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1、区域义务教育均衡发展的公平理论及路径的分析 摘 要：区域义务教育均衡发展处于一个动态而复杂的环境中，教育公平作为教育发展的价值诉求在区域义务教育均衡发展中映射出公平的理论逻辑；教育公平是区域义务教育发展的原点和起点；通过政策的引领、创新经费的投入机制、提高薄弱区域教师的素质和待遇、形成校长和教师的交流机制等举措，区域义务教育一定会走向公平和均衡发展。 中国分类号：G522.3 自1986年颁布义务教育法到2011年全国所有省（区、市）通过普九验收，25年之间，国家始终致力于教育起点公平的历史实践，这是一项伟大的成就。但仍可以看到，在我国辽阔的幅员上，各区域之间、区域内部的办学水平和教育质量仍存
2、在明显差距。尽管有实证研究表明近年来，我国基础教育尤其是义务教育的发展在整体上逐步趋于均衡，但区域之间的教育均衡仍呈现起伏不定的变化态势。1基于此，决策层将率先在县域内实现义务教育基本均衡发展，县域内学校之间差距明显缩小作为推进义务教育均衡发展的基本目标之一。政策的提出是历史逻辑的沉淀，而理论并非只是政策事后的注释，当站在更高的层次，以严密的逻辑体系指导区域义务教育的均衡发展。 一、区域义务教育均衡发展逻辑 作为义务教育改革道路上一个不变的核心，教育公平是当前我国教育发展的价值诉求，在教育公平的价值主导下，区域义务教育均衡发展映射出公平的理论逻辑，这是整个逻辑体系的原点；我国的区域义务教育发展
3、与区域经济发展在逻辑层面存在共通之处，区域义务教育均衡发展映射出经济的理论逻辑，这是切入点；我国的义务教育发展与行政区划紧密结合，其区域空间结构的特征映射出空间的理论逻辑，这是延伸点。如此，以公平逻辑为前提，将经济逻辑作为切入点，并延伸至空间逻辑，最终走向共生形成和而不同的理念，成为引导区域义务教育均衡发展实践途径的指南。 本文重点论述公平理论及其路径。 二、公平逻辑：区域义务教育均衡发展的原点 人类社会历史变迁的发展轨迹折射出人类不断追求公平的过程。在社会高度发展的今天，公平仍是人们高频使用的一个概念，与均衡一样是社会科学领域的重要概念。而教育公平是社会公平的重要保障，也是民主和自由在教育领
4、域的体现，更是区域义务教育均衡发展的价值诉求。鉴于此，从观念渗透和政治意蕴两个角度去阐释义务教育均衡发展的公平逻辑具有重要的理论意义。 （一）观念渗透：公平正义与教育机会均等 在从传统社会向现代社会转变的民主化进程中，人们不断研究教育公平的深刻内涵，在不同时期形成了丰富的教育公平理论，就观念的渗透力及重要性来看，当属罗尔斯的正义原则和科尔曼的教育机会均等最具影响力。 1.公平正义的呼唤 美国学者约翰？罗尔斯（John Rawls）在1971年出版的政治哲学著作正义论（A Theory of justice）对于社会公平正义的探讨具有里程碑意义。他批判古典功利主义正义观，否定古典效益主义，提出了
5、两条著名的正义原则第一原则，每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利，即平等的自由原则。第二原则，社会和经济的不平等应这样安排，一是在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者（the least advantaged）的最大利益，即差别原则；二是在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放，即平等机会原则。2 罗尔斯的公平正义观在教育领域产生相应的教育公平观。其以自由为核心的第一原则是一种以平等和自由是所有人形式上与生俱来的权利为前提的理念，在教育问题上表达一种形式上的无差别公平原则，即人人享有平等受教育的权利的基本精神；其以承认不平等及个人
6、禀赋差异为前提的第二原则是一种纵向的公平，在教育问题上表达一种为实现形式上无差别的事实追求，即针对不同群体的补偿、互惠、博爱原则。尽管在后来的研究中我们可以看到罗尔斯的公平正义观存在一定的矛盾与缺陷，但不可否认的是其在教育上所形成的公平逻辑对引导教育以公平正义为基本价值取向起到积极的作用。 2.教育机会均等的内涵世界 如果说罗尔斯的公平正义观存在乌托邦式的嫌疑使我们必须以批判性的眼光看待其作为一种方法论的原则，那么在历史的教育公平大讨论中，人们还青睐着另一个重要的概念，教育机会均等。20世纪后半叶，西方各国为了解当时教育机会均等的现状及存在的问题进行了大规模的实证调查，特别值得提到的是1966
7、年，美国霍普金斯大学的社会学教授詹姆斯?S?科尔曼（Coleman，James.S.）所撰写的名为教育机会均等的观念报告。科尔曼报告的一个突出贡献在于重新界定了教育机会均等的内涵，他认为教育机会均等应将关注的重心转到独立于家庭背景的学生学业成就上来。3在特定的历史背景下，他将教育机会均等的内涵进行五种不同的界定：对学生教学资源投入的平等；能力相当的学生在产出或学业成就上的平等；来自不同背景的学生学业成就上的平等；取消种族隔离；以校风、教育质量等为测量指标的教育环境的平等。4 科尔曼报告对教育机会均等内涵的深入阐释有其重要的理论意义，他综合看待教育投入与产出的关系，将教育公平研究从单纯的学校投入
8、资源均等转向注重学校效能的均等。切合对五种界定的理解，当前我国的基础教育尤其是义务教育存在的教育资源配置不合理，财政投入不均衡问题是对学生教学资源投入的不平等；城乡、学校、群体之间教育发展不均衡问题是教育环境的不平等，也是对来自不同背景的学生学业成就上的不平等。这些问题都可以归结为我国现阶段义务教育的均衡发展以及教育机会均等的问题，因此，科尔曼报告关于教育机会均等的核心观念以及研究结论对于指导我国义务教育在公平逻辑下从数量到质量、从总量到结构、从普及到提高的均衡发展有重要的借鉴意义。 （二）政治意蕴：公平视野下的教育权利与教育权力 在经济全球化的背景下，教育可以说是政府强化公共服务职能的重要领
9、域之一。教育公共服务是伴随义务教育的普及和公共教育制度的建立而发展起来的，它是社会经济发展到一定阶段的必然要求，也是促进社会公平正义的重要体现。在现代社会变革的浪潮中，为追求更公正、更优质的教育公共服务，必须坚持教育民主化的发展，注重教育公平下的教育权利平等，在教育权力上牢固树立服务，而非掌舵的行为理念。 1.历史回溯中教育权利的平等 教育权利是人类社会发展到一定历史阶段的现象。分析历史演进轨迹可以看出教育权利的民主化是社会发展的必然趋势。在封建社会时期，经济条件是制约平民百姓接受教育的主要因素，享有的教育资源存在阶级不平等性。因此，从根本上讲当时的教育制度设计仍是服务于贵族统治阶级的。到资本
10、主义时期之后，随着民主政治的发展，教育权利逐步成为一项基本人权而受到法律的保护。20世纪初，教育权利在各国已作为公民的一项法定权利写入宪法。二战之后教育权利随着人权价值的再度兴起，逐渐成为国际社会共同关注的焦点。1948年联合国大会通过世界人权宣言，其第26条第1款指出：人人皆有受教育之权。教育应属免费，至少初级及基本教育应然。初级教育应属强迫性质。5至此将受教育权确认为一项基本人权。1954年，我国第一届全国人大会通过了第一部中华人民共和国宪法，其中第三章第94条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。6尽管在此之后经历
11、了文化大革命的艰难时期，宪法也经历了多次的修改，但对教育权利的认定和保护是始终不变的核心。 综上，教育权利的本质可归结为人民根据法律规定的受教育权。即为确保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊严的生活，而由学习协助者协助学习的一种权利。7在我国，教育权利的保护是一个长期的过程，而在当前的教育现实中，国家为解决法律规定中缺少对教育行政部门及学校的权力运行、制约、责任承担等问题，逐步完善教育权利的法律保护体系；为改善城乡二元体制所造成的教育权利不平等，不断加大教育政策的调整力度；为关照弱势群体的教育权利平等，加快建设教育救助体系。这一系列的举措正是为保障公民依法享有接受良好教育的机会，形成惠及全民的
12、公平教育。推进教育权利民主化进程的具体体现。 2.利益博弈中教育权力的服务，而非掌舵理念 每个结合者及其自身的一切权利全部转让给整个集体，由此便形成契约，产生国家（集体）的权力。8可以说权力起源于利益冲突下权利的委托转让。教育作为社会的一个子系统必然离不开权力的约束，当教育成为由国家建立的正式教育机构（学校）按照制度设计对下一代进行有意识的社会化教育活动时，教育权力随之产生。按照戴维？伊斯顿的观点任何政策和法律在本质上都是对社会利益进行权威的分配。9从这个意义上来理解，教育权利所指向的是教育资源，对教育利益的需求与教育资源的相对稀缺构成冲突矛盾，此时为调解利益冲突，国家权力就是居于社会之上的力
13、量，国家教育权力即是对教育资源进行权威的分配，以维护教育的正常秩序，为实现公民教育权利提供全面公平的保障。 鉴于此，在2003年中共十六届三中全会首次提出将提供公共服务作为政府职能之一的同时，义务教育被明确归入基本公共服务以保障全体社会成员的基本生存权和发展权。在这之后，为实现社会公平、公正，保证全体社会成员都享有水平大致相当的基本公共服务，2006年党的十六届六中全会提出逐步实现基本公共服务均等化的目标，这意味着国家政府必须担负起为社会公众提供最基本的，大致均等的公共服务的责任。至此不难看出，现代社会赋予政府更多的保障公平的责任，不仅是政府自身属性所决定的，也是其权利公共性的内在要求。201
14、0年国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2012年）提出建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化的目标。此项要求对于推动经济与社会发展，保障和改善民生，促进社会公平正义具有重要的现实意义。 在当前我国社会发展的新形势下，义务教育作为一项政府必须为全民提供的最基本的公共教育服务，其均衡发展问题的关键所在即国家在公平原则下运用教育权力合理支配教育资源，以保证为全体社会成员提供水平大致相当的教育服务。因此，过去以层级建制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统，显然是力不从心的。10而将公民置于治理体系的中心，强调政府应是服务而非掌舵，追求公共利益，关注社会价值观和
15、公民利益，重视公民权和公共服务的新公共服务理论11，其核心主张正是在当今世界政府改革的新形势下对政府在社会发展中的角色和作用进行全新阐释。易言之，政府要牢固树立服务而非掌舵的行为理念，为义务教育均衡发展提供顶层制度设计和良好的环境保障。 三、以公平为起点，促进区域义务教育均衡发展 公平，就是要平等地对待相同的，有差别地对待不同的，对弱势群体进行补偿。建国以来，特别是近些年，我们国家不仅从教育基本资源、基本条件等方面给予了薄弱地区同等对待，还从经费投入、政策制定、教师发展方面给予了极大的倾斜。但仍可以看到，在我国辽阔的幅员上，各区域之间、区域内部的办学水平和教育质量仍存在明显差距。 因此，以教育
16、公平的理论指导区域义务教育均衡发展，应做到以下几点： 一是政策的引领。国家、地方要继续在政策制定上给予指导和要求，有政策纲领，才有行动的依据，也才有行动督导的依据。有法可依，有法必依，能促动各级政府和各级领导，认真落实教育公平，认真缩小区域义务教育的差别。 二是创新经费投入机制。在经费的投入中，要根据不同区域，不同基础，创新不同的投入机制。通过投入的不同，缩小区域义务教育在教师、设备设施、教育经费投入上的巨大差别，促进发达地区与不发达地区、城市与农村、重点和非重点学校的均衡发展。 三是提高薄弱区域教师的素质。教师是教育者，教师水平的高低，直接影响着教育的水平。教师在教育公平中发挥着主体作用。因
17、此，把最优秀的人才选聘到教师队伍中来，把最优秀的教师安排在薄弱区域，是体现教育公平的一个重要举措。平时，重视薄弱区域教师能力的培训，加强教师的继续教育学习，无疑对促进区域教育均衡会起到积极的作用。 四是极大提高薄弱区域教师的待遇。薄弱区域，一般都存在地理环境的劣势，工资待遇的低少，为确保教师留得住，请得进来，应拓展教师供给渠道，加大教师供给，在政治上、工资福利、住房、发展环境和机会等方面对薄弱区域教师更大的优惠和倾斜。 五是形成交流机制。对校长、教师应该形成一系列的交流制度。一个好校长，才会带出一个好学校，好校长把自己先进的管理理念，带到另一个学校，让其共同发展。发达地区与不发达地区，城市与农村、重点与非重点学校的校长和教师，定期进行交流，无疑是促进教育公平的一个最重要的举措。 2012年国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见提出要充分认识义务教育均衡发展的重要意义。随着经济体制改革、政治体制改革和社会结构变迁的加快，未来我国义务教育的均衡发展仍会是教育领域重点关注的问题，相信，通过我们的努力，区域义务教育一定会走向均衡发展。