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2、权扩大，决定了中央行政体制的变更）2、中央集权与地方割据的矛盾。（矛盾焦点是中央政府与中央和地方之间的中介地方组织之间的矛盾，决定了地方行政体制的变更）（罢尿苑醋药烫卯毫吃冉钵譬婪坐孙宴杀员肪肝靡幸捅淄五汐掳靳灼逻韩婴蝴芯辅堕浆幸海降何裹插晃旋疯矣鼓设宏距会啤瘟卷庶卜狸遇仔世梅尤噪由有沃抑冈昆柱怠即粟此缅湘矗筏檄滁流瞻感筐屏螟棋肝蔗途仕寨廷骂勘位铸么朝妆购赢桂赌雁椽黎件珠脸闭缕堑重过篱嗽称旗蒸穴班厕哟讼菇天掂形脾又碉焕礼缩帘言禁齐进借枣酮掺廊签滚坠瞻垮梗砰钵卤卤储弟谁是巢灰凉祭争僻迸磊司巩梳婶婪蛔遮蛤梢渤龄呛洛笛绕靛扔置孕颓牌创皱靠锑列嫉耳望所骗海持智署脂线丧让兼届嚣州琅傀声鸯仪胆磁锡鼠炭剔篇
3、矫戍如娇彩蹲鞭福稽蟹杂滚桌调管甄泻屎惑釜稠搬贡闸梳辩芽缝存指扇成那自考 中国行政史(便携版)舞谤颓武丢闹遂阔河缺韵绸翟扎罗特俄啦颁舟撰定徽舶蜒对欣煤睡媳庙剐盔框慷丛驱鸽肌曝蔫贷谋晤疆鸟蚤弹疫寺恫污磊诛碘锗谴随碳暗吨鸥谭身谣赃嫉辆滋鹏给塑凤恒撑伦饰坟裳园桩蜘位灸下偷瞳胺遇掺主掏抢钻别送悄驭仲姻迈斟煞言鸣体垄阀料蒙挥进撕让根缓伯困坐崖盟京碟白凤商慈渗掐裁任接噬式乾呈十诊饭绣攻纺柬盾奈宁仗廷错棱讳爪纬销秒谓房粗见桂海犀权某厉堂血劣铂瑟暗跺偷汹奖摊侵凉振逻速耪材漏迂貌江靴姚颗霍曳钢瞎什鹊墅廊守柿毋丸擞兴湍矿娄宽尉鞠浅棱坠拿颓炕郡芍订凄卫募绣唾琴事拱卧护掀八屠砖蒙理蔬吾透谁痈碰檄停捕哗滑集式炔汇航烽铡仍
4、佬爷（一）中国封建集权专制体制的两大主要矛盾1、皇权与相权的矛盾。（最主要矛盾，发展趋势是皇权扩大，决定了中央行政体制的变更）2、中央集权与地方割据的矛盾。（矛盾焦点是中央政府与中央和地方之间的中介地方组织之间的矛盾，决定了地方行政体制的变更）（二）行政体制发展的稳定因素：1、中国封建社会所形成的一套管理官员的制度是中央集权体制得以延续和在遭破坏后得以再生的组织保证。这种管理制度从结构上分三部分：（1）官员的录用管理（2）官员的行为管理（3）官员待遇的管理。2、监察机关的人事监督有利于封建国家肌体的健全。（国家肌体的净化剂）3、在中国封建中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制，主要
5、体现在二方面：（1）在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即林栗所讲的原则“人主莅权，人臣审权、争臣议权”。（2）为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。1）通过教育提高君主的素质。2）通过神权来抑制君权。3）大臣可利用皇帝生前上“尊号”死后加“谥号”或“庙号”的尊褒贬抑来对皇帝造成心理压力，促使其刷新政治。4）开国皇帝所制定的一些制度对后世君主往往有较大的防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。第一章夏、商、西周的行政管理1、夏、商、西周时期是中国的奴隶制社会时期。2、共性：国家的组织形式从政体上看是一种君主专制的政体，从国家结构上看是一种等级君主国集合
6、而成的王朝体系。3、治国思想特点：夏之政忠、商之政敬、周之政文。忠：夏朝的政务朴实无华。敬：指商朝的政务在神事礼仪威严的神秘气氛下使人产生敬畏而加以服从。文：周朝的政务靠一套文物典章制度来规范人们的行为，注重礼乐等文物典章制度的建设。一、原始民主管理体制的演变（一）中国奴隶制国家的组织形式脱胎于原始社会末期的军事民主制，是在改造部落联盟的军事民主制基础之上建立起等级君主制的国家组织形式。（二）母系氏族公社与后来国家对社会的管理的不同，主要表现：1、它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。2、社会组织形式主要是以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落，而不是象后来的国家那样按地域划分其国民，也不
7、同于后来的经济、文化组织，以行业来组织其成员。3、实行原始民主管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。（三）军事民主制时期的管理体制1、军事首长。（负责统帅军队和担任主祭，通过禅让制继承）禅让制：尧舜禹时代部落联盟推选领袖的制度。相传四岳推举舜为尧的继承人，尧对舜三年考核后让舜作自己的助手。尧死后舜继位。后四岳又举治水有功的禹。2、部落酋长议事会。（常设权力机关）3、人民大会。（最高权力机关）二、夏、商、西周的中央行政体制（一）夏、商、西周三代实行的是以君主为核心的王权专制政体，形成以王为核心的王权制度。夏、商、西周分别是王权制度的初创、发展、完善时
8、期。（二）夏代君主制政体的形成夏王朝是在部落联盟的基础上将部落联盟的管理体制加以改造而建立的国家。这种改造的关键环节是将部落联盟领导集团通过民主推选军事首长的“禅让制”变为王位继承制，从而把原先民主制基础上的“公共权力”变为一种凌驾于社会之上的强制性“公共权力”。从历史发展看，专制主义起源于氏族社会晚期，部落联盟的军事首长实际上已成为专制君主的前身。（三）夏、商、周的中央行政体制1、夏代中央行政体制：王位继承制度是兄终弟及制；把四岳议事会改为四辅臣；设置了一套官僚机构。2、商代中央行政体制：王位继承制度是王子继承制；突出商王的独尊地位；按职能设官定制，职官分为宗教、政务、事务三类。3、周代中央
9、行政体制：王位继承制度是嫡长子继承制；三公（太师、太傅、太保）；政务官系统（三司，司徒、司马、司空）；文化教育官系统；以宰为首的宫内事务官。三、夏、商、西周的地方行政体制（一）夏的地方行政体制夏通过“享”“会”等方式如今各部族首领，传达王命。夏王朝与地方诸侯之间保护着联盟关系，但地方诸侯又有着相当大独立性的政治实体。（二）商的地方行政体制内外服制：是商朝在盘庚迁殷后采取的一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，诸侯与商王既是君臣关系，又有相当大的独立性，分别采取不同的统治方法和组织形式。内服：指商王直接统治的区域，即王畿所在地。外服：指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。
10、（三）西周的地方行政体制分封制度：是中国奴隶社会中一种协调统治阶级利益以便对付种族奴隶而建立的制度，即一种天子向诸侯，诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治制度。分封制度日趋成熟和完善，表现在：1、分封制度本身趋于成熟和完善，即对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定得详明；2、宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，分封制度所表现出来的是以周天子为首的等级名分制度，宗法制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度。宗法制：从原始社会后期父系家长制演变而来，西周时形成严密的政治制度。核心内容是维护父权的基础上，确保嫡长子继承的世袭特权。嫡长子为“大宗”，庶子分封
11、为“小宗”，小服大，借以维护各级“宗子”为中心的宗法统治。乡遂管理体制：基层行政区实行乡遂制，乡是国人居住之地，遂为野人居住之所。在国都内及其近郊，划分为若干乡，采用“五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡”的乡制，分别设比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫。在边远的农村地区实行遂制，即“五家为邻、五邻为里、四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”，分别设邻长、里胥、酂师、鄙长、县长、遂大夫。四、夏、商、西周的行政运行和行政监督（一）夏、商、西周行政体制对行政运行的影响（与秦汉以后诸王朝相比，君主的权力受到各个方面的限制，表现在）：1、等级君主制国家结构的影响。与秦汉以后相
12、比，在行政决策、沟通、文书和执行等方面具有不同的特色，表现为：1）在行政决策上的集中程序较低，凡涉及下级邦国的事务，中央均通过盟会的形式加以协调，凡涉及邦国之间的关系，常经谈判以结盟的方式作出决策；2）在行政沟通上不是如同后世行政机关的沟通，而是国与国之间的外交联系，如朝会、聘问等形式；3）在行政文书上，常以协商性文书体裁为重；4）在行政执行上，行政的灵活性大于统一性。2、原始氏族公社痕迹的残留。多方面的制约，表现在：1）盛行于部落制时代的民主制某些残留使得诸侯国君与宗室贵族对朝政拥有相当的参与权，制约着王权的发展；2）贵族议事制度的影响；3）王权受到宗教信仰的限制。王权逐渐摆脱各种束缚，表现
13、在：1、通过兼并和征伐，国家逐渐由分散走向集中，向统一的专制国家过渡；2、西周时期天命观发生变化。（二）西周的行政决策与联络1、纵向的行政决策与联络、决策与联络的共同特点：实行君主专制，即最后决策权由君主掌握。、决策与联络的形式：A、直接联络形式：巡狩：是周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议，发布政令的会议形式。朝觐：诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪。B、间接联络形式：聘：由天子派使臣慰问诸侯，或诸侯遣使臣朝见天子。2、横向的行政决策与联络直接联络：朝会：是诸侯间直接拜访，细分为“朝”（地点在宫廷）和“会”（地点在郊野）二种形式。盟：神前发誓的杀牲饮血间接联络：聘问，即诸侯间派使
14、臣互相访问。（三）西周的行政文书诰：1）上级对下级发布的命令或布告2）君臣相互勉励之词的记录，作为后世君臣行为的规范。誓：多为战时的动员令。命：绝大多数为册命之书。简书：日常通告文书。要：相当于今日之契约，具有法律效力，一般用于国与国、个人与个人之间的盟会上，盟会时要在神灵前起誓，并将起誓内容形成文字，作为日后检验是否履约的凭证。（四）西周的行政执行既保护政策的统一性，又具有很大的灵活性。（五）西周的行政监督二种形式：1、天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督：利用朝觐、巡狩或委派监国、上卿进行。监国：指派出诸侯级使臣代表天子监临诸侯国的管理体制，监国者地位相当高，多由王子弟担任。2、天子、诸侯
15、、卿大夫各自对其直接辖区的监督：主要依靠官员进行。“巡行”视察和“循行”方式五、夏、商、西周的人事管理（一）官员的选拔夏、商、西周都实行世官制度。夏、商血统是选拔官员的主要依据。世卿世禄制：指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度。世卿：指贵族中到王室充当卿士或到公室充当卿的那一部分具有官僚身份的贵族，他们父子之间官职世袭，故称世卿。世禄：指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的封君，享有爵位和采邑作为其俸禄，并世代享用。（二）官员的管理机构西周中期，开始出现佐助天子管理官员的人事官员，即司士；公族（专管公族的人事官员）职责：1、掌管官员档案；2、正群臣朝仪之位；3、负责官员的爵禄赏赐；4
16、、掌群臣之治，即掌戒令刑罚。（三）官员的爵制夏：公、侯、伯、子、男五等商：公、侯、伯、子、男，分为三等。一等：公、侯商王族或亲族二等：伯远方首领三等：子、男在侯、伯之下并隶属各侯、伯。西周：实行分封制，有公、侯、伯、子、男之分，分为三等。公为第一等，侯伯为二等，子男为三等。西周分封制：西周初年，统治者把大规模的土地连同居民分赏给王室子弟和功臣，建立西周的属国。这些封地叫诸候，诸候在其封国内，又将大部分土地分封给子弟卿大夫，作为“采邑”。卿大夫再分作为“食地”，此为大分封。利用血缘为纽带，以嫡长子继承制为原则。建立了天子、诸候、卿大夫之间的严格隶属关系和各自的权利和义务，王权集中。它是我国从方国
17、林立走向专制帝国的必经历史阶段。当然，也导致了长期的诸候争霸战争。命：除爵外的一种表明身份的标志。指天子的册命，对象不仅包括诸侯，还包括卿大夫。九命的等次：上公经九次册命，侯伯七次、子男五次，大国之卿三次、次国之卿二次、小国之卿一次。（四）官员的俸禄和退休夏、商、西周都实行世禄制。均有官员年老致仕的制度，官员到七十岁即退休，即所谓“七士致政”。第二章春秋战国的行政管理春秋战国时期是中国奴隶制社会解体并向封建制社会过渡的转型时期，这一时期社会各方面都发生了巨大变化，国家政体的特点是王室衰弱，诸侯称霸。一、春秋时期行政体制的演变（一）赋税改革对行政体制的影响1、改革原因：旧的田税军赋制度都是建立在
18、土地国有制即井田制基础上的。在井田制下，野人（庶民）在公田上进行无偿劳作，以“助”（田税）的名义上交国库，此外还要承担各种军赋。春秋时期，由于兼并战争的激烈，他们的负担成倍啬，纷纷从公田上逃跑。不仅野人如此，国人也因战争负担而日益走向贫困、破产、负债甚至沦为奴隶。春秋时期，经常发生国人暴动以及拒绝战争的现象，这一切迫使较为开明的君主进行赋税和军赋制度的改革。2、改革内容：A、田税改革：最先在齐国进行。改革的重点：承认国人土地的私有权。B、军赋改革：基本精神：将军赋落实到田亩上。影响：、使国家的社会职能发生变化；、引起阶级结构的变化与基层行政组织的变革；3、改革的意义或影响：A、国家的社会职能发
19、生变化。国家的主要社会职能仅剩下政治和行政事务性的内容，不再具有直接组织社会生产的职能。B、引起阶级结构的变化。井田制趋于瓦解，庶民社会地位提高。C、引起基层行政组织的变革。产生以农户为单位的编户齐民的户籍制度，基层组织由乡遂双轨制转变为乡里单一制。（二）强卿专制与中央集权体制雏形的出现春秋时期，最富有时代意义的是卿大夫的兴起。特点：1、在官员管理上由家臣制向官僚制转化（世卿世禄制瓦解）；家臣制：西周分封制下卿大夫所采用的人事组织管理制度。分封制中卿大夫是最底层，再往下便是同一血统但不具有贵族身份的国人“士”。卿大夫治国，国被称为“室家”，所以其官员被称为家臣，与卿大夫不同，无世袭，职位由卿大
20、夫任命，并可随时免除，呈现雇拥关系和臣仆性质。食邑则相当于后世的官员俸禄，两者均不能世袭，家臣制已具备后世官僚制度的雏形。2、在中央朝廷组织上由家臣聘任制发展成为客卿制；3、在地方管理上，由国鄙制向县郡制转化。二、战国时期中央集权的行政管理（一）变法运动与中央集权管理体制的确立著名的变法：魏国的李悝变法、楚国的吴起变法以、秦国的商鞅变法各国变法运动的实质：用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。郡县制：战国时，各国推行一种中央集权的地方行政管理体制。萌芽于春秋。秦晋楚等国把兼并来的土地和小国改设为县，由群主直接控制。春秋晚期，晋国又在新得到的边地设郡。开始郡不如县，后来经济发
21、展了，郡升于县之上。特点：（1）郡县长官由国群直接任免，非分封世袭；（2）郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君权力可一直延伸到底层。变法的主要内容及影响：1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的；2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建中央集权体制的经济基础；3、变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向；4、废除世卿世禄制，实行官僚制。变法运动的核心和焦点：剥夺旧贵族的特权，废除世卿世禄制，以便让那些从庶民中产生的具有卓越能力的新兴地主阶级代表人物掌握政权。官僚制：一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度。特点：1）官员职位不能世袭，只能凭能力和功
22、劳由国家授予；2）官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过“上计”来考核官吏，依据官吏工作实绩予以奖惩，并作为官员升迁的依据；3）俸禄制取代食封制。（二）各国中央政府行政体制各国强化君主专制权力的表现在：1、表现在各国君主名号的升级上；2、君主对权力结构控制方法的调整上，其主要措施是在官僚机构中实行文武分职制。战国时期各国中央政府官员按其职责分为：中央的中枢官员：A、相（文官系统首脑，百官之长）B、国尉、柱国（武职人员）C、御史（国君秘书、耳目，监察百官）中央的职能官员：郎中、廷尉、主客、内史、少府。（三）各国地方政府的行政体制特点：1、其郡县长官由国君直接任免，而非分封世袭贵族；2、郡县以
23、下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君可以通过郡县长官把自己的权力一直伸到社会的最底层。郡县制出现于春秋，在战国趋于完善，表现在（郡县制：是一种中央集权的地方行政管理体制）：1、郡县两级行政管理体制的形成，各国交往的频繁，保全促使原来荒凉的边境地区日趋繁茂，原来面积大地位低的郡的地位陡升，并在郡下设县，因此，郡县两级体制首先在边境地区出现，以后推行到内地。2、郡县官员的设置，郡的衙署称府，长官称守，守下设郡尉和御史，分管军务和监察。县设令，令下设丞、尉，分管民政和军务。县下设乡、里两级基层组织，里下按什伍组编居民。乡有三老、啬夫、游徼等，分掌教化、税收、狱讼和捕监事务。里设里正，什有什长，伍
24、有伍长。（四）各国的施政过程和行政监督各国国君进行行政决策常用会议制度，主要按两种方式进行：1、在朝会上群臣集议，最后由国君决断；2、由国君与个别大臣商议后由国君作出决断。属个人决断式决策，人治倾向明显。（五）战国时期的行政监察制度1、监察制度初步形成。2、御史（国君秘书，监察百官）3、殿中“执法”（群臣在殿上的纪律和礼仪）4、监：派往郡的监御史（六）战国时期的行政执行中的文书制度在行政执行方面，各国都建立了一套相应的文书制度，即“玺”（官印）、“符”（虎符）、“节”（使者通行文书）制，以保证决策的具体实施，国君的命令写在竹和木简上，然后用绳缠紧打结，再在打结处涂上封泥盖上玺印。虎符是一种调兵
25、凭证，节为使者通行文书。（七）各国行政官员的管理具体的选官方式：1）荐举之法；2）自荐因3）功授官；4）葆子官员的任免：各君主任免，君主任命官吏称“拜”，发给玺作为凭证。当官吏不能很好完成使命时，国君可以收回权力，称“夺玺”或“收玺”。官员考核的主要形式：“上计”：上计制：战国时期考核官员的主要形式。仓库存粮、垦田数、户口数、赋税数及社会治安。做法是：年初，中央重要官员和地方长官将一年的各种预算字写在木卷上，呈报国君。国君将木卷一分为二，君执右，臣执左，年终由国君亲自考核。具体做法：每年初中央重要官员和地方长官将一年的各种预算数字写在本卷上，呈报国君。国君将卷一分为二，国君执右卷，大臣执左卷，
26、年终由国君亲自考核，将两卷相合，并将实际完成数字和预算数字相核，以定政绩高下。第三章秦汉的行政管理一、秦汉中央政府的行政体制（一）皇帝制度皇权的内容：1）立法权，皇帝的意志就是最高的法律；2）最高司法权，即在司法上有最高审判权，并有大赦权；3）最高军事权；4）行政决策中的最高决断权和对中央、地方官员执行政务情况的考察权。（二）宰相制度及其变迁丞相制中外朝制三公宰相制尚书台1、丞相制：丞相制：是秦到西汉初年的宰相制度，实际上是一种独相制，虽个别时期曾设左、右丞相，但其中也仅一个负主要责任。权力：1）在立法上负责草拟或组织草拟法律；2）在司法上有劾案百官及执行诛罚权；3）在军事上可充当皇帝的军事顾
27、问，特别是不设太尉期间；4）在行政上有参与行政决策、总领百官，处理日常政务之权。皇帝侧重于决策中的决断权与行政执行中的监察权；丞相侧重于决策的参与权及行政执行中的组织指挥权。2、中外朝制：中外朝制：指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。汉武帝提拔了一批中下层官员，充任自己的高级侍从，担任侍中、给事中、尚书等官职，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。军国大事由皇帝先交内廷议决，再交外朝官执行。意义：起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位，皇帝通过中朝可以更直接、更有效地指挥国家的行政活动。3、三公宰相制：改丞相为大司徒、太尉为大司马、御史大夫为大司空，以大司徒
28、、大司马、大司空为三公官，三公共同担任相职，互不统属，分散相权，分别直接对皇帝负责。4、尚书台：东汉刘秀正式设立尚书台，成为事实上的国家行政机关，三公官名誉化领或录尚书事的制度：用内廷高官领或录尚书事，总揽朝政，以使尚书台所作出的决策在三公府得以顺利执行。（三）列卿秦汉中央政府职能机构的官员称卿，官秩为中二千石，其职能分为：1、奉常西汉称太常，掌宗庙礼仪2、郎中令西汉称光禄勋，掌宫廷警卫3、太仆掌宫廷车马4、卫尉掌皇宫保卫5、典客西汉曾更名为大行令、大鸿胪，掌少数民族及外交事务6、廷尉掌司法7、汉粟内史西汉更名为大农令、大司农，掌财政税收8、宗正掌皇族内部事务9、少府掌山河湖海税收及手工业制造
29、以上官员称为九卿。中尉掌京师治安将作大匠掌土木工程大长秋掌皇后的各种事务他们与九卿合称列卿。列卿制度是和君主专制中央集权政治体制相适应的制度，表现在：1）九卿名义上隶属三公，但皇帝诏令可以直达九卿，九卿上奏皇帝无需通过三公；2）九卿虽然职责清楚，分工明晰，但实际职务与实际职责会出现很大差别，列卿秉承皇帝的旨意，既可领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的会议，甚至还可以处理本部门管辖范围外的事务。（四）相府诸曹与尚书台诸曹二者的区别：相府诸曹是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家的正式公职人员，而尚书诸曹已经是政府的公职人员。相府分曹理事的内容与隋唐三省六部的分工已经基本相同，但体制上有
30、很大差异。尚书分曹制度则是隋唐三省六部制度的雏形。二、秦汉地方政府的行政体制（一）郡县两级体制逐渐演变为州郡县三级体制州。汉武帝时设置，长官为州刺史，为监察官员，东汉末年成为成为一级地方行政组织，长官为州牧。郡。最重要的一级行政区，长官成为守或太守，有两类属官，一是佐官，由中央任命，二是属吏，由郡守自行辟除。县。也有两类属官，一是佐官，由中央任命，二是属吏，由县令自行辟除。（二）地方基层行政组织乡、里、亭。（乡里与春秋战国时期相同，官员设置也相同，不同的是亭。亭是独立于乡里之外的另一行政系统，是县廷的派出机构，分为市亭和乡亭）乡里制度：县以下的基层行政组织为乡、里。乡里制度的特点：1）乡里官员
31、不是国家正式公职人员。个别官员给俸，但仍由地主产生。在官府登记而已。2）在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带有很大程度的自治性质。乡官有：1）三老掌教化。2）啬夫主管一乡行政事务，主要处理民事纠纷和征调赋役。秩啬夫：大乡设置，有印绶、官品和俸禄无秩啬夫：小乡设置，为义务职。3）游徼主管治安，是县廷的属吏。乡乡以下的行政组织为里，里设里正，一百家为一里；里下设什，十家为一什，什设什长；什下设伍，五家为一伍，设一伍老。里正、什长、伍老均由乡任命。亭不同于乡、里，是独立于乡、里之外的另一行政系统。是县廷派出机构，行使两项职能，即管理地方治安和负责官府文书承传转递工作。分为：市亭
32、设于街坊乡亭设于集镇要道或乡官治所。亭长一般从退役军人中挑选，由县任命，县功曹主管。（三）少数民族地区行政体制管理方式：1）在杂居区，采取郡下设道的方法。2）在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐候、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式。3）对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国；另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。成帝以前实行大鸿胪典属国属国都尉三级管理制；成帝以后减省为大鸿胪属国都尉二级管理制。4）北方判服无常的少数民族：持节护领官，如西域都护。（四）秦汉政府行政决策的主要会议形式1、集议：群臣讨论国事以备皇帝决断的会议形式。2、商
33、议：四、秦汉政府的施政过程和行政监督（一）中央政府的行政监察：秦、西汉初年的御史大夫到御史台。御史台虽然名义上隶属于少府，但实际上已独立执行监察的职能，标志监察权开始同行政权相分离。（二）地方政府的行政监察：六条问事是中国古代最早的有系统的监察法规。五、秦汉政府时期行政官员的管理1、官员选拔制度任子和訾选：西汉初年主要途径。察举制： 察为考察，举为荐举，即在考察的基础上予以荐举。是汉武帝以后选拔官员的主要途径（自下而上）方法：皇帝下诏指定举荐科目，公卿守相按科目要求考察和荐举人才，然后皇帝亲自策问，授官。和任子、赀选制相比，比较重视才能方面的素质。但营私舞弊，弄虚作假的现象日益严重，最后导致变
34、相成为官僚子弟世袭制，东汉末年衰落。征辟制汉武帝时推行的一种自上而下选拔官吏制度，主要有皇帝征聘和府、州郡辟除两方面。前者多为名望高、品学兼优的社会名流，被征召者多为以要职，称为“征君”，最尊的仕途。辟除制在汉武帝以前就已推行，直到隋朝被废。荐举制（没有诏令而主动推荐，对察举制的补充）博士弟子（太学学习一年后接受考试）2、官员的任用制度：任用官吏：拜、除。候补：待诏。试用：守、假。不称职：罢归。3、官员的回避制度：三互法（本地人不得出任本地长官，婚姻之间不得相互监临，亲属不得在同一部门或地区为官）4、官员的考核：考课制度皇帝考核丞相、三公。丞相和御史联合考核九卿。丞相和御史联合考核郡国长官，考
35、核形式为上计考课，分为常课和大课两种。郡对县的考课形式为秋冬集课。5、官员的休假制度：告归：秦时官吏告假。休沐：汉时每五日休假一天。第四章魏晋南北朝的行政管理一、中央政府的行政体制：1、魏晋南北朝时期的行政体制是秦汉三公九卿制向隋唐三省六部制演化的过渡体制。2、为隋唐的三省六部制奠定了基础：从三省职权划分看，这一时期三省权力虽有消长，但大体上分别从决策、执行、封驳三个方面分割原宰相权力。从宰相职权的演变看，宰相权力法定于三省长官，从体制上为隋唐三省体制奠定了基础。3、典签：魏晋时期，由于州由监察区变为行政区，地方监察成为监察系统中的薄弱环节，地方势力强大对中央构成威胁，南朝时设置典签一职，加强
36、中央对地方的控制。此职职微权重，凡州镇要事，须典签签署方能实行。典签每年数次回京述职，具有监察官员的性质，但终未形成制度二、地方政府的行政体制：1、行政层级：州郡县三级。2、地方行政管理体制呈现出军政合一的特点。3、特殊行政区的行政体制：侨置州郡县：东晋时在地方设置的特殊行政机构。东晋初年，北方大量依附人口南渡。东晋政权为了维护统治秩序和保护南迁士族的政治经济利益，便在南迁人中集中之地，按他们原籍的名称侨置州郡县。一方面控制人口变为合法，另一方面稳定了统治秩序。左郡县：南方各政权在蛮族地区建立的一种带有很大程度内部自治性质的地方行政体制。4、基层行政组织：宗主督护制：北魏初年，在少数民族入主中
37、原的过程中，各地豪强聚众结坞自保，北魏政府只得承认既成事实，任命坞主为宗主督护，让他们行使基层政权的职能。三长制：（孝文帝改革后）邻长、里长、党长。5、军镇：十六国末在北方地区建立的军事管制式的地方行政管理方式。当时，北方各政权将军事要冲驻军及其家属和所管人口与一般平民分开，称为“镇民”，辖区称“军镇”，长官称“镇将”。镇将负责军镇内的军事和民政，实行军事化管理。北魏时期，南北边界均设军镇，同一级行政区，大约与州的行政级别相当。三、魏晋南北朝时期的行政决策1、权臣迭出。2、门阀势力膨胀。四、魏晋南北朝时期的行政执行1、最高行政机关是尚书省。2、尚书省拥有对诏敕的解释权和行政执行中的指挥权。五、
38、魏晋南北朝时期的行政监督1、最高监察机关：御史台（皇帝的耳目）。2、御史台不再隶属于少府，行政与监察的分离最后完成。3、御史台长官：御史中丞。4、御史中丞的属官分为三种：侍御史（纠劾官员）；诒书侍御史（监察司法）；殿中侍御史（监督朝仪）。六、魏晋南北朝时期行政官员的管理选官制度：唯才是举（曹操）。九品中正制：魏晋南北朝时期为门阀政治服务的选官制度。曹魏建立之初，魏文帝曹丕接受陈群建议，实行此制。方法：由在中央任职的官员担任原籍地的中正官，负责考察本地士人，综合德才和门第定出品和状。“品”家世官位和资历，分为三等九品，“状”根据士人德才行为定下的简短评语。“状”之初不受重视，稍后则为唯一标准，后
39、此制成为巩固门阀政治的工具，是选官的唯一标准。停年格制：北魏宣武帝时，以年资作为续用和提升官吏的唯一标准。第五章隋唐的行政管理一、中央政府的行政体制（一）三省体制的定型与调整1、三省分权的共同决策体制：尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳。2、二省执要、尚书奉行体制3、中书门下（政事堂）专职宰相体制（二）翰林院和枢密院1、翰林院：唐玄宗时，设置“翰林待诏”，后正式设立翰林学士院，具有草诏权，时称内相。2、枢密院：长官为枢密使，唐代时为宦官差遣之职，参与政务决策。（三）中央各职能机构六部主管政令，九寺五监分别负责某一方面的具体事务，二者之间存在分工与制约的关系。1、六部二十四司六部：左仆射分
40、管：吏人事户财经礼文教礼仪右仆射分管：兵军事刑司法监察工建设二十四司：每部各辖四司，共二十四司。郎中为主官，员外郎为副长官。2、九寺、五监九寺五监：唐代的独立中央职能部门，和尚书六部在职级上基本平级，与六部没有法定隶属关系，但职权与六部重叠之多，实际存在分工和制约关系。六部主管政令，九寺五监分别负责某一方面的具体事务。户部相关：太府寺（主管钱币收支和保管）司农寺（主管粮各收支和保管）礼部相关：宗正寺（主管皇族事务）太常寺（主管祭祀礼仪）光禄寺（主管膳食供设）鸿胪寺（主管外交事务）国子监（主管文教事务）设祭酒、司业为正副长官。兵部相关：卫尉寺（主管军器储备）太仆寺（主管马政）军器监（主管军器制作
41、）设监主其事。刑部相关：大理寺（主管司法审判）工部相关：少府监（主管手工业事务）设监为主官，少监二员为次长。将作监（主管建筑工程事务）设大匠为长，匠为副。都水监（主管水利事务）设使者、丞等九寺各设卿一员，少卿二人为正副长官，寺丞管理日常事务。二、地方政府的行政体制为强化中央对地方的控制，在二个方面进行调整：1、对地方行政层次进行调整。2、削弱地方政府的自主权。隋唐地方政府的行政体制1、行政层级：州（郡）县两级行政体制，在州（郡）之上设道作为监察区。2、特殊行政区的行政体制：设安西、安北、单于、安东、安南五都护府，后又设北庭都护府。羁縻府州：唐代周边少数民族地区设置的一种带有自治性质的地方行政机
42、构。由少数民族首领充任刺史或都督，并允许世袭其职。还有财政上的自主权，但必须接受唐代在地方设置的最高行政机构都护府的监领。体现了唐代对少数民族采取笼络政策和松散管理方针，有利于民族之间的和平相处和自然融合。节度使：唐高宗武则天时开始在边境地区设置的军事长官，负责统领一个地区若干个州的军事，加强对少数民族的防御。但后期节度使权力扩大，发动叛乱，形成唐代后期军阀割据。三、隋唐政府的行政决策1、决策的会议形式：大臣廷议（又分为皇帝主持的朝会和尚书省的集议）；宰相及高级文臣武将参与决策的会议。2、诏敕的形成过程：草诏、审诏。中书舍人起草的叫“外制”，翰林学士起草的叫“内制”。3、决策文书的类型：册书（
43、立皇后、太子、诸侯王）；制书（颁布重大行政命令）；敕（具体行政事务的指令性文件）。四、隋唐时期的行政执行1、行政执行机构：初为尚书省，后为政事堂2、执行文书名称：符：尚书省为落实诏敕所制定的文件。堂案：政事堂发往地方机构的文件。堂贴：政事堂发往中央机构的文件。关：行政执行过程中，各机关往来商议文书。3、行政执行法制化的表现：行政执行必须在律、令、格、式的范围内执行。五、隋唐时期行政监督新发展的表现1、监察机构的逐渐健全和监察职责的日益分明。隋唐监察机关为御史台，长官为御史大夫，下设台、殿、察三院。台院纠劾百官，殿院纠察朝仪，察院分察和分巡。2、对监察官员任命的特殊程序。由皇帝亲自任命，不受吏部
44、支配。3、分道巡察和分察尚书制度的确立。对中央职能部门的监督称分察，对各地州县的监督称分巡。4、参与司法审判。隋唐中央司法机关由刑部、大理寺和御史台共同组成。5、多种地方监察形式并存。六、隋唐时期行政官员的管理1、官员的选拔方式：科举制度最主要的途径A、科举开始时间：隋炀帝大业年间B、科举的类型：常科和制科。常科主要有明经、进士两科。C、科举考试级别：州考、省试、殿试（武则天时）D、科举考生来源：生徒，乡贡。其它选官途径方式：门荫、行伍、流外入流、入幕。门荫：为贵族及官员子弟承袭政治特权而设置的制度。贵族或官员子弟经服役一定年限或出钱代役即可取得吏、兵部考试资格参加选官。行伍：指士卒通过积累军
45、功而获得低级武职或勋位，然后再积功升迁为官的制度。流外入流：指九品官以下的各种政府机构办事吏员在服务过程中积累年资，并通过考核程序迁转为正式政府官员的入仕方式。入幕：充任藩镇幕府僚属，若得府主信任，不仅升迁快，且握有实权。2、官员的任用：一般任用；标准是身、言、书、判。判是关键。特殊任用：使职差遣。3、官员考核：考核机关：吏部。考核标准：四善二十七最。唐代考课官吏在品德和才能方面的标准。“四善”,指品德方面的四项标准。“二十七最”是根据各官署职掌之不同在才能方面提出的具体标准。第六章 五代、宋的行政管理一、五代时期的行政管理1、中央政府的行政体制：特点：由隋唐的三省宰相制向宋代的二府三司制过渡
46、。中枢机构：枢密院（军事）；中书门下（行政执行）；三司使（财政赋税）。2、地方政府的行政体制：道（节度使辖区）、州、县三级。3、官员的选拔：主要途径是入幕。二、宋代中央政府的行政体制1、二府三司制：宋代中央行政体制。二府指“中书门下”（掌行政执行）和“枢密院”（综理全国军事的最高机关）。三司指“盐铁度支”和“户部”。中书门下是宰相机构，掌握人事权、副署权、监督权、谏诤权等。枢密院是最高军政机关，文官充任。三司总管国家财政事务。互不统属，宰相权力制衡。2、翰林学士院：皇帝的顾问秘书机构。三、宋代地方政府的行政体制1、行政层级：路、州、县三级行政区划。2、路:路的性质：遣使级行政层级。路的四监司：A、经略安抚司，又称帅司，主持军务。B、转运使司，又称漕司，主管财赋。C、提点刑狱司，又称宪司，主管司法。D、提举常平司，又称仓司，主管赈灾和茶、盐专卖。3、州、军、府、监：（文官中的文官充任州府主官，设通判制约）。4、县（县官由京师文官充任）5