[基础医学]新医改政策导读.doc

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1、政府办非营利性医院的融资模式有哪些？第一章 我国医疗改革的发展历程第一节 我国医疗改革的发展背景与历程新中国医疗改革的辉煌历程 新中国医疗改革经历了翻天覆地的大变革，萌发了中国医疗事业的春天，从摸索到成熟发展，中国人的平均寿命由刚建国时的35岁，大幅提高到了72岁，甩掉了“东亚病夫”的头衔，成为昂首屹立于体育、健康事业的强国。 伴随着新中国成立60周年，中国医疗事业的发展也迎来了辉煌的成就，回顾中国医疗事业的发展，在改革创新中迈着前进的步伐。农村和城镇的医疗改革创造了一个个惊人的成就，医疗技术、服务水平和基础设施都取得了巨大的成就，而新中国真正意义上的医疗改革是从三中全会开始了创新发展的主旋律

2、，中国医疗保障制度在计划经济向市场经济转变过程中也发生了重大的转变，医疗改革经历了三个阶段的风雨历程。 摸索阶段：十一届三中全会至1998年医疗保障改革试点 这时期部分地方开始了对新的职工保障制度的摸索，出现医疗费用定额包干、对超支部分按一定比例报销等。1984年4月28日，卫生部和财政部联合发出关于进一步加强公费医疗管理的通知，提出要积极慎重地改革公费医疗制度，开始了政府对传统公费医疗改革探索的新阶段。同时地方政府也开始积极探索新的医疗改革发展道路。1985年11月河北石家庄地区在六个县、市开展离退休人员医疗费用社会统筹试点；1985年对医院发展来说是医疗改革元年，扩大医院自主权。1987年

3、5月北京市东城区蔬菜公司首创“大病医疗统筹”。 1989年，卫生部、财政部颁布了关于公费医疗管理办法的通知对具体的13种自费项目进行了说明。同年3月，国务院批转了国家体改委1989年经济体制改革要点，在丹东、四平、黄石、株洲进行医疗保险制度改革试点，同时在深圳、海南进行社会保障制度综合改革试点。 1994年，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了关于职工医疗制度改革的试点意见，经国务院批准，在江苏省镇江市、江西省九扛市进行了医疗改革试点，即著名的“两江试点”。 从1978年开始农村医疗事业逐渐发展，至1996年，农村实行合作医疗的行政村占全国行政村总数的171，覆盖率为96，主要集中在经

4、济比较发达的沿海省市。 这一时期涉及58个医疗改革试点城市，参加医疗改革的职工达4017万人，此时出现了综合医疗保险、住院医疗保险、特殊医疗保险等医疗保险，有利地促进了医疗事业的飞速发展。完善阶段：1998年2003年城镇医疗保障制度的确立和发展 1998年是城镇医疗改革的转折点，城镇确立了医疗保险制度。1998年12月，国务院召开全国医疗保险制度改革工作会议，发布了国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，明确了医疗保险制度改革的目标任务、基本原则和政策框架，要求1999年，在全国范围内建立覆盖全体城镇职工的基本医疗保险制度，中国城镇职工医疗保险制度的建立进人了全面发展阶段。中国城镇基本

5、医疗保险制度的建立，是中国医疗改革的转折为保障城镇职工身体健康和促进社会和谐稳定起到了十分重要的作用。 从1999年后，医疗保险制度全面完善发展，受益人群范围也不断扩大。1999年，国务院办公厅和中央军委办公厅联合发布了中国人民解放军军人退役医疗保险暂行办法，并规定国家实行军人退役医疗保险制度，设立军人退役医疗保险墓金，对军人退出现役后的医疗费用给予补助；1999年劳动和社会保障部做出了关于铁路系统职工参加基本医疗保险有关问题的通知，该方案引导铁路系统职工由原来的劳保医疗制度向社会医疗保险转变。 此时期医疗救助体系全面开展，同时补充医疗保险，出现了商业保险等模式，医疗改革取得很大的突破。 成熟

6、阶段：2003年以后新农村合作医疗的全面发展和城镇居民医疗保险制度试点 2002年10月9日，中共中央、国务院颁布了关于进一步加强农村卫生工作的决定，要求“到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度”，明确指出要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2003年3月1日，新修订的中华人民共和国农业法正式施行，规定：“国家鼓励支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平”，农村合作医疗制度的发展和完善从此有法可依。从2003年起，中央财政每年对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民按人均1

7、0元补助资金。2006年1月10日开始国家提出扩大新型农村合作医疗改革试点。2006年全国试点县(市、区)数量达到全国县(市、区)总数的40左右；2007年扩大到60左右；2008年在全国基本推行。同时中央加大财政投入力度，提高合作医疗的补助水平。同时2006年3月27日国务院出台了国务院关于解决农民工问题的若干意见，提出要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。 从2004年下半年起国家开始探讨建立城镇居民医疗改革保障制度，并在2005年进行了为期一年多的方案研究设计工作并在一些地方陆续展开试点。 2007年4月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定开展城镇居民基本医疗保险制度试点，并明确

8、2007年将在有条件的省份选择一两个市，进行建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度试点，城镇居民基本医疗保险试点从2007年下半年开始启动。 纵观医疗改革的三个阶段，医疗改革由城镇辐射到农村，再到城镇农村平衡发展。对于一个农村人口约占56的发展中国家来说，中国农村医疗改革事业的发展是对中国医疗改革的一个巨大的推动，更是保障了中国医疗事业的健康有序的发展，保障了农村居民生活水平的提高。而城镇社区卫生服务体系的建设和医疗保障制度的完善突显了新中国医疗改革的辉煌历程。第二节 我国政府医疗保障政策的演变建国初期预防为主的方针 1950年8月第一次全国卫生工作会议召开，确定“面向工农兵、预防为主、

9、团结中西医”的卫生工作方针，中国内地逐步建立起由公费医疗、劳保医疗、合作医疗组成的福利性医疗保障制度并实施到1978年，但卫生资源分配不平衡问题十分突出。1985年4月，国务院批转卫生部关于卫生工作改革若干政策问题的报告提出：放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事的路子，把卫生工作搞好建立公益性的卫生福利事业。 1992年9月，国务院下发关于深化卫生改革的几点意见提出，“卫生事业是公益性的福利事业”，“支持有条件的单位办成经济实体或实行企业化管理，做到自主经营、自负盈亏”。1994年，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了关于职工医疗制度改革的试点意见，启动城镇职工医疗保障制度改革

10、。并经国务院批准，在江苏省镇江市、江西省九江市进行了试点。1995年，我国提出要积极发展各类卫生保健事业，实现人人享有初级卫生保健的目标。1997年，党中央、国务院作出关于卫生改革与发展的决定，明确新时期卫生工作的奋斗目标、指导方针和具体措施。2000年，国务院决定同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制改革。 第一，新医疗体制改革的启动：2000年2月，国务院公布关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见，全面启动医改。此次医改主要措施包括：将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理，营利性医疗机构医疗服务价格放开，扩大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，

11、实行医疗机构分类管理，公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营，改革药品流通体制，实行医药分家等。 第二，对农村医疗制度的改革。2002年10月，国务院召开全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布关于进一步加强农村卫生工作的决定，强调要建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度等。2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的关于建立新型农村合作医疗制度的意见，要求从当年开始新农合试点。同年，中国出现非典疫情，公共卫生体系暴露出的问题受到关注。2004年，卫生部公布国家卫生服务调查的报告显示：中国内地城市没有任何医疗保险的人口占44.8%，农村为79.

12、1%。第三，医疗改革的结果。2005年7月，国务院发展研究中心在媒体发布关于医改的研究报告称，中国医改总体上不成功，其症结是近二十年来医疗服务逐渐市场化、商品化。同年卫生部明确提出：“市场化非医改方向”，医改目标是构筑一个惠及全民的医疗保障平台并陆续在全国启动城镇居民医疗保险试点。2006年9月，成立了有十一个部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长。2007年年初，医改协调小组委托六家研究机构对医改进行独立、平行研究并提出建议，后研究机构增加至九家。同年10月，由国家发改委牵头，分别在南昌、天津召开医改座谈会，各相关部门负责人参与，讨论医改方案。同年召开的中共十七大报告

13、提出“人人享有基本医疗卫生服务”、“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“强化政府责任和投人”，明确了医改的指导原则。2008年10月14日，关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)开始在网络上征求意见。2009年1月21日，在温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，新医改方案获原则通过。第三节 我国医疗制度改革的经验和教训 中国卫生效率和公平问题根源主要不在于缺少公共资金于缺少社会公正的价值观和有效的政府管理。 一、政府在转型期缺乏公平性和效益性 从公共服务的角度出发，在中国的体制背景下，政府的权力和责任并不对应，现行体制下，政府就容易造成权力的扩张，政府就容易造成责任的推卸。权责对应的根本问题

14、没有解决。其结果，就是在所谓“放权让利”的口号下出现了放弃责任易、约束权力难的现象。在实际工作中，各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”。因此，为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以被牺牲，这当中就包括公共卫生。医疗不是它关心的重点。这就导致了政府失灵，即该由政府承担的责任政府没有承担起来。“放权”变成了“弃责”，甚至发展成一面放弃公共服务责任，一面却利用权力设租索贡“与民争利”。二、医疗走向商业化导致政府的责任意识薄弱 在社会医疗保障中，政府承担着公共卫生和维护居民健康权益，以及增加卫生投入、提供公共服务、加强医疗卫生监管等重要职责。当前我国医疗保障中政府责任缺失的

15、表现主要有：对医疗卫生事业财政投入不足；对医院补偿不足，导致“以药养医”现象严重；政府在农村医疗保障中的责任不到位；政府承担了过多的行政责任，阻碍了市场责任机制作用的发挥。对医疗体制改革缺乏明确目标；对医疗卫生事业的资金投入比例逐渐减少；规范与监督医疗卫生服务的法规建设滞后；对卫生资源配置极不合理；医疗保障制度建设严重落后。三、医改实施缺乏相关的法律法规的保障。 政府在推进社会保障制度建设方面的责任包括：制定相关的法律和法规；进行必要的管理和监督。在具体的实施过程中，政府的历史责任和新制度运行的现实责任划分不清，不利于政府责任的合理定位；政府责任与民间责任划分不清；中央政府与地方政府的责任划分

16、不清，地方政府的财权和事权不对应，在社会保障中的主动投人不够。针对我国医疗体制的现状，政府至少应该扮演四个重要角色：充当保险者，建立普遍覆盖的医疗保障体系；充当购买者，约束医疗服务的费用；充当规划者，建立健全初级医疗卫生服务体系；充当监管者，抑制医疗服务中的市场失灵。 总的来讲，患者不满意，医院不满意，政府不满意、富裕阶层不满意，中等收入阶层不满意，低收入阶层更不满意。用国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风的话说，目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。 对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识、对医院多头管理，管理格局混乱、对医疗卫生事业服务与监管双重缺位、未建立完善的社会医疗保障制

17、度，他们分析了政府责任缺失的原因在于政府医疗卫生体制改革的思路是减轻政府及企业负担，过多地利用了市场化机制，未及时对导入的市场机制进行有效的引导监管。故此政府在公共卫生领域承担的责任主要有政治责任、官员责任、公平责任、绩效责任。目前，政府在我国当前公共卫生体系中的责任缺失主要表现在：公共卫生的总体投入不足、资金规划不合理、有限的公共卫生资源被挪用、对公共卫生危机缺乏及时反应和有效应对的能力。第四节 我国医疗制度改革的实现路径 历经数年，新医改方案正式出台并在逐步推进这是一件民生大事。新医改方案从多角度、多层次、全方位提出了解决“看病难，看病贵”的政策、措施、方法和步骤，这为从根本上解决“看病难

18、，看病贵”这一民生问题铺平了道路。 民众健康水平进一步提高的前提和目标都是人们少得病，我们只有站在这个高度，才能真正读懂医疗改革的真正涵义，因为大量疾病发生与蔓延才是“看病难、看病贵”的真正原因，而只有人们少得病，才能实现人民群众健康水平提高的医疗改革终极目标。一、新医改方案是科学发展观的结晶毫无疑问，新医改方案是落实科学发展观的结晶，因为新医改方案通篇体现了“知其情，尽其责，不越位”的科学思想，新医改方案对当前我国医药卫生事业的现状不隐瞒、不回避，对存在的问题严重性给予了高度的关注，对医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性都做了充分描述和阐述，使医疗改革有了针对性，这充分反映了党和政府在重

19、大事件上的科学民主决策作风，这为解决问题、矛盾打下良好的基础，这就是知其情。在此基础上，新医疗改革方案提出了明确的指导思想、基本原则和总体目标，并依据指导思想、原则和总体目标，制定了具体的规则措施和方法。最重要的是政府在医疗改革中的定位。应该讲，医药卫生事业没有政府明确的主导地位，再好的改革也难以实现，因为医疗卫生是关系到全社会民生的大事，是涉及面广、难度大、复杂性高的社会系统工程，把医疗卫生定位在社会公益事业，使医疗卫生事业有了法律基础，尽管目前“看病难，看病贵”的矛盾十分突出，但是政府主导角色的确定，使医疗卫生事业变得有序起来，显然政府做到了“尽其责”。 “不越位”是医疗改革的最核心部分，

20、纵观新医改方案，虽然在不同的章节中提到了医学问题，如坚持预防为主，中西医并重等。但对如何通过医疗技术的进步遏制当前慢性病大量发生，医疗改革方案并没有具体涉及和强调。这次医改方案更多强调的是通过资源重新调整、政策干预，为医学科技进步创造良好的环境和空间。医学科技进步是智慧创新的结果，而不属于政府调控的范畴，如在中医药问题中，取消了“中药现代化”这样的政策干预医学科学的语言，代之而来的是“充分发挥中医药(民族医药)在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。加强中医临床研究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关。在基层医疗卫生服务中，大力推广中医药适宜技术。采取扶持中医

21、药发展政策，促进中医药继承和创新”。应该讲，这是医改方案中最大亮点之一。在学术问题上，政府开始回归它的本色，在学术问题上“不越位”的思维比越位的思维更具科学性，“事在四方，要在中央”，新医改方案充分体现了的科学发展观。二、医改过程必然充满挑战 当然我们也必须承认，医疗改革方案只是完成了医药卫生体制改革方面的战略规划和相关配套措施，它只是从体制、政策、资源等方面为解决“看病难，看病贵”的难题提供了行政手段，但是这并不等于从根本上解决了“看病难，看病贵”的难题，更不等于能彻底实现提高人民群众健康水平的目标，因此我们必须对此要有清醒的认识。 首先，目前全球医学根本提不出遏制慢性病大量发生，并向青少年

22、甚至儿童快速蔓延的措施与方法。面对慢性病肆意侵害人类健康的局面，尤其是在西方发达国家，似有束手无策之感。十几年前的慢性病还称为老年病、少发病，现在，慢性病已不再是老年人的专利，而是成为多发病、常见病。中国20的人口患有不同程度的各种慢性病，显然医疗改革要实现进一步提高人民群众的健康水平，首当其冲的就是要遏制慢性病进一步的蔓延。但是遗憾的是，现在的西医、中医乃至中西医结合都没有承担好这份历史责任。如遏制糖尿病大量发生，使糖尿病及并发症实现逆转康复，让患者中止终生使用降糖药；让高血压病人血管软化并中止终生应用降压药；让癌症病人在一个阶段停止转移扩散并渐至恢复，显然这已经不是政策层面可以解决的问题。

23、如果这些基本问题不能从医学思想创新上得到答案，医改工作有可能使政府社会背上更大包袱，美国式的医药卫生现状就会在中国重演，占GDPt5-16的医药费用已经压得美国人喘不过气来，这也是奥巴马在总统就职演说中，将医疗改革列入拯救美国经济危机重大举措的原因之一。 显然只有医学进步才是保障医疗改革目标实现的关键，没有将这一重要医学问题列入医改方案，而是交给医药卫生界，让医药卫生界自己通过创新医学思想来实现，应该讲，这对医疗卫生事业而言既是寄予殷切的希望，也是一个巨大的挑战。 三、实现新医改目标必须创新医学思想 医疗改革本身就是一项涉及面广，难度大的社会系统工程，而让人们少得病是一项比医改系统工程更复杂、

24、更艰巨的工程。首先慢性病大量发生并向青少年甚至儿童蔓延是全球性问题，慢性病不是感染性疾病，但它比感染性疾病更广泛、更可怕，目前没有一个感染性疾病可以使人口感染率达至20；慢性病也不是遗传缺陷，但却比遗传缺陷疾病更可怕。 如果医学不能从根本上揭示大量慢性病发生与快速向青少年蔓延的根本原因，并提出相应的遏制大量慢性病发生和蔓延的医学方法，那么医改的目标将很难实现。同时细菌、病毒变异、耐药性产生也将给感染性疾病的预防和治疗带来前所未有的挑战。 人类总是在困难和困惑中发展的，医改方案中政府将医学技术进步的责任明确无误地交给了医药卫生事业说明，只要我们从更广泛的思路去探索，遏制肆意掠夺人类健康的各种疾病

25、的目标就一定能实现这就需要我们重新检讨我们的医学观是否有必要调整，“创新医学思想”只有成为人们的共识，医改目标才能实现，而改变现有人们的医学观是一个长期复杂的过程，任重而道远!汇集全中国乃至全球人的智慧，我们相信，这个目标是一定能达到的。第二章 我国医疗改革的重要意义第节 医疗改革是在公共服务领域进行的重要改革改革开放以来，我国在建立和完善社会主义市场经济方面取得了显著成绩，经济持续快速稳定增长，但在公共卫生和居民医疗服务方面却遇到了困难。农村合作医疗的覆盖率从1980年的63.8降到1989年的4.8。在城市，随着公费劳保制度转变为城镇职工基本医疗保险制度，原来家属和子女的医疗保障“从有到无

26、”，加上卫生医疗机构改革滞后，“看病难、看病贵”的问题日益突出。2000年6月，世界卫生组织首次在全球对191个成员国进行整体量化评估，中国的医药卫生总体水平被排在第144位，而卫生公平性竟被排在第188位全世界倒数第4位。这是首次量化评估，评估的方法未必科学，评估的结果未必精确，但是这种相对结果仍能说明一些问题，这就是卫生医疗服务出现了结构性问题，并没有随着经济持续发展而自动提供令人满意的服务。我国卫生医疗领域存在的问题主要集中在医疗服务和医疗保障两个方面，其中医疗服务中又涉及医院和药品这两个重要方面。医疗服务供给不足和供给不均衡，造成了所谓的“看病难”问题，即服务的可及性差。医疗服务及相关

27、费用持续增长超出居民承受能力，以及医疗保障的保障范围有限和保障力度不足，造成了所谓的“看病贵”问题。这些问题突出表现在以下方面：医疗保障结果不明显，医疗服务利用不方便，医疗的公平性差，且医疗费用昂贵。 在医疗领域缺乏基本层面的制度公平。医疗保障的门槛高，很多人没有任何医疗保障，没有一个兜底的基本制度，在基础的层面没有实现公平。公立医院制度安排失策导致以药养医，医疗费用不断攀升。当前城镇社区和农村“缺医少药”问题是体制性的原因造成的。以前在计划体制下行之有效的基层卫生服务网络，以及随着市场经济体制的建立而不再适用，其原因在于市场配置资源的办法本身具有逐利性，越是医疗需求旺盛、消费者有购买力的地方

28、越容易盈利，越容易扩大供给，市场调节的结果是城市的医疗资源越来越多，大医院越来越大；基层的医疗资源越来越少，基层小医院越来越小。这种“市场失灵”只能靠政府出面干预才能解决，具体讲，政府要宏观调控、制定规划并增加投入，才能弥补市场作用的不足。卫生部门提出“万名医师支持农村卫生工程”，无疑对缓解农村的“缺医少药”有一定的作用，但是靠一个支持项目远远不能解决根本的问题，要从战略高度重新构建基层的服务网络体系。在医改进程中，理论和政策取向的论争主要围绕10个方面，既关于政府主导还是市场主导的问题；关于补需方还是补供方的问题；关于采取英国模式还是采取美国模式的问题；关于公立医院是实行“收支两条线”还是彻

29、底进行改革的问题；关于医生的激励和约束机制如何建立的问题；关于重点发展公立还是非公立医疗机构的问题；关于医疗服务价格、药品价格管制是放还是收、是升还是降的问题；关于医疗保险是“保大病”还是“保小病”的问题；关于社区卫生组织的定位和发展方向的问题；关于城乡一体化还是城乡二元化的问题。中国医疗的理论探索充满争议，创新在渐进中前行。卫生和医疗服务是专业技术问题，而卫生和医疗制度安排，则是公共政策问题。进行这项制度安排应该秉承公共管理的精神理念。卫生医疗体制改革实质上是在市场经济条件下如何解决公共产品和公共服务的问题，是如何对卫生医疗资源进行调配和管理的问题，以及如何对医疗机构这类“非营利机构”组织进

30、行管理的问题。这是一项全新的社会组织再造工程，是对政府的公共管理能力全新的考验，也直接关系到”服务型政府”的构建。 中国新一轮卫生医疗体制改革不仅要解决当前人民群众呼声很高的“看病难、看病贵”问题，更重要的，它是在社会主义市场经济条件下所进行的一场涉及卫生服务体系再造、健康干预模式转变和政府公共服务模式创新的深层次改革。中国新一轮医改将对中国事业单位改革和非营利组织发展产生重大影响，在政府公共管理和公共服务模式改革方面具有开创性和借鉴性意义。 2006年3月，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时首次提出要逐步解决群众看病难、看病贵的问题，看病问题已被作为政府的工作重点之一加

31、以安排。党的十七大首次将2020年实现人人享有基本医疗卫生保健作为奋斗目标提出，并将解决看病问题作为解决民生问题的一个重要方面给予较大篇幅论述，亦足以体现对看病问题的重视。2009年4月正式出台了中共中央国务院关于深化医院卫生体制改革的意见，标志着新一轮医改的正式启动。第二节 新医改是化解医疗体制难题的新希望 新的医疗改革方案力图改变过去市场化取向的改革路线，逐步建立和完善由国家资助的公共卫生医疗体系，切实降低居民在医疗卫生方面的支出，同时提供较高的医疗保障水平，这也是在朝着减轻居民医疗负担，促进居民消费的一种努力。一、新医改重点面向基层，将切实满足患者的需求 新的医改方案主要是通过扩大国家对

32、于公共卫生服务的投入来提高对于居民的医疗保障水平，切实解决看病贵和看病难的问题。当前造成看病难以及看病贵这一社会问题的一个重要原因在于医疗卫生资源的配置严重失衡。无论大病小病，患者或者家属们都希望到大医院找名医生去看，医患之间的供求均衡被打破，看病难及看病贵也就成为必然后果之一。尤其值得指出的是，医疗卫生资源的配置失衡有加剧的现象，突出地表现在医药卫生人才的流动上，乡镇卫生院的人才在往县卫生院流动，而县卫生院的人才则往市卫生院流动。这种流动基本上是单向的，从条件落后不知名的医院向条件好知名度高的医院流动，其后果就是越是基层的医疗机构，能够提供的医疗服务越有限，于是人们越来越倾向于到大医院、到名

33、医院去看病。而新的医改方案一项重要的内容在于采取切实有效的措施来加强基层医疗体系的建设，从根本上纠正医疗卫生资源的严重失衡，特别是基层医疗人才队伍的建设将成为未来医疗体系建设的重要环节，这也是缓解我国当前医疗资源配置严重失衡的有效举措之一。这一方案的实施将有效加强基层医疗卫生人才资源建设，缓解目前医患之间的紧张局面。但是，从另一个角度来看，由于历史的原因，城乡医疗体系存在着显著的差异，导致了城市居民和农村居民享受到的医疗保障水平也明显不同，乡镇卫生院的医疗条件和医疗水平都远不如县城卫生院。这种悬殊差异的调整需要一个渐进的过程，不可能一步到位。目前，城镇职工基本医疗保险制度通过覆盖就业人群，对城

34、镇职工提供了相对可靠的医疗卫生保障。农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险和城乡医疗救助制度都定位于医疗保险水平较低的人群。特别是城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，保证了医疗保障底线。国家将通过加大这两种保险和一种制度的资金投入来逐渐提高这部分人的医疗保障水平。新方案明确提出：2010年各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元。并要健全城乡公共卫生服务体系，完善公共卫生服务经费保障机制，提出2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，到2011年不低于20元。届时，城乡居民都将享受到更高的医疗保障水平。二、新医改将有

35、效减轻患者的经济负担 新医改方案最大的特点在于摒弃了过去医疗改革的市场化路线，推行由国家投入资金来保障建设覆盖全民的医疗卫生体系。在很大程度上，这也是基于已经在全国推行的新型农村合作医疗保障和城镇居民基本医疗保险之上的进一步推进。换句话说，以前的一些城乡医疗保障试点与运行实践为此次的医疗改革奠定了坚实基础。医疗卫生行业具有一定的特殊性，过去采用市场化取向的医疗改革已经被证明是失败的，它并未有效地解决居民的就医需求，相反，高昂的医疗费用成为居民的一大负担，并月还滋生了医疗腐败，即医疗机构与医药供货商之间的相互勾结，最终把巨大的成本加价到医疗费用中由患者承担，或者刻意给患者开出昂贵的药品，造成了医

36、患关系的紧张。相当一部分人，尤其是偏远农村居民，发生了因病致贫和因病返贫的现象。即使是在城市里，但凡去了医院看病，费用通常都比较高，这也导致了相当一部分有病不敢上医院去看的现象，在一些落后的农村地区，由于贫穷而无法支付高昂的医疗费用，一旦患了重病，一部分人就只能选择在家耗着。新的医改方案明确指出，增加公共卫生服务项目，提高经费标准。此外，还将充分发挥中医药作用。这些方面的落实将有效地降低居民的医疗费用支出，推动中医药的研究，促进传统医学的发展。 在资金投入机制方面，新的医疗改革方案改变了过去市场化的卫生投入机制，代之以政府财政投入为主导的社会多元化投入体系，这将有效改变去过政府对公立医院财政补

37、助不足的局面，从而将切实有效地减轻患者的经济负担。此外，方案还明确提出了要大力推进政府通过医保资金购买医疗服务的改革要求。值得指出的是，新的医疗改革方案强调了公共卫生服务的重要性，政府全额保障公共卫生投入，强调了基层医疗卫生机构和人才的建设。这意味着以后国家将重点保障居民的基本医疗，切实解决看病难看病贵的问题，有望逐渐消除因病致贫因病返贫等现象。长期以来，由于我国基层医疗卫生服务体系较为薄弱，大多数生活于基层的居民并没有定期体检的习惯，有疾病并不能够及早发现和治疗，等到发现的时候往往已经非常严重或者是病患晚期，难以治愈或者需要花费巨额的费用才有可能治愈。这其中的原因除了医疗卫生观念落后之外，更

38、重要的原因在于市场化取向医疗改革带来的沉重经济负担促使人们竭力地避免到医院去。当基层公共卫生服务体系建立并完善之后，通过宣传和推广，更通过切实有效地降低医疗费用，将有效地改变这种观念落后的状况，促使基层居民形成定期体检的习惯，推动医疗卫生习惯的改变。新医疗改革方案指出，从2009年开始，逐步在全国建立统一的居民健康档案。努力降低医疗费用是新医改方案的一个重要内容。“建立健全药品供应保障体系。加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。”通过对基本药物实行公开招标采购，统一配送，减少中间环节来有效地降低药物价格，保障群众基本用药。更重要的还在于由于国家将通过加大资金

39、投入，为公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务提供全额经费保障，因而公立医院将不再为经费不足而发愁，公共卫生机构的药品价格监管也将有切实的保障。此外，通过“规范药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警和应急处置机制”，也将降低药品的价格。 有效地降低居民的医疗费用支出，离不开有效的监督机制。新的医改方案强调了监管网络，将有效提高医疗卫生监管效率。新医疗改革方案提出要把监管覆盖到医疗卫生体系的各个环节，即包括了医疗卫生监管、医疗保障监管和药品监管。这种监管网络体系的建设，主要是针对过去医疗卫生机构缺乏有效监管的弊端而提出来的。在以市场化为导向的医疗卫生体

40、系过程中，许多医疗卫生机构需要自己想办法解决经费，最主要的途径是通过向患者收取，由于缺乏有效的监管机制，医疗费用飞快上涨，给患者带来沉重的经济负担。在一些实行了新型农村合作医疗保险的地区，甚至出现了参合人员看病就医比非参合人员看病就医需要支付更高费用的现象，这种现象的存在很大程度上是缺乏对于医疗卫生的监管以及对于药品的监管。此外，新医改方案还强调了建立信息公开制度，“鼓励行业协会等社会组织、个人对政府部门、医药机构和相关体系的运行绩效进行独立评价和监督。”这将吸引全社会对于政府部门和医疗体系的监管，如果制度得以实施和完善，那么这种监管力度是相当强大的。长期以来，由于信息的不对称，医患矛盾非常突

41、出，矛盾的进一步发展已经逐渐把医患关系推向了对立面，不利于建设稳定可靠的医疗保障体系。三、新医改为扩大内需奠定了基础当前消费不足是困扰我国经济发展的一个重要因素。事实上，我国未来经济的发展方向也应该努力地改变过分依赖于投资和出口的基本策略，应该积极地推动消费的增长，以消费的增长带动产业的扩张和技术革新。从这个角度而言，在当前我国经济深受金融危机影响的形势下推出新医疗改革方案有其深刻的社会原因。如前所述，理论上说，新的医疗改革方案如果实施，会起到促进居民消费的作用。因为新医疗改革方案的基本原则是要为居民提供可靠而有效的医疗卫生保障体系，这会相应地减少居民在医疗上的开支，从而为扩大消费奠定基础。不

42、过，从新医疗改革方案的实施到促进扩大内需还需要一个过程。当前我国需求增长缓慢的一个重要原因在于社会保障体系的不完善，为居民提供的社会保障有限。其中，医疗卫生方面的保障更是一个薄弱环节，因为在过去一段时间内医疗改革走的是市场化的道路，实际上增加了居民在这方面的支出。居民不得不依赖于自己的储蓄来设法提高保障水平，也就是说，即使居民手里有钱，他在花钱的时候也是非常谨慎的，因为需要做好各种预防性的储备，其中主要是医疗、教育和住房的未来开支。另一方面，随着人民生活水平的提高，居民对于健康的重视程度和投资力度也在逐步增强，加上市场化医疗改革本身导致医疗费用的上升，相应地，居民在医疗卫生方面的花费也在迅速增

43、加。如果新的医疗改革方案能够节约居民的医疗卫生支出，则理论上说，居民可以把节约下来的费用用于消费。但是，一个新医疗体系的建立和完善需要时间，为居民所接受同样需要过程，因此，尽管预期新医改会促进扩大内需，但真正发挥作用可能需要等待一定的时间。从以上几个方面的分析我们看到，新的医疗改革方案的出台给了居民以新的希望，即过去以市场化为取向的医疗卫生体系将被以国家投资为主导的公共医疗卫生体系所代替，而后者将给居民提供更好的医疗卫生服务，同时将有效地降低相应的费用支出，从而将有助于促进居民的消费增长，而居民消费的持续增长将最终有利于国民经济的稳健增长，有利于推动经济增长方式的转变。第三节 新医改方案的创新

44、和亮点一、新政策的拐点保障“医疗公平”就在报道国务院常务会议讨论并原则通过卫生事业发展“十一五”规划纲要的当天，人民日报一版头条发出消息“湖北惠民医疗惠及城市特困群体”，称“惠民医院主要做法是：政府支持，医院惠民”，为城市特困群体提供了看得起病、看得好病的医疗服务场所，大幅降低了医疗费用，减轻了患者经济负担。 “惠民医院是目前政府力所能及的最直接、见效最快缓解百姓看病难、看病贵这一矛盾的方式，随着新的医疗惠民体制的建立，惠民医院将完成它的历史任务”，虽然认为“惠民医院只是一个特定历史时期的产物”，但董令贻同时肯定：惠民医院的出现是国家近几年来保障“医疗公平”的一个有益探索。2007年1月8日召

45、开的全国卫生工作会议上，卫生部部长高强讲话特别强调“必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”，提出“要从维护人民利益出发，着眼于实现人人享有基本卫生保健服务，着力于建设群众及时就医、安全用药、合理负担的医疗服务体系”。冯世良分析，讲话的核心原则是强调政府主导，强调医疗卫生事业的公益性质，这和党中央提出的“努力保证人民公平，享有基本卫生保健”的方向是一致的，这也是新一轮医疗改革的基调。 2006年3月通过的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，第一次把卫生单独列为一章，而且上升到促进社会主义和谐建设的高度。同时，在“十一五”，规划中强调了政府在公共卫生和基本医疗当中的责任，确定了推进

46、医疗卫生服务社会化这一方向。2006年10月，中共十六届六中全会所通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，强调要深化医疗卫生体制改革，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，“要着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标。”曾有人这样总结，2006年，中央高层为医改定调，强调医疗卫生事业的公益性，统一了争论多时的医改方向之争。同时，国务院11部委抽调精兵组成医改协调小组，进行医改新方案的研究制定工作。进入2007年，新的医疗改革继续推进。1月8日，全国卫生工作会议上，卫生部部长高强指出要建立四项医疗基本制度，这为未来的医疗改

47、革勾勒出了框架和方向。3月5日，在第十届全国人大第五次会议上，温家宝总理在政府工作报告中称：“为了更好地推进卫生事业改革发展，国务院已经组织力量抓紧制定深化医疗卫生体制改革方案，努力解决好广大群众关心的看病就医问题。” 对于医疗改革的具体时间，一般都从1985年改革算起。此后的20年间，医疗改革和“市场化”联系到了一起。20年后的7月28日，国务院发展研究中心中国医疗卫生体制改革课题组研究报告得出结论：“医改基本不成功”。此后，“医改市场化”饱受指责。“回顾医改20年的风雨历程，或许会让我们对新医改强调坚持公共医疗卫生的公益性质有更深的理解。”全国政协委员冯世良认为。 1984年8月，卫生部起

48、草了关于卫生工作改革若干政策问题的报告，改革的手段十分明确一一“给政策不给钱”，其核心思路是放权让利，扩大医院自主权。 1992年9月，国务院下发关于深化卫生改革的几点意见。“建设靠国家，吃饭靠自己”，各行业刮起的这阵风也吹进了卫生系统。当时，医院要在“以工助医”、“以副补主”等方面取得新成绩，成为一种潮流。随后，点名手术、特殊护理、特殊病房等创收新项目，多得令人目不暇接，医院被讥为“掉进钱眼儿里”。 2000年2月，国务院公布了数易其稿的关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见，意见确定子“鼓励各类医疗机构合作、合并”，“共建医疗服务集团、盈利性医疗机构、医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税”等条目。于是，有了宿迁医改等现象卖医院变得名正言顺，公立医院不断被拍卖，走向市场。 2003年，在全国政协举行的一次医改研讨会上，卫生部有关人士表示，在医疗体制改革中，国家要“大踏步”后退，政府只举办部分公立医院，允许民营资本、外资进入医疗市场，即如同国企改革一样“国退民进”。这被视为吹起产权改革的号角。此后，一些原来的国有医院在当时迅速非国有化。 2005年7月，国务院发展研究中心中国医疗卫生体制改革课题组发表研究报