第八章对媒体的行政管理.ppt

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1、第八章 对媒体的行政管理,教学目的和要求 本章主要介绍我国现行各类传媒管理的行政法规、我国的传媒管理基本制度。学习本章要求学生掌握报刊、广播、电视等重要传媒的管理体制（包括管理部门、管理内容、管理方式等），能够根据行政法的一般原则对具体传媒领域的行政管理案例进行分析。,第八章 对媒体的行政管理,重点： 依法行政一般原则 报刊、广播、电视的管理体制 互联网新闻信息服务 难点： 报刊、广播、电视的管理体制,本章纲要,导 言 依法行政的一般原理 第一节 出版物 第二节 广播电视 第三节 电影 第四节 互联网信息传播,导言 依法行政一般原则,行政权法定原则 行政机关的权力必须由法律明确规定。因为国家的

2、一切权力来源于人民，行政机关的职权只能是人民赋予的，具体说，也就是由代表了人民意志的法律授予的。对于公民来说，法律没有禁止的就是可行的；对于行政机关来说，法律没有授予的就是禁止的。 行政行为依法进行原则 行政行为包括抽象行政行为和具体行政行为。一切行政行为应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。,导言 依法行政一般原则,权利救济原则 行政相对人对违法行政行为拥有法律救济手段，行政主体对违法行政行为承当法律责任。宪法规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”，行政行为如果违法，

3、不仅无效，而且责任主体还要承担一定的后果。这是保障依法行政，把行政行为置于人民监督之下的重要制度。,第一节 出版物,根据出版管理条例（2001年修订）规定，出版活动是指出版物的出版、印刷或复制、发行；出版物包括报纸、期刊、图书、影像制品、电子出版物等。本节将以报刊管理为主介绍我国的出版管理规定。 对全国的出版活动实施监督管理的部门是国务院直属机构新闻出版总署，在省、自治区、直辖市和较大的市则设有新闻出版局。 目前规范出版活动最高位阶的法律文件是国务院于1997年公布、2001年修改后重新公布的行政法规出版管理条例（本节简称条例）。,第一节 出版物,出版单位的创办和登记 审批制是出版管理基本制度

4、 创办报刊或设立其他出版单位的制度有：保证金制、批准登记制、注册登记制。所谓的审批登记制，向政府提出申请，经批准登记、取得许可证，方可创办，未经许可，不得擅自出版。我国实行的就是审批登记制，即许可制。 审批机构 创办报刊或设立其他出版单位的审批机构是新闻出版总署。,第一节 出版物,出版单位的创办和登记 申请创办出版单位的条件 出版管理条例第10条规定了设立出版单位应当具备的条件。条例同时规定，审批设立出版单位，还应当符合国家关于出版总量、结构、布局的规划。 期刊出版管理规定和报纸出版管理规定在规定创办报刊应当具备的条件时，对条例的规定作了一些具体化的补充。 审批程序 主要是按“申请批准登记”的

5、步骤予以办理。,第一节 出版物,报刊的主办单位和主管单位 报刊必须有主办单位和主管单位（机关、部门），这是我国新闻事业的一项独特的制度。 主办单位 主办单位即报刊的举办者，被规定为报刊社的上级领导部门。 主管单位 主管单位是报刊社的主办单位或主要主办单位的上级主管部门。主管单位不仅领导主办单位，检查、督促、指导主办单位对报刊的领导和管理工作，扶持、协助主办单位为报刊提供或筹集资金等，而且可以直接实施对报刊的领导。,第一节 出版物,对报刊的监督管理 依法出版制度 报刊属于连续出版物，在履行法定登记注册手续取得合法出版权利之后，在出版过程中自始至终必须遵循所有登记事项，不得任意变更。 审读制度 审

6、读制度是新闻出版管理部门了解报刊内容，掌握动 态，对报刊进行经常性监督管理的重要手段。新闻出版总署曾就此下达多个通知。在报纸、期刊两个“管理规定”中，分别规定了报刊出版管理实行报纸、期刊出版事后审读制度。,第一节 出版物,对报刊的监督管理 质量评估制度 条例明确规定必须保证出版物的质量。质量是出版物的生命线。报刊质量包括政治质量、信息质量、文化质量和编校印装质量等。 违纪违规报刊警告制度 违纪违规报刊警告制度，是根据条例的规定，为强化对报刊出版特别是对小报小刊出版的宏观管理而采取的一项重要措施。 年度核验制度 年度核验，又称年检，是新闻出版管理部门对报刊进行阶段性监督管理的方法。,第一节 出版

7、物,禁止非法出版 非法出版活动主要有以下几种： 未经批准擅自出版报刊 出版管理条例第45条规定：未经批准擅自设立出版单位或擅自从事出版物的出版印刷或者复制、发行业务的，予以取缔，没收出版物和从事非法活动的主要专用工具、设备以及违法所得，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 合法的报刊社如果擅自出版新的报刊或者变相出版新的报刊，也是一种非法出版。 案例与典型事件一,第一节 出版物,禁止非法出版 假冒报刊名称出版 出版管理条例第30条规定：任何单位、个人不得伪造、假冒报纸、期刊名称出版出版物。第55条规定了对这种行为予以取缔，没收出版物和违法所得，并处违法所得三倍以上

8、五倍以下的罚款；侵犯其他单位合法权益的，依法承担民事责任。 转让刊号和出版权 在报刊审查批准制下，出版报刊是国家赋予特定主体的特许权，这种特许权是同权利主体的特定条件主要是政治条件相联系，因而决不允许通过交易的方式来转换权利主体的资格。 案例与典型事件二,第一节 出版物,禁止非法出版 盗印报刊 出版管理条例规定：盗印出版物，没收出版物和违法所得，并处违法所得三倍以上十倍以下的罚款。情节严重的，责令停业整顿或者吊销许可证。构成犯罪的依法追究刑事责任。盗印行为也是侵犯著作权的行为。参见著作权讲义部分。 案例与典型事件三,第二节 广播、电视,对广播、电视的行政管理，既包括对播放广播、电视的机构的管理

9、，也包括对通过编制声音图像而构成的节目的制作、播放、交换的管理，还有对广播、电视的频道资源和传输覆盖网的管理等。 目前规范广播电视活动最高位阶的主要法律文件是国务院于1997年8月公布的行政法规广播电视管理条例（本节简称条例）。,第二节 广播、电视,广播电视事业管理体制特点 中央和地方的双重领导管理 在广播电视管理条例第条中有如下表述：“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上人民政府负责广播电视行政管理的部门或机构负责本行政区域内的广播电视管理工作。 局、台合一的行政管理体制 广播电视管理条例通过规定：只有县以上政府的广播电视管理部门才可以设立电台、电视台，把广播电视体制的

10、这个特点以行政法规形式确立下来。广播电视管理条例公布后，在县级又实行了“局、台合一”。 广播电视行政管理部门多种领导功能 广电部党组关于广播电视工作的汇报提纲中指出：“中央和地方各级广播电视管理机构，既是新闻宣传机关，又是事业管理机关，中心工作是宣传。”,第二节 广播、电视,电台、电视台的设立和管理 关于设台主体资格 广播电视管理条例明确规定广播电台、电视台只能由代表国家和政府的广播电视行政部门开办和管理。 关于审批筹建程序 条例明确了国务院广播电视行政部门对设立广播电台、电视台的统一审批权。中央广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立，地方设台，由达到设台主体级别的政府广电部门提出申请，

11、经本级政府审查同意，逐级上报，经国务院广电部门审查批准后，方可筹建。,第二节 广播、电视,电台、电视台的设立和管理 关于违反有关规定的行政处罚 擅自设立广播电台、电视台的，按条例第47条规定，由县以上广电部门予以取缔，没收其从事违法活动的设备，并处以投资总额一倍以上二倍以下的罚款。未经批准，擅自变更台名、台标、节目设置范围或者节目套数的，出租、转让播出时段的，按条例第50条规定，由县以上规定部门责令停止违法活动，给予警告，没收违法所得，可以并处万元以下罚款。情节严重的，由原批准机关吊销许可证。 案例与典型事件四,第二节 广播、电视,广播电视节目管理 广播电视节目制作经营管理 按条例规定，制作广

12、播电视节目的主体限于两类：一类是广播电台、电视台；一类是经过省级以上广电部门批准设立的广播电视节目制作经营的单位。 目前具体规范广播电视节目制作经营的行政规章是广电总局于2004年发布施行的广播电视节目制作经营管理规定。 节目审查制度 按条例规定，广播电台、电视台对其播放的节目内容应当实行播前审查，重播重审。,第二节 广播、电视,广播电视节目管理 转播规定 广播电台、电视台或广播电视站，应当按国务院广播电视行政部门的有关规定转播广播电视节目。 禁播规定 首先禁播含有违法内容的节目。 其次是不得播放没有取得合法制作经营许可的单位制作的节目。 第三是不得播放未经批准的境外电影电视剧和其他节目。 第

13、四是不得擅自以卫星等方式进口、转播境外广电节目。 第五是不得播放按著作权法规定必须经著作权人许可方可使用的作品。,第二节 广播、电视,广播电视节目管理 群众参与的直播节目 群众参与的广播电视直播节目是指：听众、观众通过热线电话参与的电台、电视台的直播节目，有听众、观众现场参与的广播电视直播节目，现场转播有听众、观众参与的节目。1999年广电总局发布的群众参与的广播电视直播节目管理暂行办法，对此进行规管。 案例与典型事件五,第二节 广播、电视,广电传输覆盖网管理和设施保护 广播电视覆盖网管理 广播电视管理条例规定，国务院广播电视管理部门对全国广播电视传输覆盖网按照国家统一标准实行统一规划，并实行

14、分级建设和开发。 卫星广播电视管理 广播电视管理条例规定，广播电台、电视台利用卫星方式传输广播电视节目，应当符合国家规定的条件，并经国务院广电部门审核批准。 广播电视设施保护 广播电视设施的安全通畅和有序运行不仅是新闻传播的保证，直接关系到千百万听众、观众及时获知信息，了解党和政府的重要决策和国内外大事，表达自己的意见愿望，而且在特定情况下，直接涉及人民群众和公私财产的安全。所以我国法律对广播电视设施加以严格保护。,第三节 电影,我国电影法规与管理体制概况 现行有效的有关电影的综合性行政法规有电影管理条例（2001），内容涉及电影的制片、内容审查、发行放映、对外交流、事业保障等多个环节，这是在

15、对国务院于1996年颁布实施的电影管理条例的重大修订。 国家广播电影电视总局其专门负责电影行政管理的内设机构为电影事业管理局。地方上的电影行政管理机关为县级以上地方各级人民政府管理电影的行政部门。 现行电影管理条例规定，国家电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映实行许可制度。,第三节 电影,电影制作许可制度 电影摄制主体设立许可 电影制片公司设立 国家鼓励国有电影制片单位之外的国有、民营资本参与电影制片公司的设立。2004年10月，由广电总局和商务部共同颁布电影企业经营资格准入暂行规定（第43号令）详细规定了电影制片公司的设立条件以及程序。 中外合资、合作电影制片公司设立 我国对外商投资

16、电影制片公司的有关政策经历了从禁止到限制的发展变化过程。 电影制作、发行、放映经营资格准入暂行规定(2003)中第一次在公开的法律文件中允许外资参股与境内现有国有电影制片单位合资成立电影制片公司。 案例与典型事件六,第三节 电影,电影制作许可制度 其他有关电影摄制许可 非电影制片单位电影摄制的单片许可 1998年广电总局电影局开始试行对原有的制片管理制度进行调整，允许民营等非国有机构在取得电影摄制单片许可证后开展电影制作业务。这一制度后被写入了新修订的电影管理条例。 中外合作摄制电影许可 中外合作摄制电影，包括三种主要形式：联合摄制、协作摄制、委托摄制形式。,第三节 电影,电影发行、放映许可制

17、度 电影发行许可制度 电影发行是连接电影制作和电影放映的中间环节，关系着电影制作完成后能否得以在市场上顺利放映。不论何类主体，从事电影发行业务均需获得电影行政部门的发行许可，取得电影发行经营许可证。 我国现行法规政策，鼓励非国有资本在电影发行领域的发展，对发行领域的外资进入则完全禁止。 另外，我国对农村16毫米电影片的发行还有着特殊的鼓励扶持的规定。,第三节 电影,电影发行、放映许可制度 电影放映许可制度 电影放映主体设立许可 我国对电影放映实行许可制度，未经许可取得电影行政部门核发的电影放映经营许可证，任何单位和个人是不得从事电影放映活动的。电影管理条例（2001）第36条规定了设立电影放映

18、单位应当具备的基本条件，这些条件与一般企业法人设立并无太大区别。该条例第38条还规定了具体的申报程序。 影院的投资改建 在整个文化体制改革推进和电影业逐步开放的大背景下，电影院的投资建设、改造也逐渐向境内外的投资市场不同程度地开放。,第三节 电影,电影内容审查制度 电影审查制度主要指的就是完成片审查制度，特别是对电影剧本由剧本备案到梗概立项再到梗概备案的逐步放开管制，更多地对市场和艺术创作规律尊重的情况下。 摄制完成的电影片，能够得以发行、放映、进口、出口的前提就是经国务院广播电影电视行政部门的电影审查机构审查通过，获发电影片公映许可证。,第三节 电影,电影内容审查制度 审查体制 电影审查实行

19、统一审查与属地审查相结合的审查制度。 审查标准 审查标准分为禁止标准和删剪修改标准两项。 禁止标准是对电影内容提出的最低要求，即前述的包括国家利益、公共利益、民族宗教、社会秩序、社会公德等各个方面内容的“禁载十条”。凡电影片的主旨、主题和主要内容违反此列禁止规定，则整部影片都要被禁止；如果影片仅有个别情节、画面、台词、背景音乐、音响效果等含有上述禁载内容，则需作出相应的删剪。,第三节 电影,电影内容审查制度 审查程序 国产电影审查程序 国产电影审查首先由制片单位向广电总局电影审查委员会提出审查申请。 进口电影审查 进口电影片的审查，分为原拷贝审查和译制拷贝审查。电影进口经营单位在依法办理电影片

20、临时进口手续后，一般先报审原拷贝，待原拷贝审查通过，再报审译制拷贝。,第四节 互联网信息传播,现行法律的适用 互联网立法的前提就是承认现行的有效法律原则都应该适用于互联网空间。当然互联网活动具有与传统媒介不同的新特点，同时也给现实社会关系带来各种新情况、新问题，所以必须加强和完善互联网立法。 互联网新闻传播活动，首先也是应当遵循我国宪法和民法、刑法、行政法等与新闻传播有关的基本规范，同时根据互联网的特点制定一定的专门规范，这些规范必须同宪法、法律和其他行政法规保持一致与和谐。,第四节 互联网信息传播,基本管理规范 行政法规互联网信息服务管理办法对互联网信息服务予以规范。 经营增值电信业务的条件

21、 从事互联网新闻信息服务业务如果是属于经营性的互联网站，必须依照规定申请经营增值电信业务。 经营增值电信业务，业务覆盖范围在两个省级行政区域的，要经信息产业部批准，取得跨地区增值业务经营许可证。业务覆盖在一个省级行政区域以内的，经省、自治区、直辖市电信管理机构批准，取得增值电信业务许可证。,第四节 互联网信息传播,从事互联网信息服务的条件 从事互联网信息服务除应符合电信条例规定以外，还应当具备互联网信息服务管理办法规定的条件。 电子公告服务许可 按互联网信息服务管理办法规定，从事互联网信息服务，拟开办电子公告服务的，应当在申请经营性互联网信息服务许可或办理非经营性互联网信息服务备案时，提出专项

22、申请或专项备案。信息产业部就此发布规章互联网电子公告服务管理规定。对开展电子公告应具备的条件和程序进行详细规定。 服务提供者对违法内容的责任 电信条例第六十三条规定：“使用电信网络传输信息的内容及其后果由电信用户负责。”这里规定的总原则就是谁使用谁传输，谁内容就由谁负责。,第四节 互联网信息传播,新闻信息服务管理 2000年国务院新闻办公室和信息产业部发布互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定，对网上新闻传播予以规范。2005年发布互联网新闻信息服务管理规定。 涵盖范围 互联网新闻信息服务管理规定对新闻信息作了更细化的界定：这是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道

23、、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论。,第四节 互联网信息传播,经营主体 互联网新闻信息服务单位，根据互联网新闻信息服务管理规定共分三类： 新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位。 非新闻单位设立的转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位。 新闻单位设立的登载本单位已刊登播发的新闻信息的互联网新闻信息服务单位。设立这类网站，只需向国务院新闻办公室或省级新闻办公室备案。,第四节 互联网信息传播,服务规范 对新闻网站登载、发送或者提供的内容，互联网新闻信息服务管理规

24、定列举了十一项禁载。 违法制裁 按照“管理规定”，针对违规行为，主管部门可以分别给以责令改正、警告、3万元以下罚款直至停止信息服务或责令互联网接入服务者停止接入服务等处罚。,第四节 互联网信息传播,网上传播视听节目管理 全国互联网视听节目传播，由广电总局负责管理。国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可得决定第304项确认对网上传播视听节目核发许可证。现行有效规章是广电总局2004年发布的互联网等信息网络传播视听节目管理办法。,第四节 互联网信息传播,互联网出版管理 互联网出版，是指互联网信息服务提供者将自己创作或他人创作的作品经过选择和编辑加工，登载在互联网上或者通过互联网发送到用户端，供

25、公众浏览、阅读、使用或者下载的在线传播行为。 新闻出版总署负责监管全国互联网出版工作。现行有效规章是新闻出版总署和信息产业部在2002年公布的互联网出版管理暂行规定。“暂行规定”通过上述对“互联网出版”的定义，把互联网上传播已出版的出版物和已发表作品以及经过编辑加工的作品的活动纳入出版管理条例的涵盖范围。,案例与典型事件,一、未经批准擅自出版期刊 东北某报驻青海西宁站工作人员田某，盗用报纸刊号，印发所谓西部特刊，夹在合法报纸当中发行，被青海省有关部门查获取缔。东北的这家报社表示：“从未委托任何单位和部门，在任何地方创办所谓特刊。”田某被这家报社除名。（新华社电讯，2002-08-07） 二、转

26、让刊号和出版权 被称为中国首例出卖刊号事件的是安徽轻工导报出卖“法制版”事件。轻工导报系由安徽省轻工业厅主办，在1992年底该报与武汉的长江文化传播中心签订协议，这样，轻工导报实际上就是以每年10000元和部分广告收入为代价转让了报纸的刊号和出版权。武汉长江文化传播中心出版时又将“大哥大”三个字制成特大报头，下印“轻工导报法制版”几个小字，称为一张独立于轻工导报之外的非法报纸。有些文章内容格调低下，影响很坏。1993年，新闻出版署决定对轻工导报予以撤销登记。（新闻出版工作文件选编（1993年），第148页-149页）,案例与典型事件,三、盗印报刊 北京市朝阳区无业人员王木荣，1998年私自盗用

27、文学期刊贡嘎山杂志的刊名、刊号，编纂非法出版物交无营业执照的印刷厂非法印制3万册，发售17个省、直辖市、自治区的几十个单位和个人，非法经营额达29万余元。经北京第二中级人民法院公开审理，以非法经营罪判处王有期徒刑8年，并处罚金4.5万元。（光明日报，1999-07-16） 四、违反有关规定的行政处罚 2000年6月，在河南省兰考县和山东省东明县的交界处，出现了一家私人办的“东兰电视台”，信号覆盖周边直径20公里，占用了兰考教育台的频点，每天从早上六七点播到深夜12点，播出内容除各种影视片、歌曲、戏曲外，还有广告。在查明事实后，2001年2月，兰考、东明两县广电局协同公安部门，对该台进行查封，并

28、对非法播放的设备易地封存。（法制日报，2001-02-14、02-23）,案例与典型事件,五、对群众参与的直播节目的规管 2003年2月25日凌晨0时16分，湖南人民广播电台经济频道的“心灵之约”正在直播，有个自称“日本人”的听众打电话进来，报名为“小原晋太郎”，同节目主持人交谈，他称中国为“支那”，辱骂中国人是“支那猪”，“中国人是最劣等的民族”等，时间长达7分钟，引起听众的不满。经省广电厅调查，定性为“严重政治事故”，主持人和导演都受到开除处罚。而所谓“小原晋太郎”实为中国人。（人民网，2003-07-24）,案例与典型事件,六、设立中外合资、合作电影制片公司 中影集团、时代华纳和横店集团

29、成立中影华纳横店影视有限公司经国家广电总局和商务部批准，新成立的公司全称为中影华纳横店影视有限公司。中影集团、华纳和横店集团分别以433的比例持股，涵盖了外资、国资和民资三种不同资本形式。公司主要业务将涉及投资、制作、发行和推广华语电影及电视电影。中影集团的杨步亭将担任新公司首届董事会董事长，副董事长由横店集团和华纳兄弟娱乐公司轮流担任。中影华纳横店影视有限公司的总部定于北京，首任总经理将由现任中国电影集团公司总经理的韩三平担任。（参见新华网：http:/ 中华人民共和国行政处罚法，1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过。 关于维护互联网安全的决定，2000年12月28日，

30、第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。 中华人民共和国行政许可法，2003年月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过。 行政法规、国务院决定： 关于严禁淫秽物品的规定，1985年4月17日，国务院发布。 关于严厉打击非法出版活动的通知，1987年月日，国务院发布。 卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法，1990年4月9日，国务院批准，1990年5月28日，广播电影电视部、公安部、国家安全部发布。 有线电视管理暂行办法，1990年11月 2日，国务院批准，1990年11月 16日，广播电影电视部发布。,法律、法规,行政法规、国务院决定： 无线电管理条例，1

31、993年9月11日，国务院、中央军事委员会发布。 卫星电视广播地面接收设施管理规定，1993年10月5日，国务院发布。 广播电视管理条例，1997年月1日，国务院发布。 中华人民共和国电信条例，2000年9月25日，国务院发布。 互联网信息管理服务管理办法，2000年9月25日，国务院发布。 广播电视设施保护条例，2000年11月5日，国务院发布。 印刷业管理条例，2001年8月2日国务院发布。 电影管理条例，2001年12月25日国务院发布。 出版管理条例，2001年12月25日国务院发布。,文献导读,新闻传播法教程：魏永征著，中国人民大学出版社，2002年3月第一版，第七章； 影视法导论：

32、魏永征、李丹林主编，复旦大学出版社2005年版，第一章； 中国广播电视业亟待建立“节目标准”的建议：徐迅，载中国记者2002年第3期； 当代广播电视概论：陆晔等，复旦大学出版社2002版； 网络传播概论：彭兰，中国人民大学出版社； 第四媒体的法律问题：徐寿松，载新闻记者2001年第5期； 中国传媒业利用业外资本合法性研究：魏永征，载新闻与传播研究2001年第2期； 传播法学：田磊，上海交通大学出版社。,作 业,一、本章要掌握的概念、术语 依法行政 审批制 报刊的主办单位、主管单位 电影内容审查制度 互联网信息服务 二、习题： 1、为什么我国创办报刊要实行审查批准制？ 2、我国对广播电视事业的行政管理有怎样的特点？ 3、现行法制对于广播电影节目的制作、传播实施怎样的管理？ 4、你认为电影要不要审查？如需要，则应由何机构进行审查？以何标准进行审查？ 5、为什么说互联网不是“法外地带”？ 6、为什么网站登载新闻要实行审批制？新闻网站和综合性非新闻网站登载新闻有何区别？,