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1、中外合作办学的政策分析一、中外合作办学政策的产生与发展 中外合作办学是我国改革开放后在教育领域里出现的新生事物，从20世纪90年代初开始至今，经历了十多年的发展历程。近年来，随着我国对外开放领域的不断扩大以及教育改革的不断深入，中外合作办学发展十分迅速，办学规模逐步扩大，办学层次逐渐提高，办学模式也趋于多样化。据不完全统计，截至2004年底，在28个省(自治区、直辖市)，经批准设立和举办的中外合作办学机构和项目近800个。其中，实施高等学历教育的机构和项目270多个。截至2004年6月30日，授予国外学位与香港特别行政区学位的合作办学在办项目已经达到164项。中外合作办学正逐渐成为我国教育对外
2、交流与合作的一种新形式，成为加快培养社会主义现代化建设事业急需的各类人才的新途径，已经形成了一批办得好、质量高、有特色、受欢迎的中外合作办学机构或项目。 1984年9月，我国签署了亚太地区高等教育相互承认学历、学位和文凭公约，这为我国与其他国家的学分、学历、证书、文凭和学位互认提供了政策依据。此后，我国境内的合作办学机构逐渐增多，在这种情况下，国家教委有关部门于1993年6月30日下发了关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知(下称通知)，明确指出：多种形式的教育对外交流和国际合作是中国改革开放政策的一个重要组成部分；开展中外合作办学应遵守中国法律，贯彻中国教育方针，经教育主管部门批准并接受其
3、管理和监督。1995年1月26日，国家教委又颁布实施了中外合作办学暂行规定(下称暂行规定)，就中外合作办学的意义、性质、必要性、应遵循的原则、审批标准及程序、办学主体及领导体制、证书发放及文凭学位授予、监督体制等各个方面进行了规定，搭建起我国中外合作办学政策的基本框架。1996年，国务院学位办公室发布了关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知，作为暂行规定的重要补充，使中外合作办学步入了依法办学、依法管理的轨道。 2001年11月1日，中国加入WTO，在教育领域作了相应的承诺，我国将在更广领域、更高层次上与世界上教育发达国家进行交流和合作。我国签订的服务贸易具体承诺减让表，对教育服务做出了
4、承诺，其中在市场方面承诺有限开放高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和其他教育市场；在教育服务提供方式上允许商业存在，即允许中外合作办学，并允许外方获得多数拥有权。我国加入WTO以后，扩大开放成了不可回避的责任和义务。2003年3月，国务院颁布了中华人民共和国中外合作办学条例(下称条例)。2004年6月2日，为了更好地实施条例，教育部发布了中华人民共和国中外合作办学条例实施办法(下称实施办法)，并于2004年7月2日起开始执行，中外合作办学暂行规定同时废止。作为条例的配套规章，制定实施办法实现了三项突破：制定有关教育部门主管的中外合作办学项目的审批和管理办法；吸收民办教育促进法及其实施条
5、例的成果，明确中外合作办学机构享受的同级同类民办学校的优惠政策；进一步明确有关中外合作办学的管理和规范方面的制度，增强其可操作性。2004年8月20日，教育部又下发了教育部关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知，对中外合作办学机构和项目依法进行复核。条例及实施办法的出台对中国现阶段的中外合作办学工作具有重要价值，标志着中外合作办学进入了法制化阶段。 二、中外合作办学政策的积极影响 1扩大开放，积极引导。坚持扩大开放，引进外国优质教育资源是制定中外合作办学条例的基本出发点之一。该条例将中外合作办学暂行规定中的“中外合作办学是对中国教育事业的补充”修改为“是中国教育事业的组成部分”，体现了我
6、国教育开放程度的加深和国家对中外合作办学的支持态度。对此，中外合作办学条例规定：国家鼓励引进外国优质教育资源的合作办学；国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学。实施办法更进一步规定：国家鼓励中国教育机构与学术水平和教育教学质量得到普遍认可的外国教育机构合作办学；鼓励在国内新兴和急需的学科专业领域开展合作办学；鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学。同时，还规定教育行政部门对发展中外合作办学作出突出贡献的社会组织或者个人给予奖励和表彰。 2对能否取得合理回报作了规定。实施办法进一步明确“中外合作办学机构根据国家有关规定，享受国家给予民办教育的扶持与奖励措施”，对中外合作办学者
7、能否取得合理回报作出了规定。合理回报是民办教育促进法创设的对民办学校出资人的扶持和奖励政策。根据与民办学校同等扶持与奖励政策的原则，实施办法规定，中外合作办学者可以从中外合作办学机构的办学结余中取得合理回报；要求取得合理回报的，应当在中外合作办学机构章程中明确进行规定；合理回报的取得程序，按照民办教育促进法实施条例的有关规定执行。同时，实施办法也规定了九种不得取得回报的具体情形。 3规范办学，细化管理规定。关于设立中外合作办学机构，实施办法从以下几个方面进一步细化了条例的规定：明确规定中外合作办学者应当如期、足额投入办学资金，不得抽逃办学资金，不得挪用办学经费；根据实际情况，规定中外合作办学者
8、作为办学投入的知识产权，其作价可以由双方按照公平合理的原则协商确定；规定中外合作办学机构不得举办其他中外合作办学机构；规定已举办中外合作办学机构的中外合作办学者申请设立新的中外合作办学机构的，必须通过有关部门组织的评估。 4原则具体化，保护各方权益。中外合作办学条例规定，中外合作办学机构应当依法维护教师、学生的合法权益。实施办法更进一步要求：在学生权益保障方面，中外合作办学机构应当提供符合标准的教育教学设施、设备，按照招生承诺开设相应课程，保证教育教学质量；应当依法建立学籍管理制度，按学年或学期收费并公示；每年向社会公布该机构或者项目的办学层次和类别、专业设置、课程内容、招生规模、收费项目和标
9、准等情况。在教师权益方面，中外合作办学机构应建立教师培训制度，为受聘教师接受相应的业务培训提供条件；聘任教师和管理人员，应当遵循平等原则，签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。 三、存在的问题及完善政策的建议 1政策滞后问题。自1995年1月公布中外合作办学暂行规定至今已十多年，但中外合作办学发展缓慢。2004年，全国具有招生资格的普通高校有1 671所，其中只有不足100所高校举办中外合作本专科专业；2004年全国普通高等学校本专科计划招生400万人(实际招生447.34万人)，中外合作办学的本专科专业总共只招生1万余人，不足招生总数的0.5%。中外合作办学发展缓慢，与国家相关政策滞
10、后、落实不到位具有密切关系。比如，教育部在关于当前中外合作办学若干问题的意见中指出：“开展中外合作办学，要密切结合国家、地方和区域经济发展对各类人才的需求以及学校学科建设的需要，鼓励在国内急需、薄弱和空白的学科领域与外国高水平大学以及具有优势学科的大学开展合作办学，引导中外合作办学逐步向中西部地区发展。”既然国家鼓励在西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学，就必须制定具体的相关政策，积极引导国外教育机构与西部地区高校合作办学，对参加合作办学的国外教育机构，给予在其他经济领域适当的优惠；对参加合作办学的西部地区高校，则给予政策上的大力支持，教育经费上的适当扶持。国家鼓励在国内新兴和急需的学科领域
11、开展中外合作办学，就必须制定具体的相关政策，引导国内高校积极寻找拥有优质教育资源的国外合作伙伴，联合举办这一类的专业。 2关于中外双方合作办学国家政策目标的脱节问题。在一些OECD国家(尤其是澳大利亚、新西兰和英国)，其主导策略是促使教育成为一种出口产业，把教育视为一种增加收入的贸易。从20世纪70年代中期开始，美国服务业连年保持顺差，教育出口在其中扮演了重要角色，在十大出口服务业中，名列第四，仅次于旅游、运输和金融；1984年澳大利亚政府确立了将国际教育作为一种外销产品的立场，同英国一样，都是开拓各种“在地留学”(offshore education)课程最积极的国家。我们知道，如果过分强调
12、教育服务贸易自由化，尤其是对发展中国家从“教育援助”变为“教育贸易”，就有可能进一步扩大发展中国家与发达国家的“教育鸿沟”，会损害发展中国家的利益。对此，教育部在关于当前中外合作办学若干问题的意见中要求必须坚持中外合作办学的公益性原则，明确指出：“教育是以培养人才为根本目标的崇高的社会公益性事业。教育服务不是货物贸易，也不同于一般的服务贸易。要正确把握中外合作办学的宗旨和性质。”这表明，我国关于中外合作办学的公益性事业的目标定位，与OECD国家把发展跨境教育作为追求经济利益的目标定位两者之间严重脱节。为了促进中外合作办学的健康持续发展，就必须在这两者之间寻找平衡点，使双方取得某种共识。国外合作
13、方应可从中获得一定的经济回报，国内合作方在办学方面则应重视社会效益而不宜片面追求经济利益。 3教育主权问题。教育主权指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力。我国教育法第67条规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”对此，中外合作办学条例也在第5、6、7、25、30、31条分别规定：中外合作办学必须遵守中国法律，贯彻中国的教育方针；不得举办实施义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质教育的机构；外国宗教组织、宗教机构、宗教院校和宗教教职人员不得在中国境内从事合作办学活动；中外合作办学机
14、构不得进行宗教教育和开展宗教活动；中外合作办学机构的校长或主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居；中外合作办学机构应当按照要求开设关于宪法、法律、公民道德、国情等内容的课程；应当以普通话和规范汉字为基本教学语言文字等。条例第62条还规定，“外国教育机构、其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构”。对此我们认为：对待教育主权问题，我们要改变过去把教育主权仅仅理解为一切都必须由我们自己包、不允许任何形式的外方介入的片面认识，而要在坚持教育主权的基础上落实“互惠互利”的原则。这一原则对中方来说，意味着在培养合格人才的过程中，既坚持了教育主
15、权，又成功地利用了国际教育资源；对外方来说，则意味着他们的知识产权和价值，以及在合作办学中应有的合法权益能得到尊重与保护。 4对中外合作办学质量的监督问题。在大批国外教育机构涌入我国教育服务市场的时候，鱼龙混杂的情况在所难免。如有些学校“先上车后补票”，即尚未取得办学资格就办班，有的甚至到学生毕业时学校仍拿不到“出生证”；有的中外合作办学机构宣传不切实际，如宣传所谓的“全外语环境”，而实际上根本做不到，等等。由此引发的学历资格认证、教学质量等问题可能会增多，对它所带来的利弊要给以充分的重视。一些教育进口国已经发现，在打开“进口国”市场的外国教育服务机构中，大学以外的非传统教育机构和“大学的衍生
16、机构”表现最为积极。为保证中外合作办学的质量，条例规定：中外合作办学机构应当定期向社会公布学校的办学类型和层次、专业设置、课程内容和招生规模等有关情况；颁发的外国教育机构的学历、学位证书，应当与该教育机构在其所属国颁发的学历、学位证书相同，并在该国获得承认；应当加强对中外合作办学机构的日常监督，组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估，并将评估结果向社会公布等等。 在教育质量的保障方面，印度、新加坡、马来西亚和我国香港地区已经积累了不少经验，如有选择地邀请、不承诺国民待遇、减少中间环节、办学审批注册、认证评估、检测外国教育机构在本国通过的“认证”状况、建立国与国之间的教育机构和教育文凭的资质确认等等。这些成功的经验值得我们学习，广泛采用国际通用的质量认证措施，以规范我国的中外合作办学活动。