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1、行政管理学讲义 知识经济社会是以管理者为主导的社会。行政是国家行政机关对国家和社会公共事务的组织与管理活动。行政管理学就是对基本行政活动和社会事务管理的科学研究。 基本要求：通过本课程的学习，同学们将系统地了解行政管理学的内容体系、研究范围和基本概念，掌握行政管理学基本原理，能够运用基本原理观察和分析行政管理实践中的一些问题，了解行政管理实践的现状和发展趋势，掌握行政管理活动的一些基本技能，为服务于社会作好必要的理论准备和技能准备。第一章 绪论本章一般要求了解行政管理学的产生与发展；了解每一个发展阶段的代表人物及其理论特点；理解行政管理基本概念的内涵和外延；初步掌握学习与研究行政管理学的基本方
2、法；充分认识行政管理学在我国社会主义建设中的地位和作用。本章重点要求1行政与管理的区别与关系2行政管理学的定义3行政管理学的特征4 行政管理学的历史发展5 学习研究行政管理学的意义和方法第一节 管理与管理学一、管理及相关问题 （一）管理的含义 管理就是在特定的环境下，对组织所拥有的各种资源进行计划、组织、领导和控制，保证以有效的方式和手段来实现组织既定目标的过程。管理的内涵包括以下几个方面：管理活动是在特定的环境下进行的，要受到组织内外部各种环境因素的制约。管理活动的对象是组织所拥有的各种资源，包括人力资源、资金资源、物质资源和信息资源等。但是，管理的中心要素是人(人力资源)，管理就是管人，其
3、实质就是协调人际关系。管理过程由计划(Planning)、组织(Organizing)、领导(Leading)、决策(Decision making)和控制(Controlling)等一系列相关职能所组成的。管理的目的是要实现组织的既定目标，一切管理活动都是一个有目的、有意识的活动过程。管理的价值和意义是要以最有效的管理方式（命令式的V形方式、参与式的M形方式）和手段（行政手段、法律手段、经济手段、教育手段）来增进管理效果，提高管理效率，从而实现组织目标。（二）管理的性质管理的二重性1、管理的自然属性 人类的管理活动具有客观性、目的性和依存性，不以人的意志为转移，也不因社会制度、意识形态的不同
4、而改变，具有一定的定 量问题上的科学性，这就是管理的自然属性。2、管理的社会属性 随着人类社会化程度的加深，科技和经济的不断发展，信息量的加大，劳动分工与合作的更加深入，人类的管理活动更加社会化和复杂化，体现出一定的经验性和艺术性，这就是管理的社会属性。 因此，管理自然属性和社会属性的二重性表明，管理既是科学又是艺术，管理活动既要加强管理科学上的硬管理，又要重视管理经验上的软管理。二、管理学1、管理学的含义 管理学是关于管理活动的现象及其规律的科学理论体系。理解：管理学的内涵包括以下几个方面： a、管理学的研究对象是一定组织的管理活动的现象及其规律； b、管理学的研究目的是更加有效地采取科学管
5、理，从而实现组织的既定目标； c、管理学是一种科学理论体系，它是现代社会学、心理学和组织行为学交叉分支的一门应用型学科。第二节 行政与行政管理学行政和行政管理是行政管理学中两个最基本的概念，一般认为两者没有根本区别，可以互换使用，虽没有根本区别，但还是有细微区别，行政侧重宏观方面的分析；行政管理则涉及的层次比较低，侧重较具体的政府管理活动 的分析。但在我们这本教材里不作这样的区别，也就是可以看着是两个相同的概念。一、行政的概念界定及其本质（一）行政概念的界定1、我国古代典籍中的行政概念（1）左传中“行其政事”与“行其政令”（2）史记是指当政者以“王”的身份，推行全部政治任务 （3）纲鉴易知录赋
6、予行政以“处理一切政事”的概念 2、西方学者对行政概念的理解（1）以“三权分立”的观点来解释“行政”（2）以“政治与行政完全分离”的观点来解释行政。认为政治是国家意志的表达，行政 是国家意志的执行（政治与行政是分离的吗？行政是国家政务的管理活动，也就是政府系统对社会公共事务的管理活动，它不可能不表现政治，事实上，现代政府无不积极参与政治决策，无不积极体现统治阶级的意志，因此，两者的关系是密不可分的 ）（3）从管理的角度理解行政。认为行政乃是一定的社会组织调动和组织自身资源以有效实现组织目标的行为过程（管理与行政的关系。区别：产生的时间、内涵、管理的主体和对象；联系：职能相似、目的相同运用的技术
7、和方法相同）（4）实质和形式意义上的行政综上所述，我们认为行政是行政主体（国家机关和其他行政组织及其官员），依据国家法律，运用法定的权力，通过各种行政管理职能，为实现国家和行政组织的目标，对国家公共事务、社会事务和行政组织内部事务所进行的一系列组织和管理活动。*理解：包括 1）行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关和其他行政组织，在我国主要指国务院和地方各级人民政府的行政机构2）行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关内部事务3）行政管理的权限是国家都法律法规所规定的国家行政机关和其他行政组织所拥有的行政权力4）行政管理是一种特殊的管理，不是普通管理，但为了完成管理目标，仍然要
8、运用各种管理职能5）行政管理活动的根本原则是依据国家法律法规进行依法管理6）行政管理的自身目标是实现行政管理的科学化、规范化和高效化7）行政管理的最终目的是推进国家和社会公共事务的进步，实现和谐、安定、繁荣的社会环境（二）行政的本质 行政的本质就是行使国家权力，并具体执行和实施国家意志。行政的目的就是具有行使国家权力的机关，通过具体的组织和管理活动来达到国家意志的执行。行政的外在特征是一种有组织的管理活动，具有政治性和社会性两重属性。二、行政管理学 1、行政管理学的含义 所谓“（现代）行政管理学”，是指在总结管理发展历史经验的基础上，综合运用了现代社会科学、自然科学和技术科学所提供的理论和方法
9、，研究现代社会条件下各种行政管理活动的基本运动规律和一般方法论的学问。它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质和现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。 2、行政管理学的研究对象 现代行政管理学的研究对象是指国家行政机关依照法律和权力管理国家事务和社会公共事务，以实现国家职能的活动规律。 理解：现代行政管理学的内涵应包括以下几个方面： 1）现代行政管理学的研究对象包括行政管理的主体、客体、原则、方法和过程等诸要素
10、，这是行政管理学特殊矛盾性所决定的； 2）现代行政管理学重在对行政管理一般规律的认识，其实质是揭示行政管理活动的客观运行规律； 3）如何依法行政、提高行政效率与质量是现代行政管理学的研究宗旨； 4）现代行政管理学是一门既有理论概括又有实践应用价值的系统科学，即现代行政管理学是一门应用性科学。行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。 因此，行政管理学是一门综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。 3、现代行政管理学的研究范围 包括五论十八章，即 第一部分是总论
11、，它包括绪论、行政环境和行政职能这三章；第二部分是主体论，它包括行政组织、人事行政、行政领导、机关行政等四章；第三部分是过程论。它包括行政决策、行政实施，行政协调、行政信息、行政监督等五个章节。第四部分是保障论，它包括财务行政、行政法治、行政方法、行政道德等四章第五部分是目的论，它包括行政效率和行政改革两章。 4、现代行政管理学的学科特点（学科属性） 1）政治性本质属性 2）实践性实际的、应用的、具体的 3）综合性即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公 共行政管理的复杂性、广延性所决定的。 4）系统性整体、有序、相互关联 5）技术性方法、工具、手段6）发展性动态、进步、创新5、现代行
12、政管理学与相关学科的关系（行政管理学的意义是建立在与其他学科的相互联系、相互比较、彼此相交的相互关系的基础之上的，它与相关学科具有密切的关系）1）行政学与政治学。一般认为行政管理学源于政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支学科。但二者具有比较明显的领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。而行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政治目标和有效地达到这些目标。因此，实务是其基本内容。就相互关系而言，“行
13、政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵。”2）行政管理学与行政法学。有的学者认为行政管理学源于行政法学，因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始。后来由于行政活动日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独立成为一门学科。从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，比如，行政权力主体如何行使职权，以及在其对民权和其他行政权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学和行政管理学都是
14、以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。因此，行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科3）行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。企业管理学较之行政管理学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说，行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法，同样，企业管理学也从行政管理率先借鉴了某些思想、理论和方法。因此，可以说，二者在本质上是一致的，在方
15、法论上也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学和企业管理学是内容上交叉、理论研究和研究方法上是相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。4）行政管理学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。从广义上说，一切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。行政管理学只有将行政管理现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。从狭义上说，社会学则不以公共权力的成立和行使为特定的研究对象。就相互关系而言，社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只
16、有依靠国家行政机会的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。除了以上学科，行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有比较密切的关系。6、学习研究行政管理学的意义随着现代科学技术的发展，人类社会生活的各个领域发生了深刻的变化，国家的行政管理日益成为推动现代社会和经济整体发展的动力。因此，在新的历史时期，学习研究行政管理学具有十分重要的意义。1、学习研究行政管理学，可以不断提高行政人员的整体素质，造就一支德才兼备的行政管理队伍，使之更好地担负起管理国家和社会的神圣职责。2、学习研
17、究行政管理学，可以为市场经济下政府职能的转变和行政管理体制的改革提供科学的理论指导和智力支持，为建立具有中国特色的结构合理、功能齐全、运转协调、灵活高效的政府管理体系，实现行政管理的科学化和法制化而更好地服务。3、学习研究行政管理学，有利于我们更好地总结我国古代行政管理经验，吸收和借鉴国外先进的行政管理理论、方法和经验，从而不断提高我国公共行政的现代化水平。7、学习和研究行政管理学的方法(1)唯物辩证法透过现象看本质(2)系统分析法(生态或环境研究法，将相关行政活动与整个行政过程乃至社会环境视为整体，着重研究各相关部分的相互影响)。联系、发展的观点(3)比较研究法（通过对不同行政制度或行政模式
18、、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法）(4)定量研究法(5)案例分析法（案例研究法，对已经发生的典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用） 三、我国行政管理的性质和原则 1、我国行政管理的性质（1）行政地位上体现为派生性（2）行政目的上体现为为人民服务的宗旨（3）行政方法上体现为说服教育与强制相结合 2、我国行政管理的原则（1）人民管理（原因何在？途径P7-8）（2）党的领导（怎么理解？领导方式）（3）民主
19、集中（如何处理几种关系）（4）依法行政（内容）小结： 现代行政管理学是在运用现代管理科学理论和方法的基础上形成的一门集多种学科内容为一体的综合性的交叉分支的应用性学科，这是现代行政管理学的本质属性。 坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导是具有中国特色社会主义的现代行政管理学的基本特色。第三节 行政管理学的历史发展 一、行政管理学产生的历史原因和直接条件1）行政管理实践发展的要求 在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务都不太复杂，行政管理还不可能成为一门独立的学科。即使是到了资本主义发展的初期，各国普遍奉行的是消极主义和放任
20、主义政策，政府职能十分有限，行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件。 但是，随着资本主义由自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。为了解决这些矛盾和问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。 据有关资料统计，在1866年到1914年期间，美国联邦政府用于行政管理的费用支出约从4100万
21、美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍；联邦政府各行政管理部门的职工总数，1871年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学应运而生。（2）科学管理运动的兴起19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题。例如：资本积累的惊人增长与管理利用巨量自己的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着
22、生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这一时代，在管理理论研究方面最著名的人物是美国的泰勒（泰罗）。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂企业推行“科学管理”。包括实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额。泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业而提出的，但它同时也为
23、政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。以美国为代表的许多西方国家的政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，西方行政学的出现，与西方科学管理运动密切相关，在某种意义上甚至可以说，正是科学管理运动的兴起才促成了西方行政学的形成和兴盛。 政治学和管理理论的发展为现代行政管理学的形成和发展作了理论的铺垫（3）相关学科的理论发展西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是西方行政学的理论渊源
24、。尤其是政治学，它是行政学的直接理论基础。人们常把这两门学科比作根与树、花与果的关系，即行政学之树源之于行政学之根；行政学之果结之于政治学之花。从学科发展历史来看，行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。作为一门独立的学科，行政学正是在上述深刻的社会历史背景下于19世纪末20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及到西方各国。行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗威尔逊于1887年在政治学季刊上发表的行政学研究一文。在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。
25、二、行政管理学的形成阶段（19世纪末20世纪30年代）1各国学者普遍认为，对行政管理活动进行系统的学术研究始于德国的官房学。官房，在欧洲的中世纪原指国家的会计室，中世纪以后指国库或泛指国王的财产。官房学是16世纪至18世纪德国的一些专为帝王理财的财政行政的改革家和学者所提出的管理国王财政事务的学问，之后成为财政学、行政学、行政法学和经济政策学的母体。 2最早系统地提出“行政学”概念的，是德国学者施泰因，他于1865年撰写了行政学一书。1887年美国学者威尔逊发表了行政学研究一文，主张政治与行政分离，是美国行政学的创始人。1900年美国学者古德诺发表了政治与行政一书，认为政治是国家意志的形成，行
26、政是国家意志的执行，政治功能与行政功能应加以区分。1926年美国学者怀特撰写了行政学导论一书。1927年威洛比发表了行政学原理一书，系统地阐述了行政学理论体系。至此，行政管理学的学科体系已经基本形成。三、行政管理学理论的发展历程 行政管理理论是随着行政管理实践的发展而不断发展的，行政管理理论的发展历史基本上可以划分为传统理论时期、行为科学时期和系统理论时期三个发展阶段。（一）传统理论时期的行政管理学19世纪末20世纪初，是行政管理学产生和形成的历史时期。在行政管理学理论的发展史上，被称为传统理论时期。1911年美国工厂管理专家泰勒发表了科学管理原理一书，被誉为“科学管理之父”。在此基础上，形成
27、了科学管理的一般原则，如系统化原则、计划化原则、协调化原则、标准化原则、效率化原则。 该时期的代表人物及主要观点：“科学管理之父”泰罗1911年，泰罗发表了科学管理原理。科学管理原理的主要内容是：（1）科学管理的中心问题是提高生产效率；（在他看来，人的劳动生产率的巨大增长标志着文明国家和不文明国家的区别，标志着人类社会的进步。现在人们比几千年前的国王吃得好，穿得好，而且更舒服搬运生铁块实验）（2）为了提高生产率选择一流的工人（铁铲实验）；（3）要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使起环境标准化（金属切削实验）；（4）实行刺激性工资报酬制度（差别计件制）；（5）工人和雇
28、主都必须进行一次“精神革命”（把饼做大，把蛋糕做大）；（6）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作方法为科学工作方法（管理当局与工人比为1：3）；（7）实行职能工长制；（8）例外原则（所谓例外原则，就是高级管理人员 把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项（重大事项）的决策和监督权限。（讨论：事必躬亲的领导不一定是好领导） “古典组织理论之父”亨利.法约尔1916年，亨利.法约尔发表了工业管理与一般管理。（1）何谓“一般管理”？法约尔认为他的管理理论不仅适用于公私企业，同时也适用于军政机关和宗教组织。（2）经营和管理。经营是指导或引导一个组织趋向一个目标（船长驾驶一
29、只船，经理经营一个公司，政府首脑管理一个国家）。经营包括六种活动：计划、商业、财务、安全、管理以及会计活动。管理就是计划、组织、协调、指挥和控制。（3）法约尔组织原则：15名工人需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础。如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题。（4）管理14原则。法约尔管理的14项原则是什么？.htm “组织理论之父”马克斯.韦伯马克斯.韦伯的官僚制组织理论：（1）三种组织中的三种权力基础。（2）官僚制的含义。官僚制是指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施的合法、合理组织（丁煌）。官僚制是一种制度严格、层级分明、权责清晰
30、的组织（彭和平）。目前，许多人改用“科层制”一词取代了官僚制。（3）官僚制组织的特征：1.合理分工，2.层级节制的权力体系，3.依照规程办事的运作机制，4.形成正规的决策文书，5.组织管理的非人格化，6.适应工作需要的专业培训机制，7.合理合法的人事行政制度。（4）官僚制的优点：严密性、合理性、稳定性、普适性。缺点：压抑人的积极性和创造精神，丧失自我，管理变成了目的本身。3此阶段的理论特点（1）重视机械效率，忽视社会效益研究；（2）重视静态组织结构，忽视动态过程研究；（3）把行政组织看成是一个封闭系统，忽视外部环境因素的影响；（4）强调物质利益，忽视精神因素，缺乏对人的主体性的认识。 （二）行
31、为科学时期的行政管理学（20世纪30年代到二战前后）传统理论时期的行政管理学由于受科学管理理论的深刻影响，着重研究以工作为中心的管理方式、工作程序和组织结构 ，主要探讨非人格化的原理原则和严格的等级制度，着力提高管理上的机械效率，效率和经济是这一时期行政管理学研究的主题。但是，从20世纪30年代开始，传统行政管理理论受到行为科学理论的有力冲击，行政管理学开始进入行为科学时期。行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为及人与人之间关系的一门学科。 该时期的代表人物及主要观点：梅奥及其霍桑实验19271932年，美国哈佛大学教授梅奥等人在美国西方电气公司连续五年进行
32、新的实验。霍桑实验包括四个阶段：1）车间照明实验（照明实验）员工被尊重。2）继电器装配实验（福利实验）。人际关系比福利更重要。3）访谈计划（访谈实验）士气与劳动生产率有密切的关系。4）继电器绕线机组实验（群体实验）非正式组织。霍桑实验.htm通过对组织中的人的行为的实证性研究，梅奥认为：1、工人是社会人而不是经济人 梅奥认为，人们的行为并不单纯出自追求金钱的动机，还有社会方面的、心理方面的需要，即追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊敬等，而后者更为重要。因此，不能单纯从技术和物质条件着眼，而必须首先从社会心理方面考虑合理的组织与管理。 2、企业中存在着非正式组织 企业中除了存在着古典管
33、理理论所研究的为了实现企业目标而明确规定各成员相互关系和职责范围的正式组织之外，还存在着非正式组织。这种非正式组织的作用在于维护其成员的共同利益，使之免受其内部个别成员的疏忽或外部人员的干涉所造成的损失。为此非正式组织中有自己的核心人物和领袖，有大家共同遵循的观念、价值标准、行为准则和道德规范等。梅奥认为，非正式组织与正式组织有重大差别。在正式组织中，以效率逻辑为其行为规范；而在非正式组织中，则以感情逻辑为其行为规范。如果管理人员只是根据效率逻辑来管理，而忽略工人的感情逻辑，必然会引起冲突，影响企业生产率的提高和目标的实现。因此，管理当局必须重视非正式组织的作用，注意在正式组织的效率逻辑与非正
34、式组织的感情逻辑之间保持平衡，以便管理人员与工人之间能够充分协作。 3、新的领导能力在于提高工人的满意度在决定劳动生产率的诸因素中，置于首位的因素是工人的满意度，而生产条件、工资报酬只是第二位的。职工的满意度越高，其士气就越高，从而生产效率就越高。高的满意度来源于工人个人需求的有效满足，不仅包括物质需求，还包括精神需求。马斯洛及他的需要层次论需要层次论是研究人的需要结构的一种理论，是美国心理学家马斯洛（Abraham h. maslow，1908-1970）所首创的一种理论。他在1943年发表的人类动机的理论（A Theory of Human Motivation Psychological
35、 Review）一书中提出了需要层次论。这种理论的构成根据3个基本假设：1.人要生存，他的需要能够影响他的行为。只有未满足的需要能够影响行为，满足了的需要不能充当激励工具。2.人的需要按重要性和层次性排成一定的次序，从基本的（如食物和住房）到复杂的（如自我实现）。3.当人的某一级的需要得到最低限度满足后，才会追求高一级的需要，如此逐级上升，成为推动继续努力的内在动力。马斯洛提出需要的5个层次如下：1、生理需要，是个人生存的基本需要。如吃、喝、住处。2、安全需要，包括心理上与物质上的安全保障，如不受盗窃和威协，预防危险事故，职业有保障，有社会保险和退休基金等。3、社交需要，人是社会的一员，需要友
36、谊和群体的归属感，人际交往需要彼此同情互助和赞许。4、尊重需要，包括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心。5、自我实现需要，指通过自己的努力，实现自己对生活的期望，从而对生活和工作真正感到很有意义。马斯洛的需要层次论认为，需要是人类内在的、天生的、下意识存在的，而且是按先后顺序发展的，满足了的需要不再是激励因素等。行政学从传统时期发展到行为科学时期的显著变化。主要表现为以下几点：1从注重组织结构、法律制度及权责分配到同时重视组织中人员意见沟通、个人愿望满足和非正式组织的作用；2从只重视监督制裁到重视激发人的主观能动性；3由专断领导到民主管理；4由“重事”到“重人”。（三）系统理论时期的行政
37、管理学（二战以后到现在）第二次世界大战结束以后，西方社会政治经济和科学技术的迅速发展，对政府的公共管理和行政管理学研究提出了新的和更高的要求。随着一般系统论、信息论和控制论等科学理论的出现，二十世纪六十年代起，一批具有现代化思想和自然科学知识素养的行政管理学家，开始把系统科学的基本观点和方法逐步引入行政管理学研究，从而使行政管理学的发展进入了系统理论时期。系统理论时期行政管理学研究的特点概括为：1、整体性、系统性；系统理论的行政管理学以全面性和整合性的姿态出现，力图综合和发展传统理论时期和行为科学时期的优秀成果，摒弃它们的不足，以达到对行政管理现象和规律整体性的认识。而行政管理是一个由许多要素
38、相互关联和相互作用而构成的具有一定功能的有机整体，具有目的性、层次性、相关性和整体性的特点，它既是外部环境大系统中的一个小系统，又是自身内部各个要素或子系统的母系统。因此，在行政管理中就必须重视行政过程的整体性，以及行政系统和社会环境之间的关联性。2、注重现代学科新成果的应用，使行政管理逐步走向定量化和科学化。系统管理学派的代表人物及主要观点：系统管理理论是二十世纪六十到七十年代兴起的一种管理理论,其代表人物是卡斯特和罗森茨韦克。他们认为，人们无时无刻不生活在各种组织之中，而群体和组织是我们这个世界普遍存在的现象，是一个人造系统，它是为了达到某种目的而由相互联系和相互作用的各个要素或子系统所组
39、成的一个有机整体。组织周围环境之间存在动态的相互作用，并且在内外信息反馈网络的作用下，能够不断地进行自我调节，以便适应环境和自身的需要。其观点主要包括：1、任何组织都是社会超系统之下的一个子系统，它受到社会超系统各种因素的制约，同时，又执行着社会超系统所赋予的某种职能。也就是必须要为社会完成某种职能。2、组织本身也是一个系统。P(20) 3、组织是一个开放的系统，而不是一个封闭的系统。作为开放系统，组织边界具有两个基本特征，一是可渗透性（组织与环境之间物质、能量和信息之间的可交换性），二是筛选性(组织对自身投入和产出的筛选与过滤)。权变理论学派的代表人物及观点权变理论是二十世纪七十年代以后在系
40、统管理理论基础上形成的一种管理理论。是西方组织管理学中以具体情况及具体对策的应变思想为基础而形成的一种管理理论。以往的管理理论大多都在追求普遍适用的、最合理的模式与原则。而权变理论认为，每个组织的内在要素和外在环境条件都各不相同，因而在管理活动中不存在适用于任何情景的原则和方法，即：在管理实践中要根据组织所处的环境和内部条件的发展变化随机应变，没有什么一成不变的、普适的管理方法。成功管理的关键在于对组织内外状况的充分了解和有效的应变策略。权变理论以系统观点为理论依据，从系统观点来考虑问题，权变理论的出现意味着管理理论向实用主义方向发展前进了一步。该学派是从系统观点来考察问题的，它的理论核心就是
41、通过组织的各子系统内部和各子系统之间的相互联系，以及组织和它所处的环境之间的联系，来确定各种变数的关系类型和结构类型。它强调在管理中要根据组织所处的内外部条件随机应变，针对不同的具体条件寻求不同的最合适的管理模式、方案或方法。其代表人物有卢桑斯（卢瑟斯）从前面的分析，我们可以看出，行政管理学在西方各国的发展演变有如下情形：由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。发展趋势表现为：(一)研究领域的拓宽和加深 (二)研究内容和研究方法更结合实际
42、(三)不同学派之间的争鸣和交流四、行政管理学在中国的重建和发展一、 我国行政管理学的历史。1、我国是世界上为数有限的文明古国之一。在漫长的封建社会发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长于世。2、现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。3、新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折。4、从1978年开始我国行政管理学的研究获得迅速发展。 行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。20世
43、纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议“行政科学研讨会”。会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它
44、进一步发展的新起点。 在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。 二、我国行政管理学的现状。我国公共行政管理研究近、中期面临的主要课题：(1)从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国别公共行政管理模式。(2)从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，其中的问题是：理顺关系，分清权责，减少不必要的环节，降低成本，提高行政效率，不断增强行政效果。(3)从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公
45、务员(文官)制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性。(4)从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程，其主要问题是：实现公务员权利与义务的统一，领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。(5)从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义，是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。(6)从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略
46、，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。新建 Microsoft Word 文档.doc第二章 行政管理环境本章的重点和难点：（ 1 ）行政环境的含义；（ 2 ）提出行政环境问题的意义；（ 3 ）行政生态模式；（ 4 ）行政环境要素；（ 5 ）行政环境与行政管理之间的互动关系。 第一节 行政环境概述一、行政环境问题的提出及其研究 对行政环境问题进行专门研究，形成了一门新的学科行政生态学，应用生态学的理论和方法研究行政管理学，这门学科建立时间不长。第二次世界大战之前，行政管理学的研究都侧重在组织内部因素，如
47、行政体制、行政组织、权限行为等等，都从行政系统的内部因素来考察研究以提高行政效率，很少注意行政现象的外部环境因素。第二次世界大战后，行政学者之所以极为关注行政环境研究，决不是几个管理学家一时的心血来潮，而是行政管理实践中提出的要求，也是由于这时期世界科学技术迅速发展提供了研究行政环境的条件。科学技术和工业化的大进展，带来社会经济的大发展，但同时也严重恶化了人类居住的环境；为此，出现了生态学、环境科学等学科，专门研究人类在认识自然和改造自然中与环境之间的相互关系，特别是研究与人们健康直接相关的人们生活和生产的环境，研究环境污染所引起的环境质量变化及对环境的保护。这些学科的出现引导人们开始注意行政现象的外部环境。此外，战后许多新独立的国家，其政府体制建立和行政方法运用上，大多是抄袭原来各宗主国一套，结果都很不理想，这一情况更促进一些行政管理学者认识到研究行政环境的必要，使他们意识到了各国行政环境不同，必须从本国国情出发，不能生硬地移植别国的行政体制、方法。于是，行政生态学逐渐发展起来。在研究过程中，高斯首先以生态学方法来研究公共行政现象，强调结合外部环境因素来研究政府行政管理。行政生态学研