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1、中国房地产政策十年变迁研究一 问题的提出 2003年以来，中国的房地产价格出现了持续十年的较快上涨。由此导致的经济房地产化，潜藏着巨大的经济风险。由于房价涨幅长期超过收入增幅，从2004年起，我国房价收入比一直在8以上，约85%的家庭无法承受目前的高房价。巨大的生活负担无疑会带来严重的社会问题，引发民众对政府的不满，并威胁社会稳定。房价不仅是一个经济问题，也是一个重大的政治问题。 虽然中央政府采取多种调控措施，房地产价格也随之有所起伏，但总体趋势一直是持续上涨。这是为什么？针对这一问题现有文献存在两种不同的解释，一是地方政府谋利论。认为在财政中央集权的背景下，财政压力使得土地开发和转让成为地方
2、政府获取财政资金的主要手段，因此地方政府并未认真执行中央的调控政策，而是通过变通手段来消解中央的调控政策。第二种解释则着眼于房地产相关政策本身的不足。认为房地产调控政策本身存在反复，制度性政策滞后、调控性政策缺乏连续性、与宏观经济政策不匹配等问题是房地产调控效果不佳的原因。 然而，后一种观点的得出并无系统经验材料的支持，而第一种解释则隐含地假定调控政策本身是合理的。两种观点背后尚有一系列重要问题有待厘清，那就是近年来中央政府出台的与房地产市场相关的政策究竟有哪些？政策为何出台？政策主体是谁？调控重点有无变化？手段有无变化？以何种激励机制保障执行？在缺乏系统资料支持的情况下，相关研究结论的可靠性
3、仍有待检验。本文通过构建政策要素指标框架对2003-2013年中央政府出台的与房地产市场相关的政策进行系统的梳理，为后续研究和政策规划贡献系统的理论依据。 二 研究设计 本部分是本文的研究设计，介绍本研究的数据来源与指标设计。 （一）数据来源 本研究的政策样本均来自中央政府或中央部委网站。样本囊括了2003-2013年中央政府与房地产市场相关的169个政策文本。由于政策本身内容的局限产生一定指标数据的缺失，使得部分数据与总体政策数目不符，但不影响整体分析，仅此说明。 （二）指标设计 本文构建了政策要素指标框架对房地产调控政策进行分析。具体涉及如下11个指标：颁布时间、颁布主体、政策客体、政策背
4、景、针对环节、政策手段、目标数量、可操作性、规范类型、激励方式、监督反馈。相关指标的含义及设定具体说明如下： 1.颁布时间。本研究时间跨度为2003-2013年，数据精确到年份。按年份对政策进行梳理，可以观察各个政策要素及总体政策模式的历时变迁，并分析宏观因素的影响。 2.颁布主体。颁布主体是指政策的颁布者，颁布主体的不同可反映国家调控的主要行动者及政策导向的不同。一项政策可由一个部门单独发文，也可由几个部门联合发文。本文分别以数字1-20来表示政策涉及的20个颁布主体：国务院、国务院办公厅、国土资源部、建设部、财政部、民政部、国家税务总局、国家发展和改革委员会、中国人民银行、人大常委会、中国
5、银行业监督管理委员会、监察部、统计局、商务部、工商总局、外汇局、审计署、住建部、人力资源社会保障部、国家土地总督察办公室。 3.政策客体。房地产市场的构成要素主要包括主体和客体两方面，房地产市场中的主体，构成了与房地产市场相关政策的作用对象，即政策客体。本文分别以数字1-8表示相关政策客体：中央部委、地方政府、地方政府部门、金融机构、建筑承包商、专业顾问、开发商、消费者。 4.政策背景。政策背景指颁布该政策的诱因。该指标能够帮助我们观察政策颁布与社会环境的关系。根据政策文本，我们归纳出14个政策背景，分别以数字1-14来表示：随意圈地开发、住房供需结构不合理、房价增长过快、房地产市场不健全、贯
6、彻相关政策、相关制度不健全、相关政策落实不到位、违法出让土地、城乡发展不协调、市场秩序混乱、外资投入快、土地滥用、投机性购房活跃、调控政策取得初步成效。 5.针对环节。房地产市场按房地产交易的层次和权属内容可划分为一级市场、二级市场和三级市场。一级市场是由国家垄断的出让市场，是房地产市场的基础；二级市场是房地产开发公司与房地产使用者之间的交易市场，是取得土地使用权的房地产开发公司对土地进行开发，将“生地”变为“熟地”，或在“熟地”上建成各类房屋后，将开发后的土地连同地上建筑物转让给使用者的市场；三级市场是存量房地产的交易市场，是消费者之间进行横向交易，使房地产重新调整和配置的市场。调控可以针对
7、这一过程中的任意环节展开。政策梳理中，针对环节是很重要的一个指标。通过对该指标的分析，我们可以清楚政策的侧重点与发力点。我们按照房地产市场的结构以及房地产开发的流程，将其划分为：一级市场土地供应、一级市场土地用途控制、二级市场房地产开发管理、二级市场房地产交易管理、三级市场地产转让、三级市场房产转让、一级市场土地出让、一级市场土地利用规划，分别用数字1-8来表示。 6.政策手段。宏观政策手段分为：经济手段、行政手段和法律手段，经济手段包括财政政策和货币政策。财政政策包括：预算、税收、国债、补贴、财政收入和支出等。货币政策包括：存款准备金率、利率、汇率、信贷、货币发行等。行政手段是政府机构采取强
8、制性行政命令、指示、规定等方式来调节经济活动，以达到宏观调控目标。法律手段是指政府通过经济立法和司法，运用经济法规来调节经济关系和经济活动，以达到宏观调控目标。例如，管理办法、暂行条例等。 这一指标能获知房地产调控主要的方法和手段。本文以数字1-4来表示政策文本中涉及的四种政策手段：经济手段中的财政政策、经济手段中的货币政策、行政手段、法律手段。 7.目标数量。目标数量的不同体现政策内容，影响政策的执行。按照目标数量把政策分为：单目标政策、多目标政策。分别用数字1、2来表示。 8.可操作性。一项政策的可操作性对于该项政策的执行至关重要。本文把政策分为程序性和非程序性两种。程序性政策规定了如何做
9、、由谁去做，可操作性强。非程序性政策反之。本文分别用数字1、2来表示程序性政策和非程序性政策。 9.规范类型。这一指标有助于观察政策的规范类型。借鉴法律规范的分类，将政策规范划分为授权型、命令型和禁止型。授权型规范规定可以为的行为；命令型规范规定必须为的行为；禁止型规范规定不可为的行为。本文用数字1-3来分别表示：授权型、命令型、禁止型。 10.激励方式。通过对激励方式的梳理和分析，我们可以在此基础上分析激励方式与政策执行的关系。一定程度上也反映出政策主体执行政策的决心。激励方式是政策客体对于政策执行的一种反馈。根据激励方向可将其分为奖励和惩罚两种，根据规定的详略程度又可将其划分为细化和笼统两
10、类。细化指精确到部门或个人，笼统指政策中提到奖励或问责，而未对其做进一步规定。本文用数字1-5来分别表示：细化问责、笼统问责、细化奖励、笼统奖励、无激励设计。 11.监督反馈。政策的执行离不开监督反馈。本文将其作为政策梳理的一个指标，分别用数字1、2来表示有监督反馈和无监督反馈。 三 结果分析 本文对2003-2013年与房地产市场相关的政策样本进行梳理。政策内容涵盖土地供应和用途管理，房地产开发信贷管理，廉租房、公租房、经适房管理，房产交易税收管理，房价调控通知，央行颁布的货币政策等方面。共涉及169个政策样本，相关数据详见附录。 本文对以上论及的11个政策指标进行了详细分析。在研究设计阶段
11、，为了尽量掌握更多信息，我们对指标做了非常细致地划分。在统计分析时，对分布过于零散的指标，我们保留分布集中的几个类别，零散的类别合并为单独一类，以“其他”表示。 （一）基于颁布时间维度的分析 1.针对颁布时间的单指标分析 图1显示政策的颁布时间中的三个低点：2004、2009、2013年，这三年颁布的房地产相关政策的数量较少，每年均不超过10项。另有三个高点：2007、2008、2010年，这三年颁布的房地产相关政策的数量较多，每年均超过20项。 2003年我国自然灾害重于常年，加之非典、美国石油危机等因素影响，中国经济受到较大影响。2004年，房地产相关政策数量明显下降。同样的，在经过200
12、8年经济危机洗礼之后的2009年，政策数量由2008年的24项陡降为2009年的5项。 2012年新一任国家领导人上台执政，着力推行简政放权。用总理李克强的话说，就是“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好应该管的事。”十八届三中全会进一步提出，要让市场在资源配置中起决定性作用，这种执政理念在房地产调控中的直观表现就是2012、2013年出台的房地产调控政策数量显著下降。 2007年、2009和2010年是我国房价陡增猛涨的三年，涨幅分别为24.56%、21.10%和38.35%。2007、2010两年里为了抑制猛增的房价，国家出台众多政策。同时，也可发现，经过20
13、06、2007、2008年三年的严格调控，加上2008年，受美国次贷危机影响，我国经济不景气，因而2008年的房价略降。但由于2009年调控力度的减弱，2009、2010年房价再次飙升。 这说明宏观的经济形势和执政理念对于房地产调控政策的出台具有巨大的影响。同时，房地产市场调控确实对房价产生了影响。 2.颁布时间与其他指标的交互分析 （1）颁布时间与针对环节。2007年针对二、三级市场的政策陡增，2008年延续此状态。但两个年份对于同一房地产市场环节的政策方向却不同。2007年房价增速快，政策主要针对房地产开发和交易及地产与房产的二次转让，多为对购房起抑制作用的政策。例如，央行提高存贷款利率和
14、存款准备金率，加强房地产信贷管理等政策。而2008年，由于全球金融危机影响，宏观经济及房地产市场都不景气，政策多针对房地产开发和交易及二手房市场，起到刺激购房的作用。例如，央行降低存贷款利率和存款准备金率，增加经适房、廉租房开发资金补助等。 （2）颁布时间与政策手段。2007年至2011年（2009年除外）经济手段中的货币政策对房地产市场的影响较大。2007年1月至2008年6月，央行连续十次提高存款准备金率，连续六次提高存贷款利率，而自2008年9月份开始，短短四个月内，连续五次下调存贷款利率，连续四次下调存款准备金率，最大幅度为一次下调2%。2007年房价猛涨，央行提高两率降低了房地产市场
15、的热度；而2008年金融危机，为了经济增长“保八”，央行降低利率的做法刺激了房价。2009年为危机重创后的第一年，国家实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为保证经济的平稳运行，央行保持较低的存款准备金率和存贷款利率。经济危机过后，房价再次抬头，2010年房价涨幅达到近十年最高，央行再度出手对房价进行了调控。可见，房地产调控并非只是压抑，很多时候也在刺激房价。这在颁布时间与调控环节、颁布时间与政策手段的分析中得到了相互印证。 行政手段、法律手段或财政政策大部分为中央颁布地方执行，而货币手段由中央直接出手。政策手段与颁布时间的交互分析可看出，在房地产市场状况特殊的时期往往由中央直接出手干预。
16、同时，也可以看到，在2007和2010这两个房价涨幅较大年份，国家倾向于运用货币和行政手段。货币和行政手段因其具有短、平、快的特点而受到“重用”。 （3）颁布时间与激励方式。2007、2010和2011这三个房价涨幅较大的年份中，无激励措施的政策比重较大，或许对于房价的暴涨也有一定的影响。这三个年份中，中央颁布的政策不少，但由于缺乏问责机制而导致地方执行不到位，并未真正地抑制房价上涨。 从附录呈现的数据中，我们可以梳理出每一年不同指标的主导因素。我们发现十年来，中央颁布的政策各指标的主导因素大致相同，政策的颁布主体多为央行，针对环节多是二、三级市场，政策手段多运用货币和行政手段，多为单目标政策
17、，可操作性较强，且多为命令型政策，大多无激励方式，且缺少监督反馈机制。 （二）基于针对环节维度的分析 从图2可看出，房地产相关政策中有34%是同时针对房地产的开发和交易以及地产与房产的二次转让进行调控，其中大部分是央行的货币政策的影响。 （三）基于政策手段维度的分析 通过对政策手段的梳理，从附录的表中不难发现，国家主要采取货币政策和行政手段进行房地产市场的调控，同时，也可发现财政政策多与其他政策联合推行，不会单独推行。 政策手段与其他指标的交互分析发现，总体来看，货币政策皆为程序性、命令型、无激励、无监督型政策；行政手段与之有所不同，多为非程序性政策，多数有激励方式，有监督机制。 （四）基于激
18、励类型维度的分析 通过激励类型比例图（图3）不难看出，53%的政策没有激励手段，而有激励手段的政策中多为问责而较少使用奖励（图标中的“其他”中包含奖励手段）。同时，有问责但规定笼统的占21%，有细致问责规定的仅有17%。笼统地规定问责方式，很可能无法真正落到实处，其激励效果也会相对减弱。相对应地，在政策多为命令型的情况下，激励手段的缺失将使得政策无法很好地落实与执行。 （五）其他单指标分析 1.颁布主体。从数据可以看出，颁布相关政策最多的是央行，占到政策总数的34.32%，其政策内容主要是调整存款准备金率以及存贷款利率。此外，多部门联合发文的有25个，占到政策总数的14.79%。总体上还是单部
19、门发文较多。 2.政策客体。通过政策梳理我们发现，房地产相关政策真正针对的，只有政府机构以及金融机构，且64.5%的政策针对政府机构，其中有三分之一是针对直属部门的，即各地的国土资源部门、建设部门、税务部门等。这一现象说明，中央在很大程度上将房地产调控责任交由下级承担，而并非自己对房地产市场的方方面面进行调控。 3.政策背景。每个政策的颁布都与当时的社会背景有关，本文研究发现，房地产政策背景较为集中的体现为：相关制度不健全、贯彻相关政策的机制和房地产市场的不健全。也就是说，房地产政策的颁布大多源自对现存制度的完善以及对国家大政方针的贯彻落实。 4.目标数量。91.8%为单目标政策，专门政策解决
20、专门问题。 5.可操作性。74.52%的政策为程序性政策，可操作性强，政策中相关规定较为详细，灵活性较小，有利于避免政策执行走样。 6.规范类型。85.8%为命令型，程序性政策较多就决定了其大部分为命令型政策。 7.监督与反馈。60.51%的政策没有监督和反馈，说明政策的颁布很可能仅停留在颁布阶段，有没有实施、实施效果如何都没有进一步的跟进。这或许是房价且调且涨的原因之一。 四 结论与讨论 本部分总结对2003-2013年169个房地产政策文本系统分析的基本结论。并在此基础上提出值得进一步研究的问题。 （一）十年房地产政策总体模式 本研究发现，2003到2013年这十年间，中央政策各指标的主导
21、类型大致相同：政策的颁布主体多为央行，针对环节多是二、三级市场，政策手段多运用货币和行政，多为单目标政策，可操作性较强，且多为命令型政策，大多无激励方式，且缺少监督反馈。这构成了十年房地产政策的主导政策模式。 （二）宏观经济形势对房地产政策有较大影响 本研究发现，在经济不景气的2003和2008年以及其后的两年2004和2009年，中央出台的房地产市场政策较少；而房价暴涨的2007、2009和2010年，中央政策也跟着猛增。政策的数量随经济形势的变化而变化。经济困难时，中央会放松对房地产市场的调控，甚至出台刺激政策促进房地产市场恢复。总体上宏观经济形势对于房地产调控政策的出台有较大的影响。这符
22、合现有文献的观察。当然，宏观经济形势还会影响到房地产相关政策的方向和政策手段的选择。 （三）房地产市场调控压抑政策和刺激政策并存 本研究发现，政策中不仅有抑制政策，也有刺激政策。这与房地产调控主要为抑制房价的公众印象不同。2007年1月至2008年6月，央行频繁提高存贷款利率和存款准备金率。而自2008年9月至2009年初，短短四个月内，频繁降低存贷款利率和存款准备金率，最大幅度为存款准备金率一次下调2%。房地产市场过热时，政府政策起到压抑房价作用；而经济疲软时，政府政策起到刺激房价的作用。由于历史和现实原因，房地产业已成为我国经济的一个重要的支柱产业，具有牵一发而动全身的效应。中央的房地产政
23、策受到诸多约束。 （四）行政手段和货币政策在经济形势剧烈变化时受到“重用” 货币手段多为央行直接对存贷款利率和存款准备金率的调整。行政手段主要是依靠行政机关权威，通过行政管理办法和规章制度等形式调控房地产开发活动而直接影响房地产供给，或通过调控交易市场间接影响供给。在房价涨幅较快或经济不景气的年份，货币政策运用频率激增。政府试图通过提振房地产市场扭转经济颓势。而行政手段的较多运用或由其自身及政府机构的特性决定。在2007和2010年这两个房价涨幅较大年份，行政手段似因具有短平快的特性而受到青睐。总体上对货币和行政手段的过度倚重，也说明过去十年我国的房地产调控更多的使用调控性政策，而较少出台规范
24、房地产市场运行的基本法律、法规、规章、制度、办法等制度性政策。 （五）单目标政策占绝对多数 本研究发现，单目标政策在所有政策中占到91.8%的绝对多数，政策指向某一具体目标。这是反映出中央对于房地产的调控针对性比较强？又或者存在头痛医头脚痛医脚的问题？这有待进一步的研究来回答。 （六）选择性激励设置 现有研究认为，我国房地产调控存在问责困境，无法实施有效问责。本研究发现，房地产政策执行中存在选择性激励设置，仅有17%的政策有相对细化的问责机制。一项政策只有真正落实和执行了，才能保证其起到应有的效果。激励与监督机制的缺失，会在一定程度上影响政策的落实情况。文本分析发现，在有细致问责规定的政策中，
25、多为关于廉租房、公租房、经适房管理办法，及国务院或国务院办公厅下发的调整房价或保持房地产市场平稳发展的通知等几类政策。这是否意味着这几类政策是中央在房地产调控中真正想执行的政策？中央较少设置激励和监督机制的原因何在？究竟是无需设置，还是缺乏执行政策的动力？这也需要进一步的研究来回答。 （七）执政理念对房地产调控的影响显著 本研究发现，新一届中央领导集体执政后的2012和2013年，出台的房地产相关政策的数量明显下降。这反映了执政理念变化的影响。十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用。新一届中央领导集体强调体制改革、简政放权。这在房地产调控方面的具体体现就是减少对房地产市场的行政干预，
26、更多地利用市场机制来进行房价调节。具体体现为出台政策数量的减少。但这一趋势是否会受到宏观经济形势波动的影响仍有待观察。 在系统梳理2003-2013年中央政府房地产市场相关政策的基础上，本文分析了房地产政策要素的十年变迁。本文的分析表明，我国房地产调控不力固然有地方政府谋利的原因，但中央政府的政策是更重要的影响因素。在调控方向上，中央政府需要在抑制房价和刺激房价中做权衡。在政策手段上，中央政府需要在调控性政策和制度性政策间做选择。由于房地产已经成为中国经济一个重要的支柱产业，这些政策上的权衡又受到宏观经济形势的影响。在这样的情境下，过去十年中央政府努力在抑制房价和刺激房价间小心翼翼地保持着平衡。更多地使用了更具临时性的调控性政策，而非更具连续性和稳定性的制度性政策。而种种的政策权衡也通过房地产政策执行激励机制的选择性设置体现出来。在本文分析的基础上，我们发现房地产政策选择的背后隐藏着的是执政理念转变和经济结构调整的更深层次的宏观政策问题。 需要强调指出的是，本文的每一个研究发现都可以问个为什么，值得进行更深入地探讨。在这个意义上，这些研究发现构成了后续研究的新问题。 【责任编辑 吴应望】