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1、上海义务教育高位均衡发展的战略抉择 推进义务教育高位均衡发展，是上海在“转型发展，创新驱动”的要求下对高位运行的义务教育发展所作的判断与选择。推进义务教育高位均衡发展，要充分认识到课程改革是教育改革的引擎、学校是教育改革发生的策源地、评价是教育改革与决策的重要依据、体制机制是教育改革的基础保障。 改革开放以后，上海成为中国经济发展最迅速、教育改革最活跃、教育水平最发达的地区之一。推进义务教育高位均衡发展，是上海在“转型发展，创新驱动”要求下对高位运行的义务教育发展所作的判断与选择。 一、上海义务教育改革与发展的历史方位 上海义务教育发展历程与城市发展的进程一直是紧密相连。20世纪80年代中期，
2、上海率先实现普及九年义务教育。为了进一步提高义务教育普及水平，上海在20世纪90年代城市大规模基础设施建设中抓住机遇，连续实施了薄弱学校改造工程、学校标准化建设工程和加强初中建设工程等，优先改善了义务教育存量资源。 进入21世纪以后，随着上海城市发展和城乡一体化进程加快，经济的二元结构矛盾逐渐化解。但在公共服务体系的重新架构中，一方面人民群众对优质教育需求迅速增长，优质资源相对“稀缺”的现象较突显；另一方面郊区教育发展承受着中心城区人口不断向郊区导入、外来流动人口在郊区集聚、本地农村人口向城镇集中等多重压力，使郊区义务教育学龄人口比例逐年上升。为有效应对这一趋势，上海实施了郊区学校建设工程，“
3、十一五”期间累计在郊区投资99.13亿元，建设了499个基础教育基建项目（占全市基础教育基本建设项目的84.29%）。通过多年的努力，上海义务教育不断交替改造存量和扩张增量，有效优化了资源配置。同时，上海连续滚动实施“二期课改”，通过大规模培训提升教师队伍业务水平，创新机制激发学校活力开展素质教育，使义务教育进入了高位运行阶段。 放眼世界，发达国家、地区都把义务教育作为政府的基本公共服务。比如，芬兰政府把围绕提高学生基本素养、聚焦课程教学的改革和师资队伍的专业发展作为义务教育公共服务质量的更高追求。世界发展报告2018公平与发展指出，教育投入无论在学校层面还是在国家层面，对学生成绩并没有正面影
4、响，在学校层面的因素中，唯一一个对学生成绩有显著影响的就是教学资料和具有充分正规教育背景的教师。我们需要汲取国际先进教育改革经验，进一步提高上海义务教育发展水平。 目前，上海社会正在转型，基础教育的改革目标、策略、方式方法也在变化中。与十年前相比，上海义务教育发展已经呈现出以下特征尽管按照人口变化及现代教育发展趋势，继续加大学校硬件设施建设和经费投入的力度仍然需要，但已经不再是制约教育发展的突出矛盾；尽管按照课程设置要求保持学生良好学业成绩依旧重要，但已经不再是学生终身发展的唯一追求；仅仅是教育人学机会的均等、教育硬件设施的统一配置、教育质量的标准化并不能深刻反映发展内涵和均衡的本质，也不能满
5、足人民群众对高质量、多样化教育的新诉求，更不是教育改革的全部价值追求。 具体来说，主要体现在以下几个方面。 一是在课程教学方面，实现教育过程和结果公平远比机会公平更为困难。无论是0ECD的PISA测试，还是教育部“建立中小学生学业质量分析、反馈与指导系统”测试，都反映了上海义务教育的教学质量在国际上或者国内都处于相对领先地位。这说明上海连续滚动进行的课程教学改革成效明显，“三类课程”符合上海学生发展需要。但对照上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2018-2020年）“为了每一个孩子的终身发展”要求，课程资源的开发与建设依然无法满足学生全面而有个性的发展需要，陈旧的教学模式与方式方法仍然在学校
6、占主导地位，学校之间课程的执行能力、研究能力、改造能力、开发能力也存在着一定的差距。而各种测试的结果以及上海市教育信息调查队的长期监测数据表明，义务教育学生的课业负担仍然偏重。这说明，先进的教育理念、现代的教育设施设备和课程内容，要真正转化为素质教育效益和高质量，需要漫长的过程和不懈的探索与改革。同时，对每一个学生来说，实现教育过程与结果的公平远比得到教育机会的公平更为困难。 二是在教师队伍方面，在教育实践中提升教师专业能力成为改进教育过程的关键要素。总体上看，上海义务教育教师队伍的学历、职称等在稳步提高。但在人力资源的分配过程中，城乡之间、区域之间，尤其是学校之间仍然存在着差异，主要不是提高
7、学历层次而是专业能力提升、实践智慧彰显的问题。实践告诉我们，要解决义务教育内涵发展深层次的问题，仅调配硬件资源是不行的，提升人力资源水平、优化师资配置，克服单纯强调掌握学科知识和教学技能倾向，更加注重教师教育境界和专业能力的提升，应成为教育过程改进的关键要素。 三是在评价改革方面，转型中的教育质量提升迫切需要科学的评价指向。教育价值观决定教育的评价观，市场经济社会多元发展格局和利益的多重性，很难在教育内部及外部统一对教育价值的认识，用简单的分数评判一直成为教育评价的主流。随着上海教育质量的逐步提升，建立反映质量内涵的先进评价体系、掌握科学测评技术势在必行。我们已经不能仅仅依赖分数指标、物质计量
8、、工具价值来判断教育效益，而更应该关注学生的全面发展、学校的内涵建设、教育的人本价值，让教育过程更加丰富、师生关系更加和谐、学生多样化需求充分满足等，这是我们面临的极大挑战。 四是在经费和校舍方面，关键在于优化分配结构和健全推进机制。在教育经费持续增长的今天，如何优化投入结构和提高教育经费的使用效益显得越来越重要，特别是中心城区，学校建设任务相对较少，财政资金用于教育内涵的制度设计以及体制、机制的创新成为现实的迫切需要。近年来，上海外来务工人员在城郊结合部集聚、农村人口向城郊结合部街镇集中、中心城区人口持续向城郊结合部转移，人口布局的变化导致城郊结合部公共服务资源严重不足。因此，健全和完善按照
9、常住人口配置资源的体制成为当前和今后一段时间一项紧迫的任务。 对上海义务教育改革而言，深层次内涵发展任务比学校建设和硬件资源配置更加紧迫。其改革的着力点正在向效益、质量转移，改革的发生越来越深人到学校、课堂、教师和学生等内核之中。上海义务教育的再提升，必须进一步转变传统的思维方式和发展方式，理清目标、路径、手段、策略等要素之间的关系和规律，在内涵发展中真正实现基于公平、提升卓越品质的历史使命。 二、上海义务教育高位均衡发展的战略新抉择 老百姓对基础教育的满意程度并不全在于校舍、设备等硬件的改善，更期待着学校课程改革能深入推进，学生的生存状态和精神面貌能有所改观。鉴于此，上海把关注义务教育普及、
10、以规模扩张为主要形式的发展形态，以及注重内部结构改善和提高质量为中心的内涵发展模式，作为义务教育高位均衡发展的基本形态。 上海中长期教育改革和发展规划纲要（2018-2020年）中首要的工作方针为“促进公平”，提出“坚持以人为本，以满足人民群众的多样化、高质量教育需求为宗旨，努力实现教育公平，实现学有所教、学有优教，使每一个受教育者得到发展”。促进教育公平的目标是让每一个学生得到充分发展，这也是“上海特点”的具体表现。教育公平、均衡发展必须从经济发展逻辑转向教育本身的发展逻辑，发展的路径应回归教育本原。所谓经济发展逻辑，主要是指以往在办学条件标准化建设中，主要依靠政府的资金、土地等财力支持，甚
11、至运用企业工程标准模式，推进义务教育资源的均衡配置。这一发展逻辑在一定的历史阶段中促进了整个义务教育事业的发展。 在资源配置中，均衡始终是一个动态的指标。从义务教育发展过程看，推进教育均衡大概分为三个阶段第一个阶段是教育机会均衡阶段，以保证儿童接受教育权益为重点；第二个阶段是外延式条件均衡，主要任务是办学基本条件的标准化；第三个阶段是内涵式发展的高级阶段，以注重教育过程，提高教育质量，关注学生差异促进学生个性发展为标志。目前，上海义务教育已经基本跃过了教育均衡发展的第二个阶段，正迈向内涵式发展的高级阶段。但在上海面临教育转型挑战时，我们发现生均校舍面积、生机比、生均图书册数，甚至生均公用经费等
12、资源配置指标，以及合格率、升学率、辍学率等外在的可度量的标准化指标，已经不能反映教育内涵发展的本质。因此，上海义务教育发展要不断提升质量，整个义务教育资源的配置思路必须先行转型。 上海义务教育事业水平和学业水平已经达到历史高点，正处于发展战略突破的关键时期和改革攻坚阶段。依据2018年国家教育事业统计报表数据，上海所有区县小学和初中8项指标的综合差异系数，均符合教育部规定的小于或等于0.65和0.55的标准。而PISA测试实现了把上海义务教育质量放在全球参照系里进行比较，其结果坚定了我们改革的信心。对上海而言，继续追求“第一”学业成绩已经没有太大意义，当务之急是如何把学生的一部分时间和精力解脱
13、出来，培养创新精神和实践能力，全面提高综合素质。这是上海义务教育转型发展的现实起点。 可见，上海义务教育发展的核心目标必须更加关注学生和学习经历，更加关注教师和改革自觉，更加关注学校和教育全过程，通过不断的课程改革推进、优化教学、建立和谐的师生关系，让家长和社会从学生的健康成长中，看到实实在在的教育进步，得到实实在在的教育利益。 三、上海义务教育高位均衡发展战略的核心策略 上海应该“立足现实，面向未来；系统研究，顶层设计；抓住关键，创新机制；激活微观，上下联动”，深入贯彻落实“为了每一个孩子的终身发展”要求，促进每个孩子健康快乐成长，扎实推进基础教育高位均衡发展。 1.充分认识课程改革是教育改
14、革的引擎，建设满足师生需求的课程 课程是学生全部学习、生活的总和，是学科、学生、学习、社会的有机整合，支持着教育过程的一切活动，服务着所有的教育对象。从研究学生出发，创设适合学生的课程，关注学生内心世界的成长与发展，已成为上海在基础教育高位均衡的首要抉择。 上海把“立德树人”浸润在课程实施的全过程，把“基于标准”作为提高教学质量、落实减负增效和统整教学时空的重要基础，把“丰富经历”作为体现育人为本、落实素质教育和尊重学生天l生的重要手段，通过整体推进中小学学科育人工作，推出基于课程标准的教学与评价，开展中小学作业改进计划，切实加强和改进中小学实验教学。如以学习者为中心，每周安排半天时间开展快乐
15、活动日等，改变学生的学习方式，推进教育教学产生结构性变革，使得“学生课程教学效益”的意识根植于每一所学校。 多年来，上海不断加强完善课程建设环节，持续优化课程实施环节，重点突破课程评价环节。不但由政府指明改革方向，而且还大力推动学校以校为本针对学生差异的有效突破。不但开展整体的研究与设计，而且还采取化整为零、积小胜为大胜的策略，形成长远改进机制。不但由部分学校集中力量攻关实践问题，而且将探索经验向其他学校辐射。通过多管齐下，多措并举，不断指导和引领学校建构适合的课程体系。 2.充分认识学校是教育改革发生的策源地，促进学校主动变革 学校改革需要聚焦学生、关注课堂、改进教学，服务于学生终身发展的所
16、有要求。今天的学校不仅是资源配置的客体，同时也是创造、集聚、运用有效教育资源的主体；不仅是改革的跟随者，更是改革的策划源和实施者。因此，管理重心下移，不断激发学校内在改革的能动性，“办好每一所学校，教好每一个学生，成就每一位教师”已成为当前教育行政部门推动教育发展的政策指向。 上海推动学校鼓足变革的勇气，不断撬动课堂变革，深度审视学生喜欢的课程和适合每一个学生发展的教学方式，办好每一所学校，教好每一个学生。推进学校把研究和了解学生作为核心能力，保持对新经验、新动态的敏感性，不断汲取新经验，动态调适教学策略，在课程与教学领域学会从学生的感受出发获取信息的方法，实现学与教的变革，寻找自身发展的最近
17、发展区，改变“没有温度”的课程和“目中无人”的教学，同时实现源于学校内部生长的成长性。 上海把提升学校课程领导力作为提高义务教育质量的重要抓手，因为一切教育改革的终端都在学校、课堂，一切的教育要素包括课程标准、课程资源都需要经过具体的校本化的解读、执行与改造才能发挥作用，只有学校的课程领导能力、实施能力、研究能力得到了共同提高，教育过程与质量才可能实现相对均衡。同时，上海确立了“新优质学校推进项目”，树立起基础教育改革发展的学校新标杆，项目学校坚持优质均衡发展的目标，本着“不挑选生源，不追求排名，不额外集聚资源”的原则，走进学生内心世界，接近教育本原，负责任地让每一个学生成为自信而又全面发展的
18、人。这体现了上海对优质均衡的全新理解。 一切教育活动都必须通过教师的创造性劳动才能进行，教师是推动学校发展的最关键因素。学校主体作用的发挥，需要校长和教师的文化自觉。上海积极建设以校为本的教研文化，在以校长正确的办学理念引领下，教师们发现并针对教育教学的实际问题进行改进。问题来自于学校和学生，这些问题是学校教育教学中的问题，研究主体是教师，研究场所在学校，所有研究的成果又在学校教育教学中得以转化和应用，这样的过程不断循环往复，螺旋上升，形成了以校为本的教研文化。这种在师生教学场景中的校本研修方式正在提升学校办学水平，正在成就每一位教师。学校内生的以师生发展为动力的成长性，是校长管理能力的提升，
19、是教师教育教学能力的成长，更是学生可持续健康发展的保障。这种成长性正在成为学校改进与发展的新模式。 3.充分认识评价是教育改革与决策的重要依据，完善和健全评价制度 长期以来，评价一直是教育内涵发展中最硬的骨头。近几年来，我们借鉴世界先进的评价技术和方法，构建了义务教育学业质量绿色指标。绿色指标评价既关注学生学业水平，又关注学生为学业水平所付出的各种代价；既衡量学生的认知能力水平，又衡量体质、品德和创新等能力；既以学生发展为中心，同时也兼顾教师、校长，甚至家庭对学生发展的影响。 通过解读和应用这些数据信息来全面客观分析教师和学校现状，并建立从教学到测试到分析到改进的循环过程，促进教师学会运用数据
20、改进教学，实现有针对性地进行教学改进。目前，绿色指标正在成为上海各区县提升区域教育专业领导力的重要抓手，帮助区教育局通过数据发现优势、查找问题并调整区域教育政策；绿色指标正在成为教研员提升专业指导力的重要手段；绿色指标的实施更有助于建立以校为本的教育教学质量体系。 以评价改革为突破，我们正在逐步走向基于证据的决策和研究范式。长期以来，我们一些改革听起来似乎有效，但一旦被追问拿出学校发生根本性变革的过程、关键技术和有力证据时，往往就缺少有说服力的证据，最后也只能倾向于将学生的学业成绩作为唯一证据，而这显然很难形成令公众信服的证据链，也很难促进教育改革的深化。因此，上海正在筹建教育研究数据库，从各
21、学科课程标准的数字化，到教材评价数据库，到课堂教学评价数据库，到学生学业质量数据库等，并且它们相互关联，通过挖掘这些“大数据”，来揭示教育的规律和存在的典型问题，以此来推动教育的持续改革。 4.充分认识体制机制是教育改革的基础保障，推进体制机制的创新 在义务教育转型发展的背景下，随着以促进每一所学校提供优质服务为指向的各项改革的不断深化，学校改进直逼制度层面的改革。对于上海而言，践行“办好每一所学校、关注每一个学生、成就每一位教师”的先进理念，良好的制度环境是重要的保障。 分析表明，教育外延规模扩张主要依靠经费、财力、物力得以实现，而内涵发展的核心目标及其要素配置方式决定了与外延规模扩张发展所
22、不同的体制机制运行方式。以往义务教育运行的重点是政府改造薄弱学校和建设示范学校，相应的体制机制运行方式是自上而下的行政推动，而内涵发展是基于学校内生的发展，基于公平的卓越发展。因此，上海通过价值引领和项目引领，来激发学校的内驱力，提升学校自身的领导力，发挥专业机构对学校发展的支持力。这也成为上海体制机制创新的必然选择。 根据当前上海义务教育高位均衡发展的实际，当务之急迫切需要改变政府传统的指令性管理，转变管理职能，提升管理的专业化和服务性，并为区域内或区域间资源的共享搭建平台和机制。完善、健全资源配置和分配机制，确保适龄子女得到公平的教育机会和各区域之间动态的义务教育资源的均衡配置；把学校还给学校，结合课程改革释放校长的领导力、教师的能量与潜力，并推动学校创造、分享改革探索成果，为学校之间、学段之间的合作提供项目平台。培育教育中介组织，为学校的改进提供有效的服务配送，使新建公建配套学校可以高起点办学，农村学校借助城区资源可以实现内涵提升，学校与家庭、社会可以积极互动。 未来的义务教育发展，需要我们基于学校改进持续供给优质服务，以学生学习为中心推进课程教学的深度改革，加快信息技术的运用，以系统思维面对未来内涵发展中更复杂、更深刻的变革，让义务教育可以更好地满足学生全面发展和经济社会发展的需要。第 14 页