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1、河南省普通高中教育经费投入保障机制研究 普通高中教育是中国社会主义现代教育体系中的重要组成部分，具有承上启下的双重作用。就河南省普通高中教育而言，由于缺乏长效保障机制，其经费投入普遍存在着缺公共财政性经费投入、缺项目、缺政策的“三缺”状况，在一定程度上阻碍了本省教育的整体协调发展。如何结合河南省省情，能够从经费投入总量、各级教育分配比例、经费投入分担主体与区域差异等四方面探讨普通高中教育的政府投入问题，可以说为丰富普通高中教育经费投入方面的研究贡献了绵薄之力。 普通高中承担着为学生接受更高层次教育和走向社会奠定基础的双重任务，既带动基础教育质量的提升，又关系高等教育的发展，进而影响创新人才培养
2、的后劲。如今河南省普通高中教育进入了改革发展的重要时期，“是普通高中教育由快速发展到稳步发展，由以规模发展为主向以提高质量、内涵发展为主转变的时间”1 。这样的转变为河南省对普通高中的教育投资提出了更高的要求不仅要不断加大对普通高中的教育投资力度，而且有必要进一步完善经费投入的结构，从而更好地保障我省普通高中又好又快的发展。 一、河南省普通高中教育经费投入的现状 （一）普通高中教育经费投入不足 对于河南省来说，普通高中教育的政府投入不足是最首要的问题。尽管各级政府每年都在加大教育投入的力度，但是一方面增加的教育经费杯水车薪，仍难以满足教育可持续发展的需要；另一方面随着高校扩招和义务教育在农村地
3、区实行免费，增加的投入中很大一部分都投向了义务教育和高等教育，划分给高中教育尤其是普通高中教育的经费少之又少。 通常情况下，“教育的投入至少应与在校生规模保持同步增长，方能在教育规模扩大的情况下保证教育的可持续发展，如果考虑到物价上涨等因素，则教育投入的增长应高于在校生规模的增长，才能保证教育教学的顺利进行和教育质量的提高”2 。从20182018年，河南省普通高中在校生人数增长了2.01倍，而生均预算内教育经费仅增长了0.46倍3，这说明普通高中教育投入的增速未能赶上在校生规模的增长，不能很好地保证其可持续发展。 （二）教育经费在各级教育间分配比例不当 从当前河南省乃至全国教育发展的总体状况
4、看，各级教育间经费分配比例不当是经费投入过程中存在的另一个严重问题。基础教育是国家的基础性事业，其教育经费投入本需要更多地依赖于国家财政拨款，但河南省乃至全国基础教育资源中的财政拨款比例却明显低于高等教育，这一现象极不合理。 以预算内教育经费为例，近年来，尽管河南省普通高中预算内教育拨款保持了较快的增长速度，但从预算内教育经费在各级教育之间的分配来看，普通高中所占份额明显偏低。2009年，河南省普通高中预算内教育拨款为47.14亿元，当年全省预算内教育拨款为563.23亿元，所占份额只有8.37%，而普通高校预算内教育拨款所占份额超过11.1%4；同时期，普通高中在校生人数占各级各类教育在校生
5、的比例达到7.6%，而普通高校仅为3.7%5。可见学生规模所占比例与教育拨款所占比例明显不相匹配。 （三）普通高中教育经费投入分担主体不合理 从教育投入的来源看，河南省普通高中教育投入分担主体不合理已成为经费投入中存在的较为棘手的问题，政府对普通高中教育投入所应承担的主要责任并没有得到充分体现。 目前，河南省普通高中教育经费收入来源可分为五个部分，即“财”、“税”、“费”、“社”、“基”。一般将财政性教育经费视为“政府投入”或“公共教育经费”，而“政府投入比例”是指财政性教育经费占教育经费总收入的比例。根据20182009年的中国教育经费统计年鉴相关数据整理可以看出，河南省普通高中教育投入分担
6、主体不合理形成教育经费的来源渠道逐渐变窄，政府将更多的筹资责任转嫁到受教育者个人及家庭身上。据统计，近些年来河南省普通高中预算内教育经费占总经费的比例始终未突破50%，而个人对教育的投入如学杂费、择校费等所占的比例增长迅速，到2009年普通高中学费占教育投入的比例已经高达24.96%，学费的绝对值也较2000年增长了3.23倍4。 （四）普通高中教育经费投入区域差异明显 地区经济发展不平衡是中国的基本国情，同时也是河南省的实际省情。通常以省会郑州为中心将河南省分为豫东、豫西、豫南、豫北四大地理区域。省域经济发展的不平衡导致河南省普通高中教育经费的投入存在着明显的地区差异，主要表现为以下两点（1
7、）西强东弱、北强南弱，且“东西差异”更为显著。以2018年为例，河南省生均教育经费支出为3348.38元，豫西、豫北地区的平均值均超过省平均水平；（2）省会郑州的生均指标均高于省内其他四地区。2018年郑州市生均预算内教育经费支出为3957.3元，是全省平均水平的2.32倍之多。当年郑州市生均固定资产总值为10917.88元，是全省平均水平的1.65倍6。 二、建立普通高中教育经费投入保障机制的建议 （一）加强政府对普通高中教育筹资责任的认识 在普通高中教育阶段，强化政府应担负的筹资责任有助于推动政府教育行政管理绩效的提升和保障公民的教育权益，实现教育公平。 根据河南省统计局国民经济和社会发展
8、统计公报统计，2018年以来河南省国内生产总值的增长率每年都保持在9%以上，高于全国平均发展速度；而与此形成鲜明对比的是，河南省普通高中教育经费中政府投入所占的比例不升反降，由2018年的50.21%降为2009年的48.69%，且均低于全国平均比例。河南省普通高中教育经费政府分担比例与其经济发展水平极不适应。面对这种情况，有必要提高政府对普通高中教育筹资的责任认识，通过制定教育改革与发展的中长期发展规划等方式强化政府对普通高中的财政责任，分步骤、有计划地提高政府投入在普通高中教育经费中的比例，切实承担起政府对于发展普通高中教育所应担负的责任。同时，由政府承担绝大部分的高中教育经费，将有助于改
9、进教育不平等的社会现状。 （二）提高政府在教育经费投入中分担的比例 普通高中教育的“准公共性”决定了政府在其教育经费投入中应承担主导作用。因此，有必要建立起科学合理的教育成本分担机制，提高政府在普通高中教育经费投入中的分担比例。 在中国，由于普通高中是一种选择性的非义务教育，不具有强制性，因此其教育成本可以不像义务教育等其他纯公共产品一样全部由政府承担。但同时与高等教育相比，高中教育又是一种基础教育，是对受教育者进行基本文化知识与技能培养的教育，其个人收益率大于社会收益率的程度要远低于高等教育。据2009年9月经济合作与发展组织（OECD）发布的年度教育报告2009年教育概览统计，“高等教育对
10、个人的回报在经合组织国家的平均水平大约是高中或中等后非高等教育的两倍”7。因此高中教育个人分担的教育成本比例应低于高等教育和中等职业教育。与其他教育层次相比，普通高中教育投资的成本负担比例应该以政府为主，受教育者个人或家庭为辅。 （三）合理划分中央和地方政府对普通高中教育筹资的责任 在全国范围内，河南省属于经济欠发达的中部省份，地方政府财力有限，加上其又是全国的第一人口大省，普通高中适龄青少年入学人数最多，因此，为普通高中教育筹资责任可以由中央政府、省级政府、县级政府共同承担，其中以中央政府、省级政府为主，县级政府为辅。这样的普通高中教育筹资制度安排，主要是基于以下考虑第一，河南省域内的县级政
11、府（除城区和部分县市外）大多数财政困难，无力独自承担发展普通高中教育所需的经费，无力有效地对辖区内民众的普通高中教育需求做出积极响应，基本上也无法有效地管好本辖区内普通高中的教育事务，因此，要想办好该区域内的普通高中教育，筹资责任主体必须是较高层级的政府，即中央政府和省级政府；第二，河南省是人口大省，普通高中适龄青少年入学人数较多。2018年河南省普通高中在校生人数达到212.63万，占全国普通高中在校生总人数的8.6%。这突显出县级政府为普通高中教育发展筹资的事权和财权严重不对称。当然，中央政府和省级政府也无力承担如此庞大的财政支出，这需要中央政府、省级政府和县级政府三方协调，共同促进河南省
12、普通高中教育事业的发展。 （四）加强法规在教育经费投入中的保障作用 教育的发展完善离不开法律保障。高中教育经费的筹集迫切需要通过立法和政策倾斜来保证筹资渠道畅通、经费来源稳定，逐步达到“超前增长机制的形成”。 首先，要“有法可依”。在制定普通高中教育筹资制度时，应进一步明确政府财政拨款的主要渠道作用，以法律的形式将其主体地位确定下来，刚性地保证政府为普通高中教育筹资做出努力，确保教育经费的来源稳定。同时，对教育机构的设置和管理，对税收、免税和教育投入的核拨乃至校舍和土地的使用等都进行详细的规定，实现可操作性。 其次，要“有法必依”。在制定普通高中教育筹资制度的基础上，要将教育投入、管理与监督等活动全部纳入法制轨道，督促相应的执法主体依照法律的规定进行监督，使教育投入依法律的规定得到及时兑现，保证教育立法的有效实施。 最后，要做到“违法必究”。根据普通高中教育筹资制度的相关规定，必须依法追究各级政府在为普通高中教育筹资不作为或作为不力时的法律责任。只有加大对违法行为的惩处力度，才能使普通高中教育投入得到充分合理的利用，保证专款专用，以促进普通高中教育事业的发展。