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1、第三章 公共政策系统分析,系统 公共政策系统 环境,第一节 公共政策主体 按照哲学观点，主体是指进行着认识和实践活动的有意识的人，具有自觉的能动性、自我意识机能和社会性等基本特征。 按照政治学观点，主体即政治实体，是指制定实施政策并期望政策能达到预期效果的政治实体，包括执政党、政府、社会集团等。,总之，所谓公共政策主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。 构成 分类,官方决策者：拥有法定权威制定公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员、法官。 官方决策者是非常重要的政策主体，特别是后发展现代化国家。 非官方决策者：并不具有制定公共
2、政策的法定权威，他们只是在政策制定过程中提供信息、施加压力、游说官方决策者,政策主体的其他分类方法: 体制内（相当于官方决策者）与体制外（社会政治法权主体和社会非法权主体，非法的社会组织和行为） 国家权威和社会权威 直接参与者和间接参与者,一、官方决策者,现代西方政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力（什么是三权分立，三权分分立的历史发展） 议会，内阁和法院对应立法、行政和司法 中国基本上也是这样，政府，人大、法院、但还包括主要的中国共产党 6大班子：中共中央委员会、纪委、人大、国务院、军委、政协、主席,1立法机关： 立法机构是公共政策最重要的构成要素，其主要职责是立法、即制定法律和政策
3、。 立法机关在西方主要指国会、议会、代表大会，在我国指各级人大（产生方式不同）,在美国，一般而言，国家立法机关常常能够在独立决策意义上行使立法权，如在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以置议会大多数成员的反对于不顾，强行通过有关法案。美国有关税收、人权、社会福利和劳动关系等方面的政策一般都是由国会加以制定。,2、行政执行机关： 行政机关是贯彻执行国家的法律政策，管理国家的内政外交事务的机关，他掌管着国家的行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理。 近代以来国家行政权力的不断膨胀 国务院及其组成部分以及各级人民政府。,（1）行政决策机关 行政首脑及其决策团体，总统、总
4、理和其办公室构成人员 A、立法创议，即向立法机关提交关于国家重要事务的建议，往往成为立法的草案； B、立法否决，即总统利用否决权阻止国会通过的法案 C、委托立法，国会将部分立法权委托给总统行使； D、国防与外交政策,（2）行政执行机构（官僚机构） 传统行政学认为官僚机构只负责执行政策，不参与政策制定，但是他们具有信息、技术上的优势。 影响政策的方式： 参与制定法规和政策 通过不作为或扭曲执行以改变政策的目标 提出立法创议 具有处理具体问题的权力（规制权）,3、司法机关法院： 法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该
5、采取何种行动以符合法律和宪法的规定。,司法机关在公共政策制定中的功能因不同的国家而不同 美国的司法机关在决策中的作用最大 A、司法审查权，即审查立法机关和行政机关的立法、执法活动是否违宪； B、法院判例。一些国家，判例往往成为不成文的法律，各级政府必须遵行； C、司法解释，即有权解释较为原则性的法律、法规。中国法院和检察院的作用。,所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无效。政策的制定显然深受这种权力的制约，国会可能因此而对某些事务所要采取的行动犹豫不决，因为它会担心这些活动可能会被法院判为违宪。 法院还有权解释和决定那些只有抽象
6、的表述且容易引起歧义的法规的含义。当法院接受这一种而非另一种解释时，它在无形中就进入了政策制定领域，因为解释的结果无疑会使胜方的政策选择得以贯彻和实施。司法活动并非新生事物，司法判决中逐渐确立的某些原则对公共政策制定有着至关重要的影响。,4、中国共产党 我国现行政治体制是中国共产党领导的议行合一体制。制度层面上，人大最高权力，政府过程的实际层面，中国共产党是政府系统的领导核心，左右着公共政策的制定和执行。 中国共产党在公共政策制定过程中发挥着决定作用，党的路线、方针、政策通过立法、宣传、人事任命的方式得到贯彻执行。 政协的参政议政作用。,二、非官方参与者 1利益集团： 利益集团是由具有相同价值
7、需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能。学生、出租车司机、白领阶层。 他代表成员的利益、履行利益表达功能、对公共政策施加影响 中国的利益集团问题（利益群体）,利益集团对政策影响取决于： 团体规模 团体拥有的资源 团体凝聚力 团体领导者的能力 团体在社会中的地位 团体之间竞争程度 政府对利益集团的态度等。,利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。其中具有代表性的一种形式就是游说，即作为说客的利益集团的代表，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利益集团所赞同的议案。由于游说活动通常是在议院走廊或
8、休息室进行，所以人们习惯称之为“院外活动”或Lobbying。,2政党： 政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。,2、政党 政党是代表一定阶级、阶层、集团利益，以夺取、行使、参与行使国家政权为政治目的的政治组织。 政党一词的英文Party源于拉丁文Pars，意为一部分，另有同伴、部队、聚合等意。欧美于17-18世纪开始在政治生活中使用这一词汇
9、。 中国古代，朋党，乡党,政党的特征： 有明确、具体的政纲，即政治主张和方针政策 有定型的从中央到基层的组织系统 有一定的数量的党员和各级领导人 有约束党员行为规范的纪律 通过党组织和党员的各种活动，广泛争取非党群众的支持，竭力争取执掌或参与国家政权，以实现自己的政纲,政党体制不同，两党制或多党制下，政党作为公共政策的主体又分为执政党和在野党 执政党影响政策的方式有： 直接制定政策（如中国共产党） 间接影响，包括提出政策创议，指导国家机关制定法律和政策。,在野党影响的方式： 参加选举活动、参与政府的人事安排、舆论宣传、组织集会和政治活动、与执政党结成联盟等。 西方的两党制和多党制为了取得政权，
10、在政策纲领上越来越趋同 通吃型政党,3、公民个人 公民或选民是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，但却是最为广泛的非正常主体。（力量在于人民主权） 在不同的政治体制下，公民参与政策制定的方式、效果不同 中国公共政策制定中的公民参与,公民影响公共政策制定的途径： 以国家主权者的身份，直接参与某些重大的决策如全民公决。 通过代议形式，选举代表或议员制定政策； 使用威胁性的手段，如请愿、罢工、示威等，迫使政府改变政策 通过参加政党或利益集团，借助组织的力量影响政策； 通过制造社会舆论来影响政府的政策 运用个人的知识和才能为政策提供议题、决策依据和理论指导（李雪林15500亿国债）,
11、4大众传媒,大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具 社会最强有力、最直接、最方便的手段 号称无冕之王，第四种权力 现代传媒的互联网络,大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的： A、有效传播政府政策意图和政策内容； B、传播社会舆论，向政府反映社会要求，为政策制定提供依据 C、引导社会舆论，作为政府调控社会价值，稳定社会的工具 D、成为社会信息的枢纽，各种利益集团和公众借助大众传媒影响政策制定,5思想库 思想库（thinktank）或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一
12、个十分独特而又非常重要的构成因素。被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。布鲁金斯学会、胡弗研究所、兰德公司、野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政府政策制定中发挥了非常重要的作用。,一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型： （1）官方思想库：隶属政府及其职能部门，或作为最高行政长官的智囊团，或隶属于不同职能部门，或具有相对独立的建置。 （2）半官方思想库：一是政府出资支持重点研究课题，把研究工作纳入为政府服务的轨道。二是政府通过与政策研究机构签订合同，从而建立相互依存的关系。三是与政府有关机构有对口挂靠关系的思想库，它们直接为对口单位提供政策咨询服务。 （3）民间思想库：是由民间发起，得到基金
13、会或公司企业赞助的社会性政策研究机构。它具有选题自由、研究范围广、社会联系多、不受政治局限、独立性强、灵活性大等特点。 （4）国际思想库：是由不同国家的学者和官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性政策研究组织。其研究范围往往涉及人类共同关心的问题，如环境保护、气象服务、战争与和平、资源利用、人口控制等。,5公民个人： 无论是在专制体制下还是在民主体制下，政策制定者都必须认真对待普通公民的利益和愿望。现代专制政权即使努力排斥公民参与政策制定，也仍然十分关注多数公民的利益需要。而现代民主政权则通过选举制的实行间接地增强官方对公民利益所负有的责任。 正如查尔斯林德布罗姆所言：投票选举之所以是公民影
14、响政策制定的重要手段，不仅是因为它允许公民选择政府官员，而且在某种程度上指导这些官员对政策的态度。因此，选举的事实间接地将一个原则强加于未来的决策者，即政策制定要考虑公民的愿望。”林德布罗姆这里谈及的原则阐明了这样的观点：公民有权让他们的意见被官员听到，而官员有责任认真听取他们的这些意见。,公共政策系统构成,1、决断子系统 决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。 决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策活动中，享有拍板定案的权力，即具有最终
15、决策权力，因而具有权威性;决断子系统作为政策系统的核心，主导公共决策活动的全过程，因而具有主导性。,决断子系统在公共决策过程中的主要作用是： （）提出有关的政策课题。公共决策的活动是从政策问题的分析开始的，提出有关的政策课题是决断子系统的主要职责之一。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住需要及时解决的关键问题，以便制定解决问题的决策。 （）考虑政策目标的确立。政策目标的正确与否直接关系到公共决策活动的成败，确定正确的政策目标是解决政策问题的重要一步。,（）组织政策方案的设计。政策方案的设计是一项科学性、技术性很强的工作，通常应当由咨询子系统来承担，但是必须由决断子系统来
16、组织，根据政策课题的需要，挑选熟悉这一问题的专家，组成高水平的咨询子系统，并为他们的设计工作创造优越的环境和条件。 （）负责政策的最终决定。对政策是最终决定是决断子系统在公共决策活动中的最重要的职责。决断子系统必须具有决断的能力和魄力，能够高瞻远瞩，综合权衡，做出正确的决策。,、咨询子系统 咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化
17、、民主化。,咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是： （）政策问题分析。咨询子系统的成员运用现代科学知识、方法及技术，对政策的有关问题进行分析。 （）政策未来预测。科学的预测是正确制定政策的基本前提之一，咨询子系统的成员具备这方面的专门知识和技术，能够对事物的未来发展状况做出比较准确的估计。 （）方案设计及论证。政策方案设计论证是一项技术性很强的工作，通常要由咨询子系统来从事这项工作。,（）其他政策相关问题的咨询。咨询是智囊团的主导功能，智囊团可以根据对有关政策问题的客观分析，主动向政策制定部门提出自己的意见，也可以应政策制定部门的请求，参加有关问题的“会诊”，提出意见和建议。 （）参与政策评
18、估并反馈信息。在政策过程中，咨询子系统参与政策评估,并起到信息反馈系统的作用,尤其是分析政策实施中的问题，并提出对策，及时提供给政策制定部门，以便修正原有政策中的某些问题，使政策更加完善。,、信息子系统 信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。,从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程;而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。,现代社会是信息社会，信息化已成为当代全球的一大趋势，公共决策中的传统的手工处理资料的方式已经过时，因而产生了现代化的信息科学以
19、及信息技术，产生了拥有现代化的先进设备和现代化的管理方式的信息子系统。信息子系统在政策过程中具有重要的地位和作用，它是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。,信息子系统在公共决策活动中的主要作用是： （）信息的收集。原始资料的收集是信息处理过程的基础，只有在获得大量的原始资料基础上，才能保证信息的完整性和真实性，从而准确地反映客观的情况。所以，信息子系统就必须通过各种手段和途径，千方百计地收集内部和外部的有关资料。,（）信息的加工处理。获取信息的目的，是为了政策过程的需要,信息子系统提供的信息制定政策的依据，因此必须准确适用。而收集的原始资料往往是太多
20、太杂，其间也难免掺进失真的信息，因此在取得大量的原始资料之后，必须对这些资料进行严格认真的分析、整理，这就是信息的加工处理。它包括了三个方面的工作：一是纯化通过整理加工，去粗存精，去伪存真，剔除错误的、多余的资料；二是归类就是将最初收集的杂乱无章的原始资料，按照政策制定的需要，进行分筛或合并的处理；三是存贮把那些经过加工、整理的信息，按照一定的分类编序贮存起来，以备检索、使用。,（）信息的传递。信息是为公共决策服务的，因此必须把各种信息及时地传递到决策者的手里。信息的传递有两个基本要求:一是要迅速，在现代社会的竞争中,谁先获得信息谁就可能获得主动、取得优势；二是要准确，必须防止信息在传递的过程
21、中损失、失真，使用的术语要准确、清晰。,信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标。这就要求一种高效运转的信息系统。目前我国各级公共决策系统中的信息子系统已经基本形成，但是还很不完善，信息处理的技术、方法和手段还比较落后，在信息处理上存在着慢、粗、乱的问题。,所谓慢，就是对实际变化的情况反映不及时； 所谓粗，就是反映实际情况的信息比较粗略，不精确； 所谓乱，就是缺乏科学地管理信息的方法，信息的管理混乱。 这就难以保证公共决策对信息的要求，从而影响公共决策的科学化。随着我国向信息社会的迈进，公共决策对信息的要求越来越高，
22、因此必须不断地加强和改善信息子系统，以适应日益复杂的公共决策的需要。,4、执行子系统 执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。,执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。所谓的现实性，是指执行子系统能够将政策方案转变为政策效益；所谓的综合性,是指政策执行是个复杂的活动过程，牵涉到许多动态的因素,必须采取种种措施和行动。所谓的具体性,是指执行子系统必须将政策目标加以分解，使其具体化，把执行任务落实到具体的单位和个人；所谓的灵活性，是指执行子系统所遇到的是复杂多变的情况，新问
23、题、新矛盾随时会发生。因此，执行子系统必须具有灵活性。,执行子系统在公共决策活动中的作用是: （）为政策方案或项目的执行做好准备。为保证方案的顺利实施，在具体实施前，执行子系统必须制定出周密、严谨的具体实施计划或行动细则。 要建立一定的机构和进行人员配备，为政策方案转化为具体的执行活动，提供组织保障;要进行必要的宣传活动，把政策方案的目的、意义和具体要求向执行者讲清楚;要进行必要的物质准备，包括执行过程中所需要的各种器具和装备，为此，要编制预算，落实经费。,（）从事指挥、沟通、协调等方面的活动。指挥就是执行子系统运用组织权责，发挥领导权威，推动下属为实现既定政策目标而努力的过程；沟通就是执行子
24、系统中的各级组织及人员进行信息交流和传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序；协调就是执行子系统为了顺利实现政策目标，而谋求自身统一和谐、谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。,（）分析和总结执行情况。在完成执行任务之后,执行机关和人员必须把执行工作放在原政策方案的价值指标或标准上，进行全面、细致的衡量，进行实事求是的评定，找出经验和教训。,4、监控子系统 监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执
25、行的过程之中。目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。,监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据。因此，一项公共政策由谁来执行，怎么执行，执行到什么程度，监控子系统对此必须有明确的规定。（）监控政策执行情况。监控政策执行情况，是监控子系统最基本的职责之一。主要监控执行者是否执行以及执行得如何，对不执行或执行不力者，予以纠正或处罚。（）反馈政策执行情况。政策问题及其环境不可能是一成不变的，因此，必须及时将政策执行情况及环境条件变化的信息反馈给决断子系统，以便决断子系统根据新的情况，对政策进行修订、完善或终结
26、。,监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它的发展与功能的充分发挥有助于制定并执行好合理的政策，至少可以减少政策的失误，避免出现灾难性的后果。监控子系统的不完善是目前我国公共决策系统中存在的另一个明显的缺陷。,5、政策反馈子系统 政策反馈系统是将政策制定系统、执行系统、政策对象、制度环境连接起来的一个系统，处于政策系统的终端，也可以称为政策回应系统。一项政策实施以后，公共政策的各方面都会对政策效果做出反馈。,公共决策系统或政策系统正是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。 在这些子系统中，决断子系统是政策系统的核心，具有权威性
27、和主导性特点。再好的方案不经决断子系统是不可能转化为政策的。 决断子系统根据信息系统、咨询系统提供的信息和预选方案，做出正确的判断和决策，并由总体设计部门做出切合实际的规划和计划。信息子系统是公共决策系统的一个基础。公共决策的过程，就是信息的输入、转换和输出的过程,，即从信息系统那里输入决策所需要的信息，掌握人民大众对政策的要求和意见，形成政策问题，经过研究、咨询之后制定、出台政策，通过政策实施把信息输送出去，再将其作用结果反馈回来，并据此调整和完善政策，对它的要求是客观、准确而又及时。咨询子系统是公共决策子系统的另一个基础部分，它参与政策的制定，主要是根据客观实际，参照历史经验和未来预测结果
28、，以系统内外的各种信息为基础，对决策问题提出科学的依据和可行的方案，供决策系统参考，对其要求是客观准确，并富于科学性和创造性。,政策客体研究的是公共政策作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。,第二节 公共政策的客体,公共政策客体由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与应有“和“规范“不相一致的状态子系统; 它是一个立体结构，包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益三个层面的内容。,公共政策客体的第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。 公共政策客体的第二个层面是公共政策执行中所要直接
29、作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。,由于不同层次的政策发生作用的范围不同，因而它所要影响、调节、控制的社会成员及其行为的范围，它所要作用的社会事件与现象的范围也不同。一个国家政府制定和推行的总政策和基本政策，其客体几乎是社会全体成员和所有社会事件与现象。某些政府部门或地方政府的政策法规的客体可能只是某一阶层、某一部门或某一区域的公众和在这些范围和层面上出现的事件和现象。,公共政策客体的第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。政策所要调整和规范的是人与人之间的利益关系。,由于公共政策总是针对一定的事件、问
30、题或社会群体而制定的行为规范，因此可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即目标群体）两个角度来认识公共政策的客体。 公共政策客体是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的对象。,一、公共政策的直接客体：社会问题 问题：理想（期望状态）与现实（实际状态）产生了距离就会有问题，应有条件和实际条件的差距 人类生活中的许多问题都是私人问题 社会问题是：社会实际状态与期望状态之间的，这些差距往往会导致社会紧张状态 当社会中的一些人对社会生活中的某一方面表现焦虑或不满，或提出了一定主张，采取一定行动，就产生了社会问题 二、公共政策的间接客体：目标群体,社会问题的特点： 社会
31、问题是一种客观条件：可以通过实证加以认知的情况，如国防、出生率、失业问题；只是必要条件，不是充分条件，出生率政策就不是，离婚在一些地区是社会问题，另一些地区就不是。 社会问题是一种主观定义：是人们根据认知和观察觉得客观条件已经危及到了他们所真实的社会价值了，如离婚率的提高，比如环境恶化到了一定程度。,社会问题受到价值判断的影响：人们的价值判断使他们以不同的方式或不同的角度看待统一状况及其解决办法。在一些情况下，人们并不会一致认为某些社会状况对社会价值构成了威胁，比如种族歧视、童工、离婚问题。 社会问题往往是一个系统的问题：社会问题往往相互联系。,社会问题是一个关系到大多数人的问题：只涉及个别人
32、的问题，不构成社会问题 社会问题的形成往往具有一个发展过程：社会问题不是突然发生的，SARS例外，都是一个演变过程，比如农民工问题，农民丧失土地问题，城市养老问题。 社会问题的形成往往是系统性的问题：社会问题往往相互联系，比如城市自行车被盗社会治安城市流动人口户籍制度公房出租等。,社会问题的内容： 社会问题中的“社会”是广义的范围，不是政治、经济、文化相对的一个领域，而是包括政治、经济、文化等领域的问题。 比如包括政治领域的政治体制、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级；经济领域的生产、刘天、分配、消费、财税、金融；文化领域的科技、体育、文教、卫生；社会领域的环保、人口、治安、福利等。,私
33、人问题社会问题公共问题政策问题 仅涉及某个人的期望与实际状态之间差距的问题无疑是私人问题（个人的婚姻、贫穷，失业、疾病） 许多人的期望与实际状态之间出现差距，问题超出私人界限，从而演变为社会问题。 当问题超出当事人的范围，影响波及到非直接相关的群体，受到社会公众的普遍关注，成为公共问题。 政府面临公共问题很多，只有被政府摆上议事日程加以处理的问题才是公共政策问题。,目标群体的作用不可小视。 一般说来，目标群体的态度选择有两种形式，一是接受，二是不接受。 从制度激励角度来看，一项政策如果能够使目标群体获得一定的利益，那么它相对就容易被目标群体所接受；反之，一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害
34、和剥夺，那么它就难以得到目标群体的认可。,例如，党的十一届三中全会以后，在我国广大农村推行了家庭联产承包责任制，这项政策适应了当时农民渴望致富的利益需求，因而赢得了他们广泛的支持与积极的合作，为政策执行创造了极为有利的条件，很快取得了超出预想的政策成果。再如，一些基层政府打着发展地方经济的旗号，以修建公共设施为借口，制定相应规制政策，在农民身上横征暴敛，大行舞弊之能事，中饱私囊，造成了一个又一个豆腐渣工程。这类严重损害农民利益的政策，必然会受到广大农民群众的强烈反对和抵制，不可能会顺利推行，即使采取高压和强制措施，也只能得逞于一时。,二、公共政策的间接客体：目标群体 所谓目标群体，就是那些受公
35、共政策影响、规范、管制、调节和制约的社会成员。比如受失业保障政策调制的失业人员，环保政策管制的企业，文化政策鬼知道电台等。 公共政策主体对公共政策问题的界定和解决，直接规定了目标群体的范围和性质，但是目标群体不是消极被动的。,目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，一般有以下七个方面的原因： 一、政治社会化的影响 所谓政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立(对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识)和政治行为模式的形成(遵纪守法，拥护社会制度等)。任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促成人们的政治社会化。如果这一过程较为成功的话，社会成员就会逐渐树立起支持现行社会制
36、度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举。,目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，一般有以下七个方面的原因： 二、传统思想观念和行为习惯的制约 政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上影响目标群体对政策的接受和服从。 因而，在政策制定中必须考虑习惯的因素，掌握改变的幅度，如果能采取渐进方式就最好别搞激进变革。,目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，一般有以下七个方面的原因： 三、对政策形式合理与实质合理的看法 政策不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成。如果政策制定不符合法定的程序或违背法律原则，其被目标群体接受的可能性就会大大降低。 四、
37、对成本收益的权衡 目标群体对某项政策的态度在很大程度上取决于其对利益得失的判断。因而，目标群体的利益得失是制度激励的关键，必须引起政策制定者和执行者的高度重视。,目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，一般有以下七个方面的原因： 五、对大局或整体的考虑 虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他们不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局角度进行判断。 六、避免受到惩罚 公共政策的权威性是不争的事实。如果没有一定的惩罚措施，一部分人很可能就会去做违背政策的事情。因而有时候人们会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。当然，处罚只是手段而不是目的，为处罚而惩罚实际上就是权力的滥用。,目标群体之所以
38、能够接受和服从某一项政策，一般有以下七个方面的原因： 七、环境条件的变化 政策在实施过程中会产生“振动效应”。随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。因而，没有一劳永逸的政策。,在19世纪，达尔文学派的动植物学家们曾经广泛的运用生态一词来描述生物体是如何生存和适应它们的环境。生态是指生物体的生存空间和条件，它与生物体共同构成生态系统，在这个系统中，生物体与环境进行物质、能量和信息的交换。 从生态角度来看，生物体对环境有着明显的依存关系，特定的环境满足生物体的特定需要，因此根据不同的环境可以区分不同生物体的特点，比如北极熊生活在北极，骆驼生活在沙漠，同样的某一项政策
39、的制定也是有其特定的环境因素的影响。,第三节 公共政策环境,一、公共政策环境的内涵 环境是某事物发生、存在所处的生态条件或行动所处的背景。 公共政策环境的含义。 分类,*公共政策与公共政策环境之间的关系 公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策改善和塑造环境，也具有反作用。,首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。 其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。如果公共政策与政策环境存在严重的冲突和对立，也就是说，政府管理社会的政策手段与环境条
40、件格格不入，那么这样的政策就将必然走向失败。,再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。随着历史的演进，社会的发展，政策环境经历着不断的变化，这是不以人的主观意志为转移的客观规律，公共政策必须要适应这种变化的需要，否则就会阻碍社会系统的良性运转，产生消极的影响。 最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。正确认识和合理发挥这种能动作用，是政策实施的重要目标，也是研究政策环境的主要原因。 政府能力是提高政策质量的关键,二、公共政策环境的构成 1、经济环境 2、政治环境 3、社会文化环境 4、国际环境,地理环境 地理环境对于公共政策影响的最早论述来自孟德斯鸠
41、 他把气候分成热带、亚热带或温带，寒带、平原或高原等差异。 他发现热带和亚热带的国家盛行严峻的法律，温带和寒带的法律比较宽松。,1、经济环境,社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。,首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社会经济条件如何，它处于何种发展阶段上，综合实力如何，这是一国或地区政府的公共决策必须首先加以考虑的。正确的或合理的政策必须符合社会经济发展的
42、实际，这似乎是不言而喻的。,其次，经济环境提供了公共政策系统运行所必须的资源。公共政策的制定、执行、评估和监控等活动都需要消耗一定的人力、物力、财力、信息权威等资源。,第三，经济环境影响公共政策系统的经济目标取向。 在社会生活各个领域里，人们之间的交往所发生的各种关系中，经济利益是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中，对生产资料占有的差异、所处的经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同，首先表现为对经济生活和各种经济条件需求的不同，由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生，进而引发和加深了人们在政治、思想、文化生活中的其它利益需求的差别和对立。于是，植根于社会经济关系中
43、的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决，便成为大量经济社会政策的启动之源。所以，社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节，是一定历史时期政策体系的目标和大量经济社会政策得以确立的主要依据。,50年代末到党的十一届三中全会以前的近20年时间里，我国之所以出现了一系列政策失误，如大跃进、人民公社化、鼓励人口增长、文化大革命以及阶级斗争为纲等，一个重要的原因，就是没有正确认识这段时期的国情尤其是社会经济发展的状况，忽视了我国尚处于社会主义初级阶段这一基本事实，脱离实际，超越社会发展阶段，搞穷过渡、超英赶美、跑步进入共产主义，给国民经济和社会发展带来了不可弥补的损失。相反，十一届三中全会以后，党和国
44、家之所以能制定并执行一系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济建设为中心的路线、方针和一系列经济社会政策，在很大程度上是由于对我国国情尤其是社会经济发展状况做出正确的估计，从实际出发、实事求是去制定各项方针、政策，这些政策路线、方针和政策极大地促进了我国社会经济的发展。,2、政治环境 （1）政治环境决定着公共政策系统的性质。公权力的分配。公权力在不同主体之间的分配决定了公共政策系统的性质。,体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。显然，体制并非对任何政策建议都能接受。它对于政策形成的制约首先表现在某项政策是否可行；即使具有可行性，并得到确定，其实现过程也受到体制的制约。 如下级制定的政府
45、政策，是否可行，受体制的制约的一个首要因素就是上级政府所赋予的管理权限。政策的制定机关涉及各个部门、各个层次，它们之间横亘着一条条组织界线，各自所要解决的问题以及关心的利益不同，使得政策制定过程成为一个复杂的利益、权力划分的过程。,由专家和政府官员制定政策，并与各利益集团进行协商、谈判和讨价还价，已成为西方国家政策形成过程的主要特征。长期以来，我国政策形成过程往往是先由有关的职能部门提出意见，然后由领导决定，其中缺少带有统揽全局的研究和咨询环节，因而政策失误的可能性较大。实践证明，政策失误不是某一个机构或某一个人的问题，根本的还是体制问题。,（2）政治环境决定着公共政策系统的民主化程度。 （3
46、）政治环境决定着公共政策的合法化程度。,4、社会文化环境 文化环境是指围绕着作为观念形态的文化活动而形成的社会关系的一系列规定。是影响公共政策的一个重要环境因素，在不同政治文化氛围中，政策系统表现出不同的特征。政治文化影响政治行为，尽管它并非绝对地支配行为，但与各种行为出现的频率和可能性直接相关。 1）影响智力条件 2）影响伦理和心理条件,因此，无论是政策制定者还是政策执行者，都处于一定的文化传统氛围之中，并因此在公共政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判断、价值选择和文化取向的色彩。所以，公共政策并不是绝对客观地受外界影响及目标指引，其中也包含了主观的认知成分。,每个国家、每个民族都有其
47、在政治领域内年深月久积淀下来的、根深蒂固的特定行为方式和价值观念。就我国情况而言，传统政治文化伴有伦理化政治和政治化伦理的相互作用，带有很大程度的人治色彩。人情因素、血缘政治、地域观念、权力意识在政策领域内有很大影响。随着改革开放的深入，传统政治文化已经受到严峻挑战，市民社会的价值意识正在成长，公众已不再只是公共政策的被动接受者和服从者，他们已开始扮演参与者和评价者的角色。的确，在现代社会，公众应该成为公共政策制定的主导力量之一。,5、国际环境 全球化的进程也明显地体现在政治、科技和文化等方面。在政治上，国际组织以及非政府组织（前者如联合国、世贸组织、世界银行，后者如国际奥委会、国际红十字会、
48、绿色和平组织）的作用在加强；国际干预不断扩大（如联合国安理会采取的维和行动增加，世界银行和国际货币基金组织愈来愈明显地干预各国经济），国与国的争端、国际冲突、全球性的问题（尤其是环境问题）日益依赖各国的合作及国际干预去解决；民族国家的作用受到了限制，国家主权受到了严峻挑战，这重新引起了人们对世界政府的联想，而且近年来在西方，民族国家消亡的理论大行其道。在文化及科技方面也体现出全球化趋势。如文化、学术交流扩大，各种文化相互冲撞、溶合、研究项目和研讨会的国际化，流行音乐、大众娱乐、商业文化的全球化扩展等等。,第四节公共政策工具,在公共政策的制定过程中，我们不仅要界定政策问题，确定政策目标，选择政策
49、方案，而且还要确定采取何种手段、通过何种机制来执行公共政策。这种手段和机制就是公共政策工具。 政策工具的选择与政策选择本身同等重要 政策工具的选择与政策主体、客体、环境有密切的关系,1、政策工具的含义 （1）因果论:政策工具是系统探讨问题症结与解决方案间因果关系的过程。如离婚率日趋升高，政策工具就是探讨离婚率日趋升高原因及找到对策的过程。 （2）目的论：政策工具是有目的的行为的蓝图，或者说，政策工具是目的导向的，是一套解决问题、实现政策目标的蓝图。如，实现充分就业的一整套方法。 （3）机制论：是将政策目标转换为具体政策行动的机制。 我们认为，政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到执行。,2、关于政策工具分类的讨论 荷兰经济学家科臣，整理出64种一般化的工具。 达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。 胡德：信息、权威、财力和可利用的正式组织 麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。 我国学者：市场化工具、工商管理技术