民族与社会第十四讲族群平等和影响族群关系的政策因素.ppt

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1、民族与社会 第十四讲. 族群平等和影响 族群关系的政策因素,马戎 北京大学 社会学系 社会学人类学研究所 2004,如何认识族群平等？ 政府政策如何影响族群关系？,一个国家的政府所制定的各项族群政策对于国内族群关系的影响通常直接发挥作用而且应用范围是全国性的。政府各项有关具体政策和法规，有些是直接针对某些族群的，有的虽然直接涉及社会组织、经济活动、文化教育等领域，但对族群关系也具有间接的影响。一个国家对于族群关系的制度性安排和政府政策的内容既包括了一些属于基础性国家立法（如民族区域自治法），也包含人事干部政策（如少数民族干部的培养与任用中的制度性安排）、经济政策（如财政补贴、优惠贷款、税收减免

2、政策等）、文化教育政策（如宗教、语言文字政策、学校制度等）、人口政策（如计划生育对于不同族群的分别规定）以及为了处理某些专题（如宗教节日、丧葬习俗等）所制定的一些具体政策法规等。,一族群关系的政治制度性安排,对于任何一个多族群的政治实体来说，都需要设立一个政治制度来规范这个国家内各个族群之间的相互关系。这里所说的“政治制度”，主要指的是国家的政治体制与结构。一个多族群国家的政府必然会考虑这样一些问题：族群之间在法律上应该是平等的，还是不平等的？在政治、经济、文化、教育等事务中，各个族群都应当拥有哪些权利？在设立本国的行政区划建制时是否应当考虑族群因素？是完全不予考虑，还是根据各族群的传统居住地

3、域实行区域自治、联邦制、联盟制等制度，并在这样的框架中安排与协调族群关系？在历史发展进程的一些关键转折时刻，在内部和外部力量的推动下，政府和国家领导者可能还面临着调整和重新设计这一政治制度的问题。,1前苏联对于民族问题的制度性安排,在1922年国内战争结束时，在原沙皇俄国境内与俄罗斯联邦并存的，已经有乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、阿塞拜疆和亚美尼亚5个苏维埃共和国，而参加俄罗斯联邦的有19个自治共和国和自治省。 在这种即成事实的形势下，列宁面临一个如何在原沙皇俄国的基础上努力缔造新的苏维埃国家的问题。他首先坚持把“民族自决权和分离的权力”写进宪法，同时提出了用联邦制来建立统一的苏维埃联盟的主张，

4、他指出坚持前者是为了取得其他民族的充分信任，后者是革命与建设事业的客观需要。列宁认为，只有坚持前者，才能实现后者。同时在党的组织系统中，列宁坚持建立统一的、不带任何民族色彩的苏联共产党，使其成为联结联盟各个部分的重要政治纽带。,前苏联对于民族问题的制度性安排,在苏联共产党的领导下，逐步建立了由包括15个加盟共和国、20个自治共和国、8个自治州、10个自治区和128个边疆区或州组成的苏维埃社会主义共和国联盟。每个加盟共和国和自治共和国都有自己的宪法（赵洵，1986：1238），同时苏联宪法明确规定，联盟是“各拥有平等权利民族的自愿联合”，“每一个共和国均有自由退出联盟的权利”。,但是在组建各加盟

5、共和国的过程中，实际上存在着许多人为的因素。在1921年，为了对抗“泛突厥主义”和防止出现一个庞大的中亚突厥国家，苏维埃政府认为当时“首要的工作是对中亚的突厥民族进行识别，从而肢解现有的突厥斯坦共和国”，首先“识别”出3个，后来又增加到5个，“这5个民族和5个共和国的划分方案，是在办公室里构思和决定的”。 “在没有民族国家的广大地区很轻率地人工制造民族国家，这大概就是当年苏联民族共和国创建的实情”，所以“人工组建民族和民族国家”是苏联解体的原因（潘志平，1999：20-21，188，186）。 “在俄国人征服中亚之前，那里根本没有哈萨克、吉尔吉斯、乌孜别克、塔吉克这样的民族国家，目前中亚各共和

6、国的边界是苏联的产品”（Bingol，2004：45）。,2前南斯拉夫联邦的制度安排,前南斯拉夫领导人的作法与苏联有很大的不同。“斯大林是以事实上的集权处理国家与民族的关系，铁托则是以事实上的分权解决民族与国家关系”（吴楚克，2002：94）。,前南斯拉夫联邦的制度安排,具体做法： （1）确定联邦内共有5个“主体民族”（即在境外没有独立国家的民族）和12个“非主体民族”。在“主体民族“的基础上成立了法律上独立的共和国；这样南斯拉夫作为一个多族群国家，实际上没有一个像中国的汉族或苏联的俄罗斯人这样全国性的主体族群；,（2）塞尔维亚人占全国人口的41%，而且是二战时抗击德国军队和解放国家的主力，本

7、来是有可能成为南联邦的主体族群，但为了保持各族之间的相对平衡，“要让小民族放心，大民族又没有野心，就必须让大的变小，小的变大”。,出身于克罗地亚人的铁托的做法之一，就是把塞尔维亚人占多数的波黑地区划成一个独立的共和国，并以宗教为标准划分出一个“波黑穆斯林族” ，以便使塞尔维亚人不能完全控制波黑共和国； 做法之二是在塞尔维亚共和国境内再建立两个自治省（科索沃、伏依伏丁那）并给予它们几乎与独立共和国一样的地位，两省均有否决塞尔维亚共和国重大决策的权力，以此分割和牵制塞尔维亚；。,（3）在以上的行政建制下，几个独立与平等的共和国自愿组成了南斯拉夫联邦共和国，并且与苏联的集权主义不同，实行了充分放权的

8、做法，除外交与国防外，其他一切权力下放各共和国； （4）与此同时，南斯拉夫共产党组织“事实上早已成为各加盟共和国的民族党”（吴楚克，2002：96，94）。,在塞尔维亚人的观念里，黑山、马其顿和“穆斯林族”都属于塞尔维亚人，这种划分的目的只是为了分化塞尔维亚人。所以有的塞尔维亚学者认为，南斯拉夫共产党“用党的决定制造新的民族，首先是黑山人，然后又用自治的名义制造出穆斯林族全世界第一个这样的民族。这样就加深了南斯拉夫各民族的种族的、宗教的和历史的分裂与对抗，从而导致了今天的四分五裂（潘志平，1999：83）。,3中华人民共和国的“民族区域自治”,中国共产党在创建初期曾经赞成过“联邦制”和“民族自

9、决权”的主张，但是在长期的发展过程中，根据中国的实际国情最后选择了民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策。1952年中央政府通过了中华人民共和国民族区域自治实施纲要，1954年将这一政策与相关的制度性安排正式写入宪法。我国先后成立了5个自治区、30个自治州和120个自治县（旗）。1985年颁布了民族区域自治法。,在研究中国的民族自治区域的设立时，有几点值得注意： （1）汉族不设“自治区域”，在这一点上不同于其他多族群“联邦制”国家的基本制度； （2）建立自治区域以少数族群聚居区为基础和前提，但少数族群并不一定需要在当地总人口中占多数。这样就在中国各族群“大散居、小聚居”的地理分布格局下仍然

10、能够保障少数族群的自治权力； （3）建立自治区域时，不仅考虑族群人口的聚居程度，同时要考虑区域的经济结构、城乡结构和今后的长远发展，有的自治区域包括了大片汉族聚居区； （4）当在一些地区生活着几个少数族群时，在这类地区设立几个族群的“联合自治区域”。,二族群关系框架背后的意识形态因素,每一个政府在制定自己的族群政策时，必然要考虑到本身的族群基础和各个族群对政府的支持程度，考虑到各族群的政治势力与经济实力。一个族群在本国政治舞台上所表现出来的力量，是完全来自本族成员内部的凝聚力和活动能力，或是在很大程度上依赖于本国其他大族群的态度与政策（鼓励或限制），还是在某种程度上还同时受到境外政治势力的影响

11、与支持，这些对于一个族群在国内的政治地位和获得资源的能力都是密切相关的。 在一个国家或一个社会中，各个族群之间是否应当享有完全平等的机会与权力，在不同的社会中或者在同一个社会的不同族群中，对于这个问题所具有的观念和意识形态可能是很不相同的。而在意识形态上对待这个核心问题所具有的差别，其本身就是族群矛盾和族群冲突的源泉。,族群政策的意识形态背景,美国社会学家戈登（M. Gordon）认为可以把对于种族问题的意识形态大致划分为两大类： 1。主体上是坚持种族不平等或种族主义的意识形态， 2。主体上是主张族群平等的非种族主义的意识形态。 而在第二种非种族主义的意识形态中，戈登认为还可以进一步区分出三种

12、子类型： （1）同化主义的结构， （2）自由主义的多元主义， （3）团体多元主义（参见马戎编，1997：130）。,1种族主义的社会或主张种族（族群）不平等的社会,无论是人类历史上还是今天，都存在着许多公开或暗中实行种族主义的国家。希特勒德国是具有鲜明种族主义色彩的，对犹太人、吉普赛人采取种族灭绝政策，对占领区的斯拉夫人采取明显种族歧视政策。南非联邦一度长期坚持实行种族隔离和歧视黑人的政策。在南北战争之前，美国长期对黑人实行奴隶制度，对土著印第安人实行种族灭绝政策，美国的种族歧视政策只是在60年代“人权运动”之后才有了一定程度的改变。,种族主义的社会或主张种族（族群）不平等的社会,“种族主义”

13、的社会也可能公开标榜民主与平等作为社会基本准则，但是这些价值观和基本准则仅仅被局部地应用于社会中的某个种族如早期美国社会中的白人。由于白人在人口上的绝对优势和白人当中种族主义意识的统治地位，黑人力量薄弱而且没有外力支持，加上种族歧视剥夺了黑人加强自身抗争能力的机会，使得黑人难以组织有力的反抗。民主、平等、自由这些被标榜为人类社会理想的原则只被应用于白人族群，这就是种族主义的真正本质，在白人眼里，黑人、印第安人、太平洋岛民、黄种人等，可以说都属于另外的“低等种族”，不适用于这些白人社会的道德伦理和社会交往准则。这种种族主义的“双重标准”在殖民主义和帝国主义时代曾经是西方国家的基本价值观，在近期的

14、一些国际争端中（如南斯拉夫联邦的内战）也表现得十分明显。,2同化主义的社会,“同化主义”认为在社会中存在一个在文化传统、社会组织、经济活动、道德伦理、宗教信仰等各方面都堪称楷模的“标准族群”，其他族群都应当在各个方面向这个“标准族群”靠拢，逐步使自己融入到社会的这个“标准族群”中去。在完成同化过程之前，对于属于非“标准族群”的其他族群的文化传统、母语、社会习俗等实际上采取的是不赞许（或者是排斥、歧视）的态度。对于同化完成之后的“非标准族群”的个体或群体，其结果存在着两种可能性：（1）对于原来文化差异不大特别是种族体质差异不大的被同化者如其他白人移民族群，可能会采取比较平等的一视同仁的态度，（2

15、）对于存在明显种族体质差异的被同化者如黑人或黄种人，原来所持的排斥态度可能会有明显的减弱。,3自由主义的多元主义,自由主义的多元主义”（Liberal pluralism）的特征： “不进行甚至禁止进行任何法律上的或官方的认定，以便将不同种族、宗教、语言或不同族群起源的群体看作在法律或政府程序中占有一席之地的统一实体，同时它也禁止应用进行任何形式的族群标准，不管应用这种标准是为了任何类型的族群歧视的目的还是为了对少数族群特殊照顾的目的。当然，按照这种结构，这些少数族群群体中的许多成员，也都会受惠于以解决有关问题为目标的立法，如反贫困法案、住房、教育和福利计划等。这里，处于劣势地位的族群群体成员

16、，是因为他们个人在社会法案中合适的资格而受益，而不是因为他们的族群背景的作用作为群体而受益。 这样一个社会里平等主义的规范强调的是机会的平等，对个人的评价也是基于评价其表现的普遍标准”（参见马戎编，1997：131）。,4团体的多元主义,戈登提出的“团体的多元主义”（Corporate pluralism）具有以下的特征： “种族和族群群体通常都被看作具有法律地位的实体，在社会中具有官方的身份。经济和政治的酬赏，无论是公共领域还是私人领域，都按照数量定额分配，定额的标准是人口的相对数量或由政治程序规定的其他方式所决定。这类平等主义强调的更多是结果的平等，而不是机会的平等”（参见马戎编，1997

17、：131）。,帮助少数族群发展的两个思路：,1。列宁的思路和做法：用在一个历史时期内对于“大族群”成员的整体性的不平等来“补偿”少数族群成员在历史上受到的整体性的不平等，即用行政手段明确各个不同族群成员之间的身份边界并对少数族群全体成员实行“整体性”优待，我们可称之为“通过族群优待以达到族群平等”的思路。 问题：优惠政策实行一段时期之后，无论是少数族群还是多数族群当中仍然存在着某些不满情绪。如 苏联解体后的状况。,帮助少数族群发展的另一个思路：,2。戈登的“自由主义的多元主义”思路：淡化甚至无视族群背景，而单纯依照每个个人的需要，一视同仁地根据实际需要来对个体而不是族群进行照顾和实行优惠，即体

18、现个体之间的“机会的平等”。 问题：当受教育少、发展条件差的少数族群成员在与受教育多的其他族群成员进行平等的竞争时，无疑是很难得到机会的，所以事实上劣势族群的发展也必然受到制约，族群平等这个社会目标的实现也会变得遥遥无期。,美国社会中的种族主义,有些学者认为，美国社会中种族主义最重要的形式是“制度性种族主义”（institutional racism），即是指“那些看上去是种族中立的、并且通常不是有意制造歧视的一些政策，但是这些政策实际上有限制少数民族成员机会的作用”（波普诺，1999：313）。如招收消防队员时对于身高的要求，实际上限制了那些身材较矮的种族成员在这一职业就业的机会，学校录取新

19、生时对于考试成绩水平的要求，实际上使一些教育水平普遍偏低的族群处于不利地位。在批评这些现象的同时，人们提出要对这些处于不利竞争地位的族群实行优惠政策，以确保少数族群的平等发展。,三. 族群平等,马克思主义的民族理论提出的达到族群平等的途径是：首先通过革命建立无产阶级的政权，通过政府立法实现各族群在法律上的平等，然后在社会主义制度下通过对于少数族群的各项优惠政策，逐步实现各族群在事实上的平等（列宁，1919：102-103）。,1族群平等所涵盖的领域是多方面的,在一个国家，族群之间的“平等”包括了许多方面的内容，其中有政治上的平等权利（宪法赋予的公民权和选举权，以及平等享受社会公共设施的权利、享

20、受各种社会福利公益的权利、受教育权等）、法律上的平等权利（起诉权、辩护权、上诉权等），也有经济上的平等权利（公平竞争的就业权利、同工同酬的权利等）。这些平等权利的条款虽然提到“族群”（如宪法中的“各民族一律平等”），但是在具体实施时都落实到每个人的头上，在国家宪法和各项法律中都有相应的规定，个人的这些权利受到法律的保护。,另一类族群平等，那就是以族群作为比较的单位，各个族群之间在职业结构、行政职位分配、经济收入整体水平方面的“平等”。国外族群社会学对于“族群分层”（ethnic stratification）的研究，就是分析族群之间在教育（人口中获得各级学校教育的人数与比例）、行业（人口中从事

21、农业、工业、服务业、金融业等各行业的人数与比例）、职业（担任政府行政人员、专业科技人员、管理人员、工人、农民等各职业的人数与比例）、收入（人口中处于各收入等级群体的人数和比例）等方面的“结构性”差异。有些人把这些族群之间的结构性差异也看作是一种族群之间“事实上的不平等”。客观地来看，这种结构性差异确实是族群间整体社会地位和收入水平“不平等”的重要根源。,2。在性质上区别法律上的平等与“事实上”的平等,首先，法律上的平等无论是针对个人还是针对族群整体，在执行中都是绝对的，不能打任何折扣，所有的人都拥有完全平等的权利和义务。而在各个个人之间，在各个族群之间，在具体经济领域中的“事实上”的平等只能是

22、相对的，而相互的不平等是绝对的；,在性质上区别法律上的平等与“事实上”的平等,其次，族群的整体社会地位、平均收入水平等经济指标是由许多个人的情况汇合在一起而计算得出；而在职业、收入、发展机会这些个人的生活与工作方面，由于每个人的天赋不同、在学习方面付出的辛劳不同、工作中的努力程度不同、实际做出的成果业绩不同，得到的报酬自然也会不同。如果相同，那么就违反了“同工同酬”这个最基本的法律上的公平原则。所以，除非两个族群全体成员在以上各个方面完全相似，在个人层次上实行的“法律上的平等”有可能导致在群体层次上的“事实上的不平等”。,3。马列主义提出的各族群“事实上的平等”，其前提是“法律上的平等”,列宁

23、提出革命后要首先实现各族群在政治权利和法律地位方面的“法律上的平等”，然后通过优惠政策努力帮助各落后族群发展起来，最后达到族群间“事实上的平等”。但是列宁也承认，优惠政策本身就是在资源分配和发展机会方面的“法律上的不平等”，所以在部分教育与经济领域实行的这种不平等只是过渡时期的暂时性政策，待到劣势族群发展到与优势族群同等的水平，也就有条件在政治和法律之外的教育、经济等所有领域全面实行“法律上的平等”，同时由于劣势族群的社会分层结构、劳动力结构达到了先进族群的水平，所以也随之实现了族群之间“事实上的平等”。,马列主义提出的各族群“事实上的平等”，其前提是“法律上的平等”,如果因为在个体层次上实行

24、了“法律上的平等”（如公平竞争）而导致在群体层次上的“事实上的不平等”，那么这种“事实上的平等”或“结果上的平等”并不是列宁所讲的作为共产主义族群关系发展目标的那个“事实上的平等”。因为马列主义提出的各族群“事实上的平等”的前提是“法律上的平等”，是在“法律上平等”基础上进一步实现的“事实上的平等”。,4只能从消除“族群分层”的角度来理解族群间的“事实上平等”,要想理解列宁所讲的“事实上的平等”与人们一般从字面上理解的“事实上的平等”之间的差别，就必须认识到列宁有关论述中的基本逻辑：（1）由于族群在社会经济发展水平方面存在的不平衡，所以存在着比较发达的族群和相对落后的族群，（2）为了实现真正的

25、族群平等，发达族群要帮助落后的族群赶上来，方法是对落后族群实行优惠政策，其实质也是对发达族群自身的“不平等”，（3）当落后族群在整体社会经济水平上赶上先进族群后，就实现了族群间“事实上的平等”。按照社会学的语言来说，就是只有消除了先进族群和落后族群之间在“社会分层”中的差距之后，才有可能实现族群的“事实上的平等”。 所以消除“族群分层”，是实现“事实上平等”的核心问题。不考虑这个问题，只谈族群在平均收入等方面的差距，并强调这就是列宁提到的“事实上不平等”，这就完全歪曲了列宁的原意。,两个族群如果劳动力产业结构不同、职业结构不同，它们的收入平均水平可能也会不同。所以，如果我们忽视了对产生收入差距

26、的结构性（教育水平、行业、职业等）原因和个人条件（努力程度）的系统分析，而仅仅由于看到事实上在两个族群的成员整体之间存在收入水平、消费水平之间的差距而提出“民族平等”问题，甚至以此质疑“法律上的平等”，那就是把目前已经实现了的“法律上的平等”和将要在未来争取实现的“事实上的平等”这两个分属不同历史时期和性质完全不同的问题混淆了。,5。区别开族群整体性的结构性差异和个人因素引起的个别性差异,整体性的“结构性”差异与个人因素引起的个人之间职业和收入差异分属于两个范畴。由于种种个人原因（健康、家庭负担、努力程度等），每个族群的成员中都会有穷人和发展不顺利的人，这与“族群平等”毫不相干。个人之间的平等

27、和族群之间“结构性”的平等，是两个不应混淆的问题。如果不存在对于一个族群在受教育、就业、分配等方面的制度化歧视（族群或种族歧视），就不能说在法律上存在着族群不平等。,族群间“事实上的平等”,马列主义民族理论所讲的要达到族群间“事实上的平等”，指的是经过社会经济的发展过程，逐步使各族群的劳动力在受教育程度、产业、职业等方面达到大致相近，从而使与之相关的整体收入结构大致相当，而决不是不顾这些条件而简单地要求达到各族群整体收入水平的相等。从某种意义上讲，只有到了真正能够实行“各尽所能，按需分配”的共产主义社会，族群之间、个人之间“生活上实际存在的不平等”才会消失。而这无疑是非常非常遥远处于理想世界的

28、事。马列主义的族群平等理论为我们指出了人类社会的长远奋斗目标，在目前我们所处的“初级阶段”，只能依照实际本国的实际国情来理解和引导社会的发展。,四政府处理族群关系的“制度化”,在中国几千年历史的发展进程中，各个族群在社会上的政治、经济、文化等各个方面的地位是不断变化的： 在有的历史时期（朝代）是“制度化”的，如元朝把臣民分为四个等级，各有不同的地位与权利。 在有的历史时期，族群之间基本上没有等级差别或者差别是模糊的，社会上发生的族群歧视行为主要体现在民间的日常交往层次或官吏的实际操作层次，并没有正式的法律和制度性安排。,1。 1949年后中国族群关系的制度性安排,1949年建国以后，在中央政府

29、直接管辖的地区内，以族群而不是以地域为对象而制定的特殊法规与解放前相比增加了： 1。政府组织进行了“民族识别”，明确了各族群的“正式名称”，划清了各族群在相互认同方面的族群意识边界； 2。通过居民填写个人“民族成分”（正式的户籍身份）又划清了各“民族”彼此之间具体的人口边界；这是个人族群身份的制度化。 3。通过建立“民族自治地方”，进一步划清了各族群在行政上“当家作主”的地理边界； 4。通过制定和实施“民族区域自治法”，把族群聚居地区的“自治权力” 制度化； 5。等一系列对待少数族群的优惠政策，把少数族群成员作为“特殊公民”，划出了他们与多数族群之间在法律和其他管理办法适用程度上的边界。这是族

30、群特殊地位的制度化。,A. 这些制度性安排的积极作用：,1。兑现了党和中央政府在解放这些少数族群传统居住区时对这些族群首脑人物所做出的政治承诺，有利于国家的统一和社会稳定； 2。有效地保障了少数族群成员的各项权利，因为其中有些族群因为发展较慢在平等竞争中处于劣势而无法确保他们的利益。 3。我国少数族群传统居住地区实施政府有关政策的“制度化”过程，也是其本族群原有管理体系消失的过程。在建立“自治地方”的同时，地方的行政管理体制也逐步安排中央规定的统一制度建立起来，实现了全国的政治整合和政令统一。这是中国历史发展中的重大进步。,明清两朝在西南地区实行的“改土归流”政策，其目的也就是希望使当地的行政

31、管理体制与中原地区接近，推动各族群的政治整合，加强国家的统一。 任何制度或政策的实施，都可能带来非常复杂和辩证的社会后果与影响，对这些制度或政策不能仅从一个方面或一个时期的效果来简单地加以判断。,B. 这些制度性安排的消极方面,1。历史发展大趋势是族群交往只能是相互融合而不是进一步分化，是族群成员之间的界限趋于“模糊化”而不是“清晰化”；满族经过清朝的两百多和中华民国近40年的演变，基本上已经在平等的基础上与汉族融合在一起，解放后的这些制度性安排事实上阻碍了人员之间相互融合这一进程。 2。通过历史上各族群之间广泛交流和人口迁移，加上近代的城市化与市场经济的发展进一步促进了各族群之间的人口混居，

32、从制度安排上把“族群”与“地域”挂起钩来，不考虑各族群人口混居的具体程度而普遍建立“自治地方”，与世界发展的大潮流是有距离的。 3。以族群为对象的特殊政策，实际上体现了族群的不平等。民族不平等的政策不可能是长期或永久性的政策，只能是在一定历史条件下针对特殊族群所实施的临时性的过渡时期的政策。否则，无论是大族群成员还是受优惠的少数族群成员，都会产生不满情绪。,五政府所制定的以族群为对象的制度和政策,1与地域相联系的民族区域自治制度 世界上有些国家实行以族群对对象的区域自治制度。我国宪法规定，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机构，行使自治权。这样做“有利于维护国家统一和充分尊重、保障各

33、民族管理自己内部事务的权利，有利于最大限度地发挥各族人民当家作主的积极性” 。在人事任职方面，自治地区的人民代表大会常务委员会主任和自治地方政府的行政首脑，必须由实行区域自治的民族的公民担任。 区域自治制度与联邦制有着本质上的不同，联邦是由几个独立主权国家共同组织，联邦中的各个国家在法律上都有着独立的权利。前苏联是采用了联邦制（由各个自治共和国共同组成俄罗斯联邦，又由俄罗斯联邦和其他14个加盟共和国共同组成“苏维埃社会主义联盟”。在联邦体制下，苏联在90年代初的解体是有法律依据的。,2各族群在政府、议会中的代表制度 ：,文件规定，“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人

34、民代表大会”，并对代表人数的确定做出了具体规定。在自治地方的政府部门中，规定由实行区域自治的民族人员担任行政首脑。这样的制度性安排使当地少数族群民众和知识分子感到他们族群的代表在议会和政府中是有发言权和实际行政权利的，真正是在“当家作主”。,实际工作中，少数族群干部可能出现三种情况：,（1）如果出身少数族群的行政首脑能力很强，工作作风好，他就是称职而且真正行使权利的行政首脑； （2）如果出身少数族群行政首脑的工作能力赶不上出身汉族的副手，但是比较虚心和民主，在做出决策时，他会认真听取副手的意见，但是这样就有可能显得是汉族副手在拿主意； （3）如果出身少数族群的行政首脑工作经验和工作能力不强，又

35、缺乏胸怀和民主作风，在行使权力时虽然表现出是这些少数族群官员在“做主”，但是其决策可能会出现失误，这将对下属的民众和管理的事业造成不必要的损失。 当然，第一种情况是最为理想的。通过坚持不懈地培养少数族群干部，增加他们的锻炼机会，会有越来越多的出身于少数族群的干部成为第一类干部。,3为少数族群设立学校的教育制度,我国宪法和民族区域自治法规定“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育事业”，“招收少数民族学生为主的学校，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课，小学高年级或者中学设汉文课程，推广全国通用的普通话”（吴仕民，1998：168-169）。 在全国各地的民族自治地方，

36、凡是有条件的地区都设立了少数族群的“民族学校”，使用本民族的语言、文字讲授课程。,少数民族教育的核心问题是语言问题,语言具有双重意义：一是本族群传统文化的载体，寄托了民族感情；二是进行人际交流和学习知识的应用性工具。下一代不学习本族语言，本族的传统文化就会失传，族群的文化特征就会逐渐消失；而下一代如果不学习一个国家的通用性语言（如中国的汉语），就会对他们的族际交流和知识学习带来负面的影响，制约着这个族群的发展。这也同样是一个两难的选择。 双语现象是目前各国解决这一文化难题的通常办法。在我国目前也是在推行双语教学。在社会不断发展的未来，也许我们在语言之外找到一个可以代表族群传统文化的象征性载体（

37、如音乐、舞蹈、体育项目、宗教、建筑等）并得到本族民众的普遍认可时，语言作为族群传统文化的象征意义就会淡化，语言学习的选择也就会更偏向把语言看作是交流和学习的实用性工具。,4以少数族群为对象的经济优惠制度与政策 ：,如我国政府规定，自80年代后西藏自治区免缴农牧业税，各地“自治县的县、乡（镇）属企业的税收减免，按规定税收管理权限，履行批准手续后，予以减征或免征”（吴仕民，1998：55）。“中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5:5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4:6”。中央政府自1997年开始对民族贸易企业的增殖税减免50%（同上：131）。,4以少数族群为对象的经济优惠制度与

38、政策,有些政策是议会和中央政府制定的，有的是地方政府（省、市、县）根据本地具体情况制定。我国政府规定，80年代后西藏自治区免缴农牧业税，各地“自治县的县、乡（镇）属企业的税收减免，按规定税收管理权限，履行批准手续后，予以减征或免征” 。“中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5:5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4:6”。中央政府自1997年开始对民族贸易企业的增殖税减免50%。,以少数族群为对象的经济优惠制度与政策,对于少数族群自治地方的财政优惠还有：少数民族地区补助费，少数民族机动金，较高的财政预备费，被称为“三项照顾”政策（吴仕民，1998：89，91）。表16-1介绍了政府

39、统计的90年代5个自治区从中央政府得到的财政补助费，以及补助费在本区财政支出中所占的比例。我国政府在1980年、1985年的有关文件中明确规定，“为了照顾民族自治地方发展生产和文化教育事业的需要，中央对5个民族自治区及云南、贵州、青海的定额补助每年递增10%（吴仕民，1998：93）。,中央财政补贴：,六. 对于少数族群的优惠政策,1制定族群优惠政策的目的与动机 世界上许多国家的政府或多或少地都制定了与族群相关的某些特殊政策，对这些族群给予优惠或给予歧视。其原因和主要的考虑是什么？美国社会学家霍洛维茨（Donald L. Horowitz）认为有以下三个方面的考虑促使政府实行族群优待政策：“（

40、1）优待政策花费不多，是一个应付民族冲突而代价较低的策略；（2）为了这些（目前处于不利地位的）群体最终能够进行平等的竞争，至少在短时期内有必要实行这种政策；（3）源于客观经济差距的民族冲突可以通过针对这些差距的政策的实行而加以消除。在优待政策的背后有这样一个假设：民族冲突是民族间经济差距的产物，而民族和解是各民族群体按照一定比例分配占据各级部门的职位，并活动于社会的各种职能的结果”（参见马戎编，1997：430）。,对于特殊政策的讨论,第一是政策的规定是硬性（刚性）的，即对于政策的应用对象和政策的具体内容有十分明确的规定。如教育方面的优待政策会明确规定优待哪个族群，优待的办法或者是在考试成绩上

41、额外增加分数，或者是不顾成绩分数而规定某个族群的录取比例。这种刚性的政策规定把对应的人群分为利益分配方面不同的群体，在使一个族群满意的同时，有可能使利益受损的族群不满。 第二，以族群为对象的优待政策，实施后的影响是多方面的、动态变化的，很难对其结果和效度进行客观准确的评估。所以有的学者称其为“线决策”（其具体实施往往需要许多部门和个体长期协调行动才能贯彻，常常发生偏差），而不是“点决策”（从许多方案中选择一个，是个一次性的简单判断）。 第三、达到了政策的具体目标（如使一个族群的成员在入学或权利机构中达到一定比例），由政策执行而实现的有关变化，并不必然预示族群冲突行为的变化。硬性规定的认为选择的

42、衡量指标与实际生活中的内涵，两者之间是可能存在差距的。,2族群优待政策的对象：多数族群还是少数族群,这两种情况必须区分开来： 1。由人数多同时也是在教育、经济等方面比较发达的大族群对不够发达的少数族群实行优待政策，如美国的白人对黑人在一些方面实行优待政策； 2。人数多同时在教育、经济等方面不发达的大族群对相对发达的少数族群实行歧视，而对自己实行优待政策，如马来西亚占多数的马来人对自己实行优惠政策，限制在教育、经济方面比较发达的华人；,族群优待政策的对象：多数族群还是少数族群,这两种情况中的政治关系和利益分配格局是全然不同的： 1。占优势的多数族群对于这种优惠少数族群的政策，承受能力是比较大的，

43、这种政策的执行结果，对于多数族群和社会整体发展的影响也比较小。 2。被歧视的少数族群所受影响就比较大，承受能力较低。,3界定被优待对象的方法,在如何确定被优待政策是应用对象时，根据政策的具体内容可能采用不同的界定方法和标准： 1。根据个体所归属部落或族群（苏联、中国、美国）； 2。以是否是本地土著居民来划分界限（马来西亚、印度、印度尼西亚、尼日利亚）， 3。根据他们所讲的语言（斯里兰卡）， 4。以地域来实施优惠政策（扎伊尔、坦桑尼亚）， 5。以宗教为界限（菲律宾）（参见马戎编，1997：427）。,对于族群优待政策各项具体规定的准确性问题，霍洛维茨提出了一些可供我们参考的思路：（1）“涵盖范围

44、很宽的规定使得最不需要优待政策的群体也可能被包括在优待范围内”；（2）“采用非民族的界定办法会导致优待政策产生漏洞”，如果政府以“土著居民”作为优待对象时，伪造的“土著证明”就成了黑市上流行的“商品”；（3）“范围较广的政策增加了其在执行过程中的灵活性，以便使相互矛盾的政策目标（如提高生产率、调和政治对立），都能够予以考虑”；（4）“被优待群体的界定方式决定了优待政策的内涵和外延”，在印度，当政府以“落后群体”作为优待对象时，许多群体纷纷宣称自己“落后”，“在卡拉塔卡邦，这种现象就十分突出，以至除了婆罗门外的所有种姓，包括一些富有的土地所有者，都被正式定为落后群体而享受优待。后来，印度最高法院

45、不得不取消了那种界定方式”。“另一方面，更为具体的规定会导致受优待群体之间为利益分配而相互争斗。 简单地说，涵盖范围标准的确定影响到民族群体内部政治发展的方向”。 （参见马戎编，1997：428）,4优待政策的内容,（1）就业机会：有的国家可能仅仅局限于公共部门（政府部门公务员、军队、警察、公立学校教师等）招收人员时对于申请人族群背景的规定，有的还对本国私人企业和机构的人员就业也提出了限制性规定（如限定某族人员所占比例）。 （2）教育机会：为少数族群学生入学降低录取分数线或实行保送（如斯里兰卡政府规定给僧加罗族的大学考生增加额外的附加分，使他们在与泰米尔族考生竞争时得到优势） ，也可以是为某族

46、学生提供奖学金以帮助他们入学并完成学业，还可以为开办专门招收某族学生的学校。,优待政策的内容,（3）拥有土地的权利：在一些国家的宪法或政府法令中，规定了某些族群不能拥有土地，或者某些族群必须拥有一定数量的土地。 “在斐济，几乎所有的可耕地长期以来是留给斐济人耕种的”（马戎编，1997：426），印度裔或其他族群移民的后裔则难以进入当地农业经济产业。 在历史上我国一些地区也曾有地方性公开或暗中执行的规定或习惯，在购买土地时对于某些族群予以歧视。在80年代初期我国各地农村实行承包制时，本地族群与移民族群之间的分配方法有的也不一样。,优待政策的内容,（4）从事经济活动机会：马来西亚政府政策在企业股份

47、持有、营业执照发放、合同签定的合法代表人等方面有利于马来人的一系列规定。有的国家对于某些族群的成员所开设的一些企业或商店实行减免注册税、营业税、优先给予银行贷款等优惠政策，以鼓励这些族群积极进入社会经济活动。 为了帮助印第安人缓解贫困问题，美国国会1988年通过了印第安人赌博法案，特别准许各州印第安人部落开设以赌博为主业的夜总会。 有时这些优待办法并不一定是正式颁布的法律，但在实际运作时被得到实施，如“在菲律宾南部，穆斯林在银行贷款、奖学金、政府部门就业、大学入学等方面都享受广泛的优待权。这种政策虽很少得到正式宣布，但却发展起来。 许多私人雇主在他们的业务中也参与了执行这种原则”（马戎编，19

48、97：426）。,优待政策的内容,（5）其他方面的优待政策：有的国家根据本国的实际国情，还制定了其他一些旨在促进族群发展的政策或管理办法。 中国曾经长期实行严格的计划生育管理，强调一对夫妇生一个孩子，考虑到一些少数族群人口和经济发展的实际情况，在计划生育管理方面对于各个少数族群实行了不同程度的放宽，有的族群基本上没有生育限制。新加坡为了保持华人在总人口中的比例和发展经济，在移民政策上制定了对于高学历华人血统的申请者予以优先的优待办法。美国长期在移民问题上实行欧洲优先的政策，对白人种族予以特别优待，同时长期实行限制和禁止华人移民的排华法案，这一歧视性法案直至1943年才正式废除。这些与移民有关的

49、政策实际上反映出政府和社会主流对相应族群的基本态度，对于本国族群关系也会产生明显的影响。,5族群歧视政策背后的经济利益考虑,美国学者赖克（Michael Reich）介绍了一个关于经济活动中种族歧视的分析模型，用来分析美国实行的种族歧视对于白人来说的利弊权衡。 美国学者（Lester Thurow）根据这一模式计算出了在1960年白人的纯收益（因种族歧视所获得的总收益减去总损失）为150亿美元，并且明确指出白人是不会甘心情愿地结束就业中的种族歧视政策的，“因为这种歧视（政策）产生了很大的经济收益，这种政策的延续使他们得到重要的利益，因而那些试图取消种族歧视的项目必须要考虑到这一点，我们不可能指望对于自身经济利益的考虑会趋向于消除种族歧视”（Thurow，1969：134）。,Reich模型,在图16-1中，竖坐标（W）表示工资水平，横坐标（L）表示就业和产值，两端标着S的直线表示黑人劳动力供给，两端标着d和d的两条直线分别表示劳动力需求的变化幅度。在左边一张图中，种族歧视政策使得黑人工资从水平E降低至水平H，当黑人劳