，1996；Li Bing，2003；Li Bing et al.，2005；高扬，2006；马琳，2006；刘玉峰等，2012），对养老地产PFI项目可能存在的风险进行了搜寻和归类，并列成风险清单（见表2）。在所有风险中，一般认为，养老地产PFI项目面临的最大风险来自运营风险。养老地产是一种复合型地产供给方式，它不仅仅需要满足特定群体的居住需求，同时还需要提

19、供与之相关的饮食、交通、娱乐和医疗等供给，一方面，这增加了产品和服务多样化的风险；另一方面，由于老年人口身体状况的不确定性，医疗需求的不确定性较高，这就给项目的运营成本增加了诸多不确定因素。而事实上，部分养老地产无法实现盈利的根本原因也在此。一旦养老地产PFI项目运营风险爆发，金融、信用、关系风险等，都会随之而来，这给项目的继续实施和推进增加了难度。 4.2 风险分担 对于市场参与方而言，追求风险最小化、利润最大化是最终目标，但对于政府而言，需知养老地产PFI项目应该遵循的是风险的合理分配，即将风险分配给最能够有效承担和控制它的一方，而不是单纯地进行风险转移或逃避。另外，承风险就意味着能够得到

20、相应的收益，政府部门在转移风险的同时，还要注意收益权的让渡，以保证企业参与养老地产的积极性和项目实施的有效性。 在风险分配实践中，Li Bing et al.（2005）通过调查和分析提出应该遵循大多数人意见（50%）的原则，但有些风险往往很难划分清楚，难以进行准确的分配，如公众支持，缺乏经验和合同变更等。而且也有学者（Robinson B，2001）认为没有人有管理经验才是真正的问题。 本文根据已有研究结果，对养老地产PFI项目风险分配给出了建议：将设计、建设和运营风险以及市场、金融等风险交给企业，能够得到更有效的控制和防范；将政治、社会、法律、政策等风险留在政府内部，主要由政府来承担，则有

21、利于项目的顺利推进和实施；信用风险、关系风险由双方共同承担，有利于风险的管理；双方都没有能力承担的风险，如自然风险，交由保险公司分担。但是，这样的划分既不是一成不变，也不是绝对的风险转移，例如，在建设风险中，土地获得的风险就需要政府部门作为主要承担者，而不是企业，又如，政府对利润的限制风险，则需要在招投标的谈判阶段各方通过协商达成承担程度和比重的一致。另外，由于养老地产建设的长周期性，容易在未建成时遇到资金链断裂、无法融资或融资成本过高等问题，因此这样的金融风险，则需要由政府和企业共同承担。 由于PFI项目的复杂性，涉及主体的多样性，有必要将其他参与者的主要风险承担内容作以简单的说明： 政府：

22、自然、政治、社会、法律、政策、信用、关系风险等； 养老地产PFI项目公司：市场、金融风险，建设、运营、信用、关系风险等； 投资人：项目风险等； 运营商：运营风险等； 金融及非金融机构：金融风险等； 保险公司：自然风险等； 设计建设单位：建设风险等。 4.3 风险管理 风险管理体系包括了风险回避、风险减轻、风险转移和风险自留（马琳，2006），具体如下： 风险回避：当养老地产PFI项目潜在风险发生概率较大且可能导致巨大损失时，政府或项目公司可以通过选取其他替代方案、降低产品或服务标准等方法进行风险回避，如果已无备选方案可用，则可以考虑放弃项目。 风险减轻：事实上，在养老地产PFI项目中，有很多风

23、险是可以通过机制完善、管理效率提升等方法减轻甚至克服的。如部分信用风险，通过完善的制度、法律、政策、保障体系可以有效减轻；行政效率低下等，可以通过标准化流程解决；养老地产项目建设和运营风险，通过严格审查和全过程监管、使用成熟技术、寻求更优秀的合作伙伴和签订合约等方式可以大幅降低；养老服务供给人才缺失可以通过完善就业市场体系弥补；政府对项目所有权和经营权有效期、土地获得、税收优惠和经营费用减免等的承诺，可以降低企业在养老地产建设和运营中将要面临的政治、政策风险；另外，聘请专业的法律、财务、运营顾问也是政府和企业顺利实施养老地产PFI项目、降低项目风险的有效措施。 风险转移：风险转移是一种借助合同

24、、协作或第三方介入等方式进行风险抵御的措施。主要有两种类型：一是将风险直接转移出去，如委托代理；二是将风险可能带来的损失进行转移，如购买保险，签订长期合约等。适度的政府担保在养老地产PFI项目的融资、建设和运营中，能够起到风险转移作用，如，以政府信用为担保向金融或非金融机构进行的融资，固定或弹性收益率保障等，都是风险在政府、企业之间的重新分配和转移。而对于政府和企业都难以估计和承担的风险，则可以选择引入保险的形式予以解决，如自然风险。 风险自留：风险自留是养老地产PFI项目的参与方以自身的财务能力自行承担风险及损失的风险管理措施。风险自留需要具备以下条件：风险及风险造成的损失可以准确评估和预测；风险承担方有足够能力承担风险造成的损失；其他措施的使用成本相较于风险自留更高。利率等金融风险就是养老地产PFI企业需要自行承担的重要风险之一，当然，政府也可以通过有关协议规定利率变化超过一定比例则由政府进行补偿，形成风险分担的局面。 综合以上分析，不难看出PFI是目前适合我国国情和老龄化进程的养老地产模式。我国养老地产应用该模式时，要注意遵循PFI项目基本原则，充分了解PFI项目基本结构，明晰各参与主体职责内容，并按规范的项目流程实现合理运作和风险防范，使PFI模式更好地为我国养老地产服务，为我国老龄化问题的解决提供有效路径。