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1、引言 课程目标明确公共产品与公共项目的一般概念掌握公共项目的投资估算、融资方法及相关政策了解公共项目评价的主要内容与基本方法掌握公共项目的招标与采购管理、合 同管理、监理及审计的主要内容及相关政策、法规本章参考文献1.1 公共项目概述1.1.1公共项目的涵义世界银行对其发放贷款的项目定义所谓项目，一般是指同一性质的投资或同一部门内一系列有关或相同的投资，或不同部门内的一系列投资。项目还可以包括向中间金融机构贷款，为它的一般业务活动提供资金；或向某些部门的发展计划发放贷款。项目通常既包括有形的，如土木工程的建设和设备的提供；也包括无形的，如社会制度的改进、政策的调整和管理人员培训，等等。项目的一
2、般定义项目：“为创造独特的产品、服务或结果而进行的一次性努力。” “一次性”与“独特的产品” “承包商”与“业主” 项目是一种组织单位，其中包括固定的时 间、固定的预算，以及为达到某个明确的 最终目标而临时组织在一起的一组资源。 每个项目只进行一次，它有具体的开始时 间和结束时间，以及最后交付的结果。公共项目?l 投资项目的一种,为整个社会的运转提供基础性条件，以及为社会生产和公共生活服务l 投资规模大、建设周期长、非盈利性，及对国民经济和社会生活影响大l 投资的目的主要是为了创造社会效益，评价与一般商业投资项目有别公共项目概念l 直接或间接向社会提供能源、交通、邮电等基础性条件以及教科文卫、
3、行政、福利等公益性服务的项目。它是以为社会生产和公共生活服务，提高社会科学文化水平和人民素质，促进国民经济和社会发展为目的，以创造社会效益为主的项目。1.1.2公共项目的特征产出的公共品性l 一个项目所能提供的产品或服务按其使用或受益性质可以区分为三类：私有品、准公共品和公共品。区分它们的基本标志是使用或受益的排他性。 排他性是指一旦某人享有了消费某物品或服务的权利，就排除了他人拥有这种权利，比如食品、服装等日用品。 私有品的使用具有明显的排他性，并据此在市场中交易，市场机制因此而发挥作用。 公共品不具有享用权上的排它性，而具有明显的公共性，即某人的享用不排除他人对同一物品或服务的享用权，如广
4、播、市内道路等。 准公共物品是介于私有品与公共品之间的一些物品。比如，收费公路可以集体使用，但却将不付费者排除在外。 公共项目的产出或服务一般都是准公共品或公共品。收益和成本的外部性l 外部性。外部收益和外部成本的统称 外部收益是指落在项目投资经营主体之外的收益，此收益由投资经营主体之外的人免费获取。 外部成本是指落在项目投资经营主体之外的社会成本，但此成本却不由该投资经营主体给予等价补偿，而由外部团体和个人无偿地或不等价地承担。 尽管公共项目也可以通过投资回收期，利润率等经济指标来评价其直接经济效益，但相比较于一般项目，公共项目由于提供的是基础性和公益性服务，具有较大的社会影响和外部效应，其
5、成本和收益表现出较强的外部性。项目运转的系统性和协调性l 公共项目的运转是一个有机的综合体，是社会大系统中的一个子系统。这就要求系统内部诸因素以及系统同外界环境之间必须协调一致，公共项目才能保持良好状态。l 以城市基础设施项目城市交通项目为例，每一座立交桥和每一条主干道、地下铁道，都可以构成一个独立的施工项目，彼此紧密联系，组成一个网络，是一个整体。不仅城市交通项目内部是这样，城市交通建设与供排水设施建设、供电供气设施建设、园林绿地建设之间也有很密切的联系，需要配套建设，是一个更大的整体（质和量、空间和时间上，必须与城市发展保持一致）。一般项目的特征(1) 具有具体的起始和终止日期；(2) 具
6、有严格定义的最终目标；(3) 只发生一次；(4) 包含成本和时间计划；(5) 可产生具体的结果（可交付 的结果）。1.1.3公共项目的分类公共项目分类(1)l 按提供产品和服务的内容不同分：基础性投资项目和公益性投资项目 基础性投资项目是指既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。 公益性投资项目是指具有社会性和非盈利性的经济建设事业、文教科教卫生事业、社会福利事业、其他事业和各级行政单位的工程项目。基础性投资项目l 能源系统l 水资源及供、排水系统l 交通系统l 邮电系统l 环境系统l 防灾系统公益性投资项目l 公共卫生项目l 教育项目l 文化设施项目l 体
7、育设施项目公共项目分类(2)l 按投资主体和资金来源的不同分：政府投资项目和非政府投资项目 政府投资项目，是指由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用行政事业性收入或外国政府赠款、或利用政府的信誉和财政担保向资本市场融资的国内外金融组织贷款来建设的公共项目。 非政府投资项目，是指项目的投资来源与国家财政投入无直接联系，或在项目资金筹集中无直接、间接利用政府信誉的项目。非政府项目的投资主体可以是企业、集体单位、外商和私人投资者等。公共项目分类(3)l 按产品或服务使用方式的不同分：经营性项目和非经营性项目 经营性公共项目的显著特征就是其产品或服务的最终用户，在使用产品或服务时需要向设施的
8、经营者缴纳设施使用费，或者由政府向设施的经营者一次性交纳产品或服务的使用费，经营者可以从中取得规定的商业利润。 非经营性公共项目，是指其产品和服务可以免费为社会公众获得，或者是社会公众在使用该项目提供的公共产品时只需支付必要的成本。 其他项目分类方式(1) 指定型项目(Solicited Projects) 非指定型项目(Unsolicited Projects)其他项目分类方式(2)1.1.4常见的公共项目及其对社会经济的影响(讨论)1.2 公共项目管理理论与实践1.2.1 项目管理的一般知识项目管理 “把知识、技能、工具和技术应用于项目各项活动之中，以实现或超过项目干系人对项目的要求和期望
9、。” “要求和期望”(Needs and expectations) “干系人” (Stakeholder)：项目经理、项目组成员、组织、管理层、职能经理、工会;业主；项目发起者；顾客；承包商、供应商、卖主；其他。项目管理的目的项目管理是从投资项目的决策到实施的全过程中，对项目的任务、资源和成本进行计划、组织、控制及评价，以求在一定预算和时间内达到项目的既定目标和可接受的质量水平。在一定预算和一定期限内达到既定的最终目标，同时达到可接受的质量水平。项目管理周期(1)项目管理周期(2) 项目和日常运作的区别企业生产运作管理与项目管理 项目整体管理主要过程项目范围管理主要过程项目时间管理主要工具项
10、目成本管理主要过程项目质量管理主要过程项目人力资源管理主要过程项目沟通管理主要过程项目风险管理主要过程项目采购管理主要过程项目经理 项目经理的角色(1)领导与决策者。即要确定项目的最终目标、阶段目标、以及完成时间；(2)计划者与分析家。即对主要活动和任务进行计划，对所需资源进行估算、预算；(3)组织者与协调者。即安排工作并分配任务；(4)管理者与评估人。监督并评估整个计划过程。项目经理的任务(1)组织；(2)目标管理；(3)决策；(4)协调；(5)信息管理；(6)资金；(7)项目经理的内部职责。项目经理的责任(1)科学的组织和协调；(2)制定周密的项目计划；(3)有效的控制费用、进度和质量；(
11、4)合同和信息管理；(5)争取项目所需资源；(6)汇报无法解决的困难；(7)项目班子建设。项目经理的权限(1)用人权；(2)财权；(3)进度计划权；(4)技术质量监督权；(5)物资采购权。项目经理的12条规则项目经理的12条规则（续）项目管理的方式(1)管理“项目系统”。项目管理是一门具有特定理论、方法的应用性学科。因此，对项目系统的管理要讲科学性，注重利用各种技术手段对项目进行计划、组织，以及使用各种图表、文件对时间、预算、质量进行控制等。(2)管“人”。由于项目管理主要由人来完成，必须在项目管理中注重解决与项目系统有关的人的问题，例如人际关系的沟通、协调，项目组人员积极性的调动。因此，项目
12、管理需要讲究管理的艺术性。项目管理的重要性项目管理既是一门科学也是一门艺术，它之所以重要的原因有以下几个方面：(1)项目管理自身发展的产物；(2)管理者事业发展的需要；(3)项目管理科学化的要求。1.2.2 国外公共项目管理实践发达国家的实践l 美国 政府投资公共项目管理机构 政府投资公共项目工程采购 政府采购：货物采购、工程采购、服务采购l 德国 投资领域与来源、业主、规划、立法、设计或施工承包商选择与管理l 英国 公共工程项目管理：财产服务代理(PSA)、私人融资方式(PFI) 政府采购项目管理：竞争招标1.2.3 我国公共项目管理实践我国的实践与改革l 实践中的成功经验与存在问题 投资“三超”：决算超预算、预算超概算、概算超估算 决策过程与结果l 国务院关于投资体制改革的决定 政府核准投资项目目录l 城市基础设施投资体制改革 公共物品理论、项目区分理论、基础设施可销售区分理论l 政府采购改革l 公共项目治理结构改革