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1、引论 政府过程：学说与方法及其在中国的适用性和特殊性问题,南开大学政治学系教授 朱光磊 2003年3月,任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，一个体系，而且是一个过程。因此，关于政府问题的研究，必然要在方法论上突破传统的体制研究和要素分析的范围，而走向一个重要的领域过程研究。,第一节 “政府过程”学说的形成和发展,一、政府过程思想和方法的萌芽阶段 二、“政府过程”概念的提出和政府过程学说的形成及发展阶段 三、政府过程理论的稳定发展和普及阶段,一、政府过程思想和方法的萌芽阶段,这一阶段主要由三位著名学者的学术活动构成。其基本特点是开始自觉地引进社会学、经济学和某些自然科学的方法研究政府活动过程
2、，但尚未提出“过程”的概念。,（一）1867年白哥合特英国宪法一书的出版 （二）1885年威尔逊国会政府一书的出版 （三）1886年布赖斯美利坚共和政体和1921年现代民主国家的出版 （四）简短的小结,二、“政府过程”概念的提出和政府过程学说的形成及发展阶段,1908年，本特利正式提出了“政府的过程”的概念和一系列理论。 亚瑟本特利（Bentley Arthur Fisher; 1870-1957），美国著名政治活动家和哲学家。政府的过程：社会压力研究（Process of Government：A Study of Social Pressures）一书以其关于政府过程和压力团体研究，大大将
3、白哥合特、威尔逊和布赖斯开始的研究工作思路向前推进了一步。,本特利政府过程思想的主要内容和学术特点：,第一，他反对传统政治学对政治机构作表面的、形式的研究，反对各种玄学和正统的公式；相反，他坚持认为，对政治问题的适当研究，是象自然科学那样，以“可观察的事实”和“可观察的行为”为对象。 第二，本特利前所未有地以“集团”（group，也就是后来所说的“利益集团”）的概念，作为研究工作和理论表述的基准概念，从而与传统政治学以“国家”或“政府”概念本身为核心，来组织政治学说体系和建立有关公式的研究思路明显地区别开来了。,第三，他认为，“政府的原始材料”是人的行为和集团；通过政府过程，人及集团的行为在立
4、法、行政和司法过程中表现出来，从而使“行为”和“过程”成为了本特利政府学中仅次于“集团”的两个重要概念。 第四，他提出的基本命题是“任何政治过程都是数量与数量的平衡过程”，是集团之间相互作用的结果。因此，如果可能的话，要对政府行为和人的政治行为作“数量上测量”。 第五，一个特定的政府过程，甚至整个社会过程就是一个集团的活动，一种利益的表现以及一种压力的行使。,梅里亚姆（Merriam，Charles Edward；18741953）,美国著名的政治学家，芝加哥大学政治学系主任。他在推动政府过程理论研究的学术运动中所起的作用，主要在于方法论方面。 1925年，他出版了政治学的新视角（New As
5、pect of Politics）。他在该书中呼吁在政治分析中要重建方法，要求有更多的以经验为根据的观察和测量，并为此而使用统计数字，要求更多地把政治学、政府学的研究集中于“深刻的社会控制”。,梅里亚姆主张政治学要广泛吸收和利用自然科学和其它社会科学学科中的有用方法。 他还批评19世纪的政治学忽视了对政治行为的研究，提出政治学应当侧重研究政治行为，研究政治在社会生活、社会变迁中的作用。 梅里亚姆还提出，心理学也是政治学中的一个重要的新视角。将心理学方法引入对政治行为的研究，有助于人们更好地理解政治问题。,拉斯韦尔（Lasswell，Harold Dwight；19021978）,美国著名的政治
6、学家，耶鲁大学教授，1956年为美国政治学会会长，曾来过我国燕京大学。 1930年，发表精神病理学与政治学（Psychopathology and Politics），以实际行动来推进心理学和政治学的密切联系。 1948年，发表权力与个性（Power and Personality），强调要注重分析政治行为者的个人动机和思想感情，并将心理分析方法和数量分析方法应用于政治宣传。,两位芝加哥学派的最主要的阐述者，几乎同时发表了两部给予“权力现象”以中心位置的著作：,梅里亚姆：政治力量（Political Power），发表于1934年；（表述了权力是怎样取得的，同时研究权力本身，当权者的技巧，对擅
7、权的防止，以及权力的消耗等问题） 拉斯韦尔：政治学：谁得到什么，什么时候和怎样得到（Politics： Who Gets What， When， How），发表于 1936年。（把政治解释为一种“如何取得最多”的“策略”。书的标题后被当作政治学的一条标准定义。 ）,在二三十年代，古斯内尔（Gosnell，Harold）等人在选举行为、控制方法、政府工作程序等领域的研究工作，也都在某些侧面和一定程度上呼应、支持或者说丰富了本特利对政府过程的研究。,小结：,到本特利时期，政府过程理论已经形成； 30年代前后，即梅里亚姆一拉斯韦尔时期，政府过程理论已经较为丰富了。 依据有三： 其一，核心概念已经形成
8、“团体”； 其二，学科的逻辑体系形成团体、利益和压力三者围绕政府的相互作用和这三个概念在理论上的相互规定； 其三，方法论和特定的研究方法已经形成并逐步稳定下来，方法论即是行为主义。,具体研究步法主要包括：,（1）将政府活动放到社会环境中去考察。 （2）动态分析与静态分析相结合。 （3）重视数量分析与数据的运用，重视调查研究工作。 （4）重视对政府活动中人的行为做社会心理分析。,三、政府过程理论的稳定发展和普及阶段,1945年第二次世界大战结束后，西方政治学界开始从“过程”的角度研究和表述政治和政府活动的各个方面。不仅行为主义注重过程研究方法，而且非行为主义，甚至不赞成行为主义的学者也都普遍把政
9、治和政府看作过程。,政府过程理论的稳定发展，突出地表现为它的基本方法论行为主义在5060年代地位的不断升高和巩固。 这一时期，在西方诸国，特别是在美国，人们比以往更重视制度、政府结构、政府程序和控制等问题，还很重视对压力团体和院外集团，对公开统治幕后的“看不见的政府”，对官僚政治过程、行政程序和政党活动，对选举行为中种族因素的影响等问题的研究，相应地出现一批重要著作,1951年，美国哥伦比亚大学政府学教授戴维杜鲁门出版了政府过程：政治利益和公众舆论（Governmental Process：Political Interest and Public Opinion） 政府过程学说在这一阶段所获
10、得的最显赫的地位，是在阿尔蒙德（美国Almond，Gabrial；1911）的比较政治学与“结构功能主义”分析中得到了成功的应用和发展。,阿尔蒙德与小G宾厄姆鲍威尔合著比较政治学：体系、过程和政策（Comparative Politics: System, Process and Policy）试图运用结构功能主义的体系方法去分析政治体系的实际运动过程，分析政治体系及其存在于其中的社会环境之间的关系，在具体研究方法上注重了与经济学、社会学以及自然科学方法的渗透。该书扩大了过程研究方法的影响，推动和丰富了政治过程学说的发展。,过程研究的学说与方法在上世纪中期至60年代稳定发展的原因是多方面的：,
11、战后，一批学者进入了政界。政治实践使他们切身感到纯理论的制度研究法在决策中的作用很有限，从而促进了政治学理论与政府实践的结合； 移民到美国的欧洲学者中，不少人有社会学或经济学、心理学的知识背景，他们促进了政治学与相关学科在研究方法上融合； 芝加哥学派和其它赞同行为主义的学者持续不断的推荐、宣传也是过程研究得以普及和发展的重要原因。,第二节 “政府过程”的方法论特征,一、“政府过程”中的政府是“大政府” 二、“政府过程”中的政府是“现实的政府” 三、“政府过程”中的“过程”是指政府的实际运作活动 四、“政府过程”实际上就是“政治过程” 五、小结,一、“政府过程”中的政府是“大政府”,不论是作为一
12、种学说，还是作为一种方法，政府过程当然是以政府为对象的。但是，政府过程中的政府，不是“小政府”即狭义上的政府行政机关或内阁，而是“大政府”即广义上的政府。,从广义上看，政府的三种不同含义：,（1）国家机构的总体、总和，或者说等于人们常说的“当局”。 （2）政府等于国家机构的总体与执政党之和。 （3）在一些全民信教的国家，政府等于国家机构与宗教领袖集团之和。,在政党政治的含义上，政府和执政党是一体的，具体有三种情况：,1.以中国为代表，执政党对国家机关和国家各方面的工作实行政治领导、组织领导和思想领导，对国家的大政方针和重大事项直接决策。 2.以英、美等为代表，执政党是政府背后的“一体化向心力量
13、”，通过其在立法机关的多数地位控制立法、预算和人事任免，通过其在行政机构中工作的党员对政府决策施加影响，但“党”和“政”在载体和职能上是分开的。 3.某些实行一党制的国家，以法律形式规定执政党是国家的惟一合法政党，处于至高无上的政治地位。,选择“大政府”为研究对象，反映在方法论上就是强调政府与其它政治现象乃至与这个政府所处的社会环境的相互作用和“能量交换”，重视研究公民的意见表达团体、压力团体、院外集团、党魁等处于当局幕后的“看不见的政府”与政府当局的关系。,二、“政府过程”中的政府是“现实的政府”,如果说政府过程是以“大政府”为对象的话，那么换一个角度讲，它还是以“现实的政府”为对象的。“现
14、实的政府”是与“理想的政府”相对应的概念。,所谓理想政府，是指一国的法律对本国政府的各种规定的总和，包括政府体制、组织、职能以及政府在国家中的地位等。也可称作“法理上的政府”、“应当如此的政府”。 所谓现实政府，是指在一个特定国家中实际发挥作用的那个实在的政府。是“过程中的政府”、“确实如此的政府”。,“偏离” 现象是客观存在的：,第一，所有国家的政府在体现本国法律的过程中，都出现了“偏离”现象。 第二，就一个国家的内部情况而言，法制虽是统一的，但不同地方政府的工作状况是不同的，要求没有偏离现象发生是不可能的。 第三，就一个国家的内部情况而言，在同一法律和国体范围内前后相接的各届政府在机构设置
15、、运行机制乃至从政特色方面，也往往是不一样的。,“理想政府”更多是法律上的，而运行中的实存政府基本上都并不“理想”。 政府过程的方法以“现实的政府”为对象，但不以说明种种现实的政府现象为己任。那不过仅仅是一种较低层次上的描述工作。,以揭示“偏离”规律为任务，在很大程度上解决了现代政治学特别是政府理论，既要坚持对政府理想化的追求，又要“从实际出发”的方法论难题。 “偏离”与“适度”，是任何政府在其运行中都要遇到的一对基本矛盾。对当代中国政府过程中的这一矛盾关系在经验实证基础上的把握和在理论实证角度上的说明，是本书所力图达到的目标。,三、“政府过程”中的“过程”是指政府的实际运作活动,政府过程中的
16、“过程”的四种含义: （1）政府的活动、运动过程，强调政府权力系统各分支间的关系，政府与政党、社会与政府之间的相互作用 （2）政府机构和政府官员的操作性活动，即加工作程序。 （3）政府活动中较为重大的变化过程 （4）如前所述，是一种研究方法。,四、“政府过程”实际上就是“政治过程”,“政治过程”（Political Process）是一个比“政府过程”使用得更广泛一些的概念。 过程的政治与过程的政府，必然在所反映的客观对象上是对等的，只是强调的侧重点不同而已。 学术界历来多是交叉使用这两个概念，并未给它们化分严格的界限。,本书选择了“政府过程”的概念来研究中国问题，主要是基于以下三个因素考虑的
17、 ：,使用一个重要概念为基准概念时必然要考虑到这个概念的来源。选择政府过程为基准概念，在理论上、逻辑上要更为稳妥和准确一些。 使用政府过程概念，有助于突出重点，更加集中地论述政权建设问题。 我国存在着对政治概念的理解宽泛化的客观情况，使用政府过程概念，比较容易为人们正确理解和把握，也更富有专业色彩。,五、小结,政府过程的思想，特别是它作为一种研究方法，应当说既有着深厚的理论基础，又着眼于面向实际，有着一整套比较具体、实用的方法。 在政府过程的理论和方法之下，我们既不回避价值判断，也不着意于价值判断。我们的着眼点，是在一个设定的前提之下，把当代中国政府的实际运行情况理清楚。,第三节 当代中国政府
18、过程的特殊性与研究中国政府过程的意义,一、当代中国政府过程的特殊性 二、当代中国政府过程研究中的学习与发展 三、研究当代中国政府过程的意义,一、当代中国政府过程的特殊性,第一，就目前而言，中国政府过程中最主要的问题，不是“利益群体”的问题，也不是“接近”的问题，而是如何规范中国共产党和中国政府的关系问题。 第二，中国是单一制国家，但人口众多、土地辽阔、区域间差别悬殊。 第三，由于自然的、历史的原因，使得中国政府过程异乎寻常的复杂。,第四，相对于西方国家而言，当代中国政府过程增加了一个特殊的环节“单位”。 第五，建国50余年来，中国政府始终处于显著的变动之中。,二、当代中国政府过程研究中的学习与
19、发展,建立当代中国的政府过程理论，肯定要吸收西方学者的某些概念、命题和研究方法。 在基本方法论上，研究中国政府过程除了要从中国的实际政情出发以外，一定要以历史唯物主义作为分析的指导方法。 关于政府过程研究通常运用的方法，如强调“体系”、“系统”、“过程”、“运动”、“活动”、“相互作用”、“关系”等，与辩证唯物主义和历史唯物主义都是不矛盾的。,关于在政府过程研究中应用心理学的问题，要采取慎重的态度。 政府过程的研究方法会是崇实的和多样性的，但“实事求是”，“一切从实际出发”，应当成为当代中国政府过程研究的根本方法。,三、研究当代中国政府过程的意义,第一，这一研究在中国有着极大的针对性。 第二，这一工作本身就等于在政治生活的“中间地带”开拓出一个重要的研究领域。 第三，这一工作有助于领导者和理论界体会优势，发现问题。制度、体制研究，尤其是那种近乎于照抄照搬法律条款的研究，只能向人们“论证”研究对象的优势，而不能使人们看到和体会优势。,第四，有助于增强政府机构改革问题研究的针对性。 第五，有助于培养应用型的政治理论人才，并带动中国政治学走向世界。,