行政管理学概论.ppt

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1、行政管理学概论,西安市委党校 宋 少 燕,第一讲 绪论,第一节 行政管理学概述 第二节 行政管理学的演进 第三节 国家行政管理的基础,第一节行政管理学概述,一、行政管理学的涵义 行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务 管理学、政府管理、公共管理等。 英文名称为Public Administration 早期的行政管理学 1911年弗雷德里克泰罗（Frederick Taylor）科学管理原 理 20世纪初期弗兰克古德诺政治与行政的“两分法” 60年代以后，赫伯特西蒙（Herbert Simon）为代表的全新 决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对提出了挑战， 而且拓宽了行政研究的领

2、域，提高和强化了“管理”在行政研 究中的重要性。,二、行政管理学的研究对象与学科目的,第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法. 第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。 第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。 第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。,三、行政管理学的研究范畴与研究方法,伦纳德怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、 人事行政、财务行政、行政法规。 卢瑟古立克（Luther Gulick）和林达尔厄威克（Lyndall Urw

3、ick）提出了著名的“七环节”理论。 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述行政管理学的研究范 畴，提出了“15M”理论。 一般说来，行政管理学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行 政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政 （公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、 行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管 理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、 行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等 范畴。,四、行政管理学的学科特点及与相关学科 的关系,1综合性 2实践性 3系统性 4技术性 5发展性,行政管理学与相关学科的关系,

4、1行政管理学与政治学。 2行政管理学与行政法学。 3行政管理学与企业管理学。 4行政管理学与社会学。,五、现代行政现象与现代行政精神,现代行政现象主要表现在三个方面： 1行政职能扩展。 2不良行政现象增加。 3行政管理和行政管理理论现代化。,五、现代行政现象与现代行政精神,现代行政精神也主要表现在三个方面： 1主动进取。 2追求卓越。 3创新发展。,第二节行政管理学的演进,一、早期公共行政研究时期 行政学的产生是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。 这四种理论是： 第一，西方近代政治学说， 第二，君主制时代德、奥两国的官房学。 第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。 第四，西方资产阶级

5、革命时代兴起的行政法学。,二、传统公共行政研究时期,科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利法约尔（Henri Fayol）、德国人马克思韦伯（Max Weber）最具代表性。 行政管理研究的主要代表人物及其论着如下： 1怀特行政学导论1926 2威廉魏洛行政学原理1928 3约翰费富纳行政学1946,三、修正公共行政研究时期,这一时期以艾顿梅奥（Elton Mayo）1933年的工业文明的人类问题为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学一人际关系管理理论盛行的时期。 西蒙决策理论学派 1947年出版了他

6、的成名著作：管理行为管理组织决策过程的研究，进一步明确提出了他的行为主义的行政观.,四、整合公共行政研究时期, 哈罗德孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的管理理论丛林一文为启端。 系统理论（systems theory）和权变理论 （contingency theory） 公共政策分析,五、发展时期,关于这一时期的情况，我们与最后一章 合并讨论。,第三节国家行政管理的基础,一、国家行政管理的基础 国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权 力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政 府公共行政管理的基础。,二、国家公共行政管理的主体与客体,在通常情况下，政府即国家 行政

7、机关代表国家，是这种 行为的主体。 从名义享有公共行政权力和 具体行使公共行政权力的角 度分析，国家行政管理的主 体又可以分为四种： 1政府 2政府行政机关 3行政首长 4政府普通公务员。,国家公共行政管理的客体大 致可以分为以下六类： 1经济性组织 2社会性组织 3政治性组织 4教科文组织 5新闻性组织 6公民,三、国家公共行政管理的主要方式,1.行政立法、行政司法、行政管理法规。 2.行政决策、行政决定、行政政策。 3.行政领导、行政指导、行政引导。 4.行政规划、行政计划、行政预算。 5.行政协调、行政沟通、行政平衡。 6.行政干预、行政检查、行政制裁。 7.行政扶助、行政救济、行政服务

8、。,第二讲 行政职能,第一节 现代政府行政职能问题的由来与 发展 第二节 行政职能的涵义 第三节 行政职能的构成 第四节 关于政府职能的争论,第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展,一、罗斯福“新政”现代政府行政职能问题的由来,罗斯福“新政”,罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职能： 1.大大扩充了总统的立法职能。 2. 大大扩充了总统的行政职能。 3. 大大扩充了总统的经济职能。,现代政府行政职能问题的由来,尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论， 先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择 学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学

9、、新凯恩 斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实 践，但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要 干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、 干预到什么程度和通过什么方式干预。,二、“东亚经济奇迹”后发展国家政府行政职 能问题的产生,案例：日本和韩国,三、“东亚金融危机” 后发展国家政府行政职能问题的修正,东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚 国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现 代化的时期更为严重和深刻，反映出在当代人类社会发展进步的 主流特征急剧发生质量变换工业化社会向信息化社会转换、工 业经济向知识经济

10、转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程 中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准 备和参与不足。 同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国 际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和 经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时 而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效 地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的 公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契 机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重 的机会成本。,第二节 行政职能的涵义,一、行政职能的涵义 行政职能，是狭义的政府

11、即国家行政机关承担的国家职能，是相 关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表 达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行 政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总 称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生， 并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。,二、行政职能的扩展, 案例：美国1996年通过的单项法案条款否决权利法案,第三节 行政职能的构成,按照台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结，在一般 的意义上，行政职能大体可以分为维持、保卫、扶 助、管制、服务、发展6个范畴。我们以此为线索进行讨论。,第四节 关于政府职能的争论

12、,一、国家与社会的关系 这种关系主要涉及政府的政治职能。,“大政府”,政府从来没有像现在这样广泛而深刻地影响人们的生 活。这可以从两个方面来看： （一）精英政治盛行。,“大政府”,（二）公共支出增长。 1.“瓦格纳定律” 德国经济学家阿道夫瓦格纳（Adolph Wagner）在考察了几个国家的公共支出的情况后，曾经以“瓦格纳定 律”（亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。这一预言在一百多年来许多国家的实践中一再得到验证。,“大政府”,2.恩格尔定律 随着家庭和个人收入增加，收

13、入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。 恩格尔系数是根据恩格尔定律得出的比例数，是表示生活水平高低的一个指标。其计算公式如下：恩格尔系数(食物支出金额)/(总支出金额)。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困， 50%59%为温饱，40%50%为小康，30%40%为富裕，低于30%为最富裕。）,二、政府与市场的关系,这种关系主要涉及政府的经济职能。 市场失灵：主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优,政府与市场关系争论,亚当斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私 的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的 三要素，认为

14、不断增加国民财富的最佳途径就是给予 经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场， 概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成 为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的最少的政府是 最好的政府（government that governs least governs best）。,政府与市场关系争论,20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一 次革命，即“凯恩斯革命”。以亚当斯密经济理论为基础的传统 的、新古典的经济学说因此让位于以约翰凯恩斯（John Keynes）经济理论为核心的国家干预经济理论。 “凯恩斯革命”之后不久，另一场与凯恩斯经济思想和“罗斯福新政”

15、的价值取向相互印证的“管理革命”逐步兴起。美国企业史研究学 者阿尔弗雷德钱德勒(Alfred Chandler) 以三部曲式的经典之作， 即战略与结构美国工业企业成长的若干篇章(1962)、 看得见的手美国企业的管理革命(1977)和企业的规模 与范围工业资本主义的原动力(1990)为理论形式，在美国 工商管理领域掀起了一场“美国企业界的管理革命”，也有人称之 为新“科学管理”运动，或者称之为“钱德勒革命”。,政府与市场关系争论,进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。 在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。从弗里德曼

16、针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，这些理论统称新自由主义经济理论： 自由主义的伦敦学派， 理性预期学派 公共选择学派,政府与市场关系争论,进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。新凯恩斯主义（New Keynesianism）或新凯恩斯主义经济学（New Keynesian Economics）应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长，新凯恩斯主义的最终还是被“新经济”的浪潮所淹没。

17、,三、公平与效率的关系,公平，通常是指社会成员机会或收入的均等化。以及社会权力的平等化，效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。 效率，按照经济学家格列高里曼昆（Gregory Mankiw）的解释是社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中公平分配的特性。“换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”,公平与效率的争论,关于公平与效率的争论三类观点： “效率优先论” “公平优先论” “效率与公平平衡论” 美国经济学家阿瑟奥肯（Arthur Okun）

18、平等与效率重大的抉择1974,2,第三讲 行政领导 第一节 行政领导概述 第二节 领导者的人生价值观 第三节 优秀领导者的品格 第四节 优秀领导者的基本素质 第五节 领导力及其提升,3,第一节 行政领导概述 一、领导的涵义 “领导”属于那种内涵丰富，外延广阔的概念之 一，因而不仅是一个很难确切界定的概念，而 且是一个很难取得共识的概念。 “领”是统领、带领，率领，“导”是教导、指导、 引导，领导就是选择一个方向，确定一个目 标，制定一个规则，集合一个群体为实现既定 的目标而共同工作。,4,综合地看，领导的基本功能主要包括三个方面： 1确立发展方向和前进目标。 2聚合追随者。 3动员和组织群众。

19、,二、领导的基本功能,5,三、领导与管理的联系与区别 领导者与管理者是相对的。在宽泛的意义上，对 上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是 领导者。 在严格的意义上，只有那些确定方向、制定规则 的组织人才是完全意义上的领导者，而执行政策 及使政策具体化的组织人则是管理者。,7,第二节 领导者的人生价值观 一、英雄观 二、生死观 三、名利观 四、修养观 五、荣辱观,第三节 优秀领导者的品格 一、道德无缺 二、心存仁义 三、为人正直,12,第四节 优秀领导者的基本素质 一、动机强旺、意在高远 二、意志坚强、坚韧不拔 三、执中有权、通权达变,第五节 领导力及其提升 一、领导力的涵义与构成 “领导力

20、就是在实践中有用的一系列人们能看到的技巧和能力。”领导力讨论的中心问题，“是领导者如何通过实际行动，把理念化为行动；把愿景化为现实；把障碍化为革新；把分裂化为团结；把风险化为赏。”,18,第五节 领导力及其提升 值得强调的是，在一定的意义上，领导力就是行动能力。“如果说经济学家和其它 思想家们拥有思想，把思想付诸实践的却是政治家；这场思想巨变的一个突出的教训就是领袖和领导作用的重要性。” 英国的玛格利特撒切尔（Margaret Thatcher）革命，美国的罗纳德里根（Ronald Reagan）革命，中国的邓小平革命，都是以信念和理想为先导，在献身精神的支撑下， 坚定不移、顽强奋斗的经典。,

21、18,二、领导力的层次 领导力可以分为五个层次： 第一层次是职位和权利，大家跟随你是因为他们必须这样做； 第二层次是资源和个人关系。因此大家跟随你，是因为他们自愿的选择； 第三层次是成绩和贡献。大家跟随你是因为你为组织做出了成绩和贡献，因而建立了威信；,19,第四层次是星火相传。大家跟随你是因为你对他们的培养和提拔，你因此受到尊敬，虽然说你不是管他们，甚至有些人比你的职位更高，但是他愿意接受你的意见； 第五层次，也是最高的层次，是因为大家尊重你的品德、为人、能力和你所代表的目标和理想。品质。这一点与机遇和天赋有关。 领导力实际上到最后影响两件事情：一是组织的风格或文化，二是组织的价值观。,领导

22、力的层次,三、提升领导力的主要途径 1悟道。 2知行合一。,20,案例：,我们翻阅了一下副市长办公桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以1998年5月4日为例，早上6时，去火车站欢迎从北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8时，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；上午9时，到工人文化宫向“十位优秀青年企业家”颁发奖状；上午10时，在市委听取全市上月工业生产情况的汇报；,中午12时，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；下午2时，参加市长办公会议；下午6时，应邀参加一个兄弟城市市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7点30分，出席市青少年宫举办的青年职工文

23、艺汇演，向优胜单位和个人颁发奖杯和奖品；晚10时，前往火车站为兄弟市的市长送行；晚11时，回家阅批文件到深夜12点半。据悉，这一天，该市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推迟了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难找啊！”,案例：,张明是一位建国前参加革命的老同志，原在B市公安局政治部工作，1992年调到A市公安局交通处任处长。张处长上任后，针对各队普遍存在顶撞交通处领导、处领导没有威信、软弱无力等问题，采取了一系列措施：请环保局有关部门到各主要马路测量空气污染程度，要求上级给交通处每人每月10元钱的空气污染补贴费；,为每个交通岗

24、亭安装电风扇和扩音器，为每个交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话机；派人到各省市和出国去学习先进的交通管理经验，制定岗位责任制；对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处；同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行调整。张处长采取这4条措施后，威信倍增。各科队和几位副处长大事小事都要请示张长，似乎没有他的点头许多事情就很难办。按照张处长本人的说法，作为一名领导干部，就是要利用手中的权力来树立一定的威信，这样才有号召力。但自1996年张处长离休后，他的威信也随之消失了。,问题：,1、为什么张处长离休后威信也随之消失了？ 2、行政领导者怎样才能建立持久有效的威信？,2,第四讲 人事行政 第一

25、节 人事行政概述 第二节 现代人事行政制度：国家公务员制度 第三节 现代人事行政中的职位分类 第四节 现代人事行政的更新机制：考任、退休与培训 第五节 现代人事行政的激励一保健机制：考核、奖 励、晋升与工资福利 第六节 现代人事行政的行为调控机制：义务、道德、 监督与惩戒 第七节 中国公务员制度,3,第一节 人事行政概述 一、人事行政的涵义 人事行政(Personnel Administration)，是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。,二、

26、人事行政的管理机构 建国以来，人事行政的管理机构随着历史条件的不同发生过多次较大的变动，其具体演变如下： 政务院人事局(1949.10-1950.11) 中央人事部(1950.11-1954.9) 国务院人事局(1954.9-1959.7) 内务部政府机关人事局(1959.7-1969.12) 民政部政府机关人事局(1978.3-1980.7) 国家人事局(1980.8-1982.5) 劳动人事部(1982.5-1988.4) 国家人事部 (1988.4-2008) 国家人力资源与社会保障部（2008至今）,三、 现代人事行政的主要趋向及特征 1人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化

27、，对这两种官员开始实行分类管理。 2由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。 3从随意性、或然性很强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政。,4人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等。 5在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理。 6人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。,第二节 现代人事行政制度：国家公务员制度 一、 西方国家公务员制度的概念 “公务员”一词是外来语，最初译自英文的Civil Servant(或Civil

28、Service)一词，中文也有译作“文官”。 19世纪中叶，公务员制度首先在当时最发达的资本主义英国得到确立。1883年，彭德尔顿法的颁布，奠定了美国公务员制度的基础。迄今为止，绝大多数西方资本主义国家都实行了国家公务员制度。,二、西方国家公务员制度的基本特征 西方国家公务员制度具有以下7个基本特征： 1. 实行职业常任。 2. 公共权力依附于公务职位。 3. 贯彻用人唯贤原则。 4. 实行功绩考核制。 5. 对公务员进行统一管理。 6. 注重专业技术人才。 7. 讲究职业道德。,三、 西方国家公务员制度的确立标志 西方国家公务员制度得到确立的标志之一是常任的职业公务员制的建立。 西方国家公务

29、员制度确立的第二个标志是公开考试、择优录用制的建立。,第三节 现代人事行政中的职位分类 一、 职位分类的缘起和发展 所谓职位，是指公务员担任的职务和责任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类。 管理科学的理论研究和实际应用 “工作分析”和“工作评价制度”产生和发展起来，并首先运用于美国的工商企业中与工作分析和工作,评价制度精神实质相同、内容形式相近的职位分类制度，便被引入到美国公务员的管理领域之中。 在美国采行职位分类制度以后，一些国家如日本、加拿大也相继仿效实行职位分类。以后，菲律宾和我国

30、的台湾地区(国民党到达台湾后)也建立了公务员的职位分类制度。,二、 职位分类的基本概念和程序步骤 职系：根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有职位划分为一个职系。如办事员职系、机械工程师职系等。 职组：工作性质相近的若干职系集合而成为职组。如办事员职系、速记员职系和打字员职系集合到一起构成文书职组。 职类：又叫职门。由工作性质大致相近的若干职组构成一个职类。它是职位分类中最粗略的单位。如行政执行职类、专门技术职类等。,职级：在工作性质相同的基础上，也就是在同一职系中，按照工作责任大小、业务的简繁难易程度和所需资格条件等，把职位划分为不同的职级。如把速记员分为一级速记员、二级速记员和三级速记员

31、等。 职等：把不同的职系中，工作难易程度和责任大小相同的职位划分归类为同一等级，这些等级就是职等。同一职等的所有职位在工资待遇上相同。 公务员职位分类的具体过程，一般都是由职位调查、职系区分、职位评价、制定职级规范和职位归级等五个程序组成 。,1.,2.,3.,三、 职位分类与品位分类的比较 职位分类制度与品位分类制度相比，二者有着明显的不同之处和各自的优劣，概而言之： 职位分类是以“事”为中心，以公务员所在职位的工作、责任为分类的依据，以工作的多少来定待遇，按事设职，按职择人； 品位分类是以“人”为中心，以公务员个人的资格条件为分类的主要依据，以品位的高低来定待遇。,职位分类制中，公务员本人

32、的等级就是所在职位的等级，职位变动，等级也就变动，等级是随职位而定，而不是随人走；品位分类制中，等级与职位是分开的，同样职位的公务员可能品位等级不同，而同样品位等级的公务员也可能职位不同，当职位变动时，品位却可以不变。 职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比，是同工同酬；品位分类制中则以品位等级定工资，存在同工不同酬、同酬不同工的现象。,4.,5.,6.,职位分类与品位分类的比较 职位分类制重视专家作用，利于专才成长，实行专才专用原则，非经考试合格，一般不得晋升，而且每一次晋升，几乎都得经过相应的考试，不能“一步登天”式地跨级晋升；品位分类制主要不以考试来确定是否晋升，

33、比较注重公务员的资历，由下级升到上一级比较容易，而且可以有较大的晋升幅度。 职位分类制中，公务员分类较复杂，职类、职系、职级、职等划分较多，办理职位分类的程序比较复杂，技术性要求较高；品位分类制中，公务员只做大体上的,分类，分类较少，较为简单，不需很高的技术性。 职位分类制下，任何公务职位都经调查、评价和划 分等级，都有规范性的职位说明，公务员的升迁调转范 围和程序都有严格的规定，易于对公务员进行科学管 理，但是管理方面缺乏灵活性，公务员流动与调转的限制条件较严格，流动与调转的范围也较小；品位分类制下，公务员的管理具有伸缩性，人事管理机构拥有灵活和富有弹性的管理权限，但在品位分类制下，对公务员

34、的管理带有更多的经验色彩和主观性。,第四节 现代人事行政的更新机制 更新机制的涵义 国家公务员的更新，包括两方面的涵义，一是公务员人员的更新，二是公务员人员素质的更新。 考任制、退休制和培训制就一同构成了现代人事行政的更新机制。,第五节 现代人事行政的激励一保健机制 激励保健机制的涵义 “激励因素” “保健因素” 随着国家公务员制度的建立健全而逐渐发展完善起来的公务员的考核制、奖励制和晋升制，能够增加公务员在工作中的责任感、自尊感和成就感，能够为公务员创造和提供被赏识、被肯定、被重视的机会，从而能够激发公务员的工作积极性，起到激励因素的作用；而公务员的工资福利制度，则可以保障公务员有安全、良好

35、的正常生活，可以稳定公务员的工作情绪，因而起到保健因素的作用。这几种制度在人事行政系统的实际运行过程中，就共同构成了现代人事行政的激励保健机制。,第六节 现代人事行政的行为调控机制 一、 行为调控机制的涵义 在现代公务员制度中，有关公务员义务、道德的规定，以及公务员的监督制度和惩戒制，就恰恰构成了现代人事行政中的行为调控机制，起着从外在行为上调节、控制、约束和限制公务员种种行动的功能，使公务员的各种行动更加符合国家行政的要求。,二、 义务与道德规范 在各国公务员的法律规则中，大多明确了公务员所应享受的权利和必须履行的义务。 公务员的权利一般有：(1) 身份保障权利；(2) 获得职业培训的权利；

36、(3) 晋升机会均等的权利；(4) 领取法定工资和合理报酬的权利；(5) 辞职的权利；(6) 个人信仰自由的权利；(7) 享受法定保险福利和社会救济的权利；(8) 提出申诉、控告的权利；等等。 公务员的义务一般有：(1) 为国、为民竭心服,务，将国家和公共利益置于个人利益之上，不得损公肥私、损人利己；(2) 忠实于国家和政府；(3) 服从法律、服从上级命令；(4) 严守国家机密，维护国家利益；(5) 克尽职守，忠实地完成本职工作，言行谨慎保持职业尊严；(6) 限制或严禁从事经营性和赢利性的兼职活动；(7) 严守“政治中立”，在执行公务时，不得因政治因素(如所属政党不同，政治观点不同等)而偏袒某

37、方。公务员不得接受政治捐款，不得参与或主持具有明显政治倾向性的活动等等。,道德规范 各个国家对公务员的道德要求大体上都是一致的，包括：(1) 应当模范遵守法律；(2) 公正无私，廉洁奉公；(3) 尽自己最大努力，运用自己的才能与学识去勤勉工作，忠于职守；(4) 以最有效、最经济的方法来完成工作任务，注重时效与节约；(5) 自觉抵制与职责不符的行为，揭露任何地方发现的腐化现象；(6) 尽可能少地接受礼品和其他馈赠，超过一定价值的礼物要上交国库；(7) 不得丧失行政官员的信用，玷污公务员的名誉等等。,23,三、 监督制 对公务员进行的监督，一般有如下几项内容： 一是工作监督， 二是政治监督， 三是

38、权力滥用监督， 四是兼职监督， 五是品德监督， 对公务员监督的渠道，一般可以分为外部监督和内部监督两种 。,四、 惩戒制 在不同的国家，行使公务员惩戒权的主体各有不同，但一般有机关行政首长行使惩戒权、行政性专门惩戒机关行使惩戒权和专门的惩戒法院行使惩戒权三种。,第七节 中国公务员制度 一、 我国公务员制度的建立 从党的十一届三中全会以后邓小平同志明确提出改革传统的干部人事制度，到1993年8月14日国家公务员暂行条例正式颁布， 2005年4月27日中华人民共和国公务员法正式通过并于2006年1月1日起施行。我国公务员制度的确立和发展大致经历了五个阶段： （一）酝酿和探索阶段（19801983年

39、）,（二） 国家机关工作人员条例的起草和修改阶段（19841986年） （三） 明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段（1986年下半年1992年） （四） 正式确立和改革完善阶段（19922004年） （五）法制化阶段（2005年至今）,二、 我国公务员制度的特点 首先，与西方公务员制度相比较，我国公务员制度的特点主要体现在以下三点：第一，我国公务员制度是 在传统干部人事制度的基础上逐步建立起来的；第二，我国公务员制度坚持中国共产党的领导和党的基本路线。；第三，我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。 其次，与我国传统干部人事制度相比较，我国新的公务员制度的特点主要有四点：第一，体现了分类管理

40、 原则；第二，建立了新陈代谢制度 ；第三，强化了激励竞争机制；第四，健全了廉政勤政约束制度。,三、 我国公务员制度的基本内容 我国公务员制度主要包括： 1. 职位分类制度 2. 新陈代谢制度 3. 激励约束制度 4. 职业发展和保障制度,第六讲 公共财政 第一节 公共财政的职能与国家预算 第二节 公共财政支出 第三节 公共财政收入 第四节 公共财政政策,第一节 公共财政的职能与国家预算 一、公共财政的概念 公共产品不可能通过市场来提供，只能由政府来 提供。政府通过国家预算，以有别于市场的方式来提 供公共产品，满足公共需要。公共财政是指，政府的 经济行为中与国家预算有关的那一部分。,二、市场失灵

41、与公共财政的职能 市场失灵的客观存在，使政府介入或干预有了必要 性和合理性的依据。为了弥补或纠正市场失灵，要求政 府从多方面介入社会经济运行，以达到社会资源配置合 理，收入分配公平及经济稳定发展的目的。由此，资源 配置、收入分配和经济稳定发展也就成为公共财政的三 大职能。,三、国家预算 政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划就是我们通常所说的“国家预算”。 （一）国家预算的分类 从形式上，国家预算可以分为单式预算和复式预算。从编制方法上，国家预算可分为增量预算和零基预 算。,（二）国家预算的原则与构成 1、原则： 公开性。可靠性。完整性。 统一性。年度性。 2、构成：

42、中央预算和地方预算。,（三）国家预算的程序 预算编制 预算执行 预算调整 决算,第二节 公共财政支出 一、公共财政支出概述 公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地 进行分配和使用，转化为政府实现其职能所需要的商 品和劳务或其它支出的过程。它不仅是政府实现其职 能的主要手段，还是国民经济发展重要的资金来源， 实现社会公平的重要途径。,（一）公共财政支出的分类 按其是否有直接补偿，公共财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。按公共财政支出的项目，它可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等。按国家职能，公共财政支出可以分为经济

43、建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。按公共财政支出与再生产的关系，它还可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。按公共财政支出的目的，它可以分为预防性支出和创造性支出。,（二）公共财政支出的原则 1、经济效益原则 2、公平原则 3、稳定原则,二、公共财政支出的规模与结构 （一）公共财政支出的规模 对于公共财政支出的规模，或者说财政支出占 GDP的比重，各个国家有所不同，而在同一个 国家的不同历史发展时期也各不相同。,（二）公共财政支出的结构 政府的职能可分为经济管理职能和社会管理职能，与此相对应，公共财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支出。,三、公共财政支出的成本效

44、益 所谓成本效益分析，就是针对政府确立的政策目标，提出若干实现这些目标的方案，比较各种方案的全部预期成本和全部预期效益的现值，通过分析，选择出最优的财政支出方案。,第三节 公共财政收入 一、公共财政收入概述 所谓公共财政收入，是指政府为满足财政支出的需 要，自家庭、企业所取得的一切货币收入总和，包括税 收收入、公债收入、收费收入、国有企业收入、捐赠收 入和其他收入。,公共财政的分类 以收入有无反复性为标准，可分为经常收入与临 时收入。经常收入如税收、规费、公有财产及公有企 业收入等；临时收入，是指不定期不规则取得的收入， 如公债收入、赔偿金及罚没收入等。根据财政收入的 来源渠道划分，可分为直接

45、收入与派生收入。直接收 入，指政府的公产与公业收入；派生收入，指政府凭 借其管理者身份获取的收入，如税收、各种罚没收入 等。以收入是否具有强制性为标准划分，可分为强制 收入与非强制收入。,二、国家税收 （一）概述 税收的分类：按征税对象的不同，所有税种可分为所得税、商品税、资源税、财产税和行为税五大类。这是最重要、也是最基本的一种税收分类方法。按税负能否转嫁，可分为直接税和间接税。一般来说，所得税， 财产税属直接税，而商品税属间接税。按征税依据不同，可分为从价税和从量税。前者指按征税对象的价格征税，后者按征税对象的数量、容量或重量征税。,按税收与价格的依存关系，可分为价外税和价内税。凡税金作为

46、价格组成部分的，称为价内税；凡税金作为价格之外附加的，称为价外税。按税收的征收权或隶属关系，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。 税收的要素： 基本要素：纳税人、征税对象和税率。 此外，税收要素还包括：起征点与免征额、纳税环节、减税与免税等。,（二）税收的原则 1、公平原则 2、效率原则,（三）税制结构 我国的现行税种按课税对象可分为五类：所得税，主要包括个人所得税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税等；商品税，主要包括增值税、消费税、营业税、关税等；财产税，主要包括房产税、契税、车船税、遗产税等；资源税，主要包括资源税和盐税；行为税主要有土地使用税、固定资产投资方向调节税及耕地占用税

47、等。,第四节 公共财政政策 公共财政政策也即宏观财政政策，它是指国家为实现一定时期既定的社会经济目标，依据经济规律而确定的财政行动方针和措施，借以指导财政活动，处理各种财政关系。 一、公共财政政策的类型 （一）根据财政政策对经济周期的反方向调节作用，可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。 （二）根据财政政策对社会总需求的影响，将其分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。,二、财政平衡与财政赤字 财政平衡是指国家财政收入与财政支出相等，彼此正好相抵。财政支出大于财政收入时，就会产生赤字。 两种赤字类型：结构性赤字指发生在已给定的充分就业之上的赤字，也称为充分就业赤字。 周期性

48、赤字指发生在结构赤字之上的赤字，也就是全部财政赤字减去结构性赤字之后的余额。,三、公共财政政策与货币政策的配合 由于现实问题的复杂性，政府在对国民经济进行宏观调控时，仅仅依靠实施孤立的财政政策，往往难以奏效，所以需要同时运用不同的宏观政策，其中最主要的是财政政策和货币政策。,第八讲 现代政府能力 第一节 现代政府能力问题的缘起 第二节 现代政府能力的内涵 第三节 现代政府能力的构成 第四节 公共危机与政府能力,第一节 现代政府能力问题的缘起 一、政府能力的重要性 政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经 济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之一,二、政府能力问题的现实原由 1、罗斯福

49、“新政” 2、“东亚经济奇迹”,三、东亚金融危机与政府能力 金融危机之所以发生在东亚国家和地区，表明在这些国家和地区的高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的与政府能力直接相关的公共政策问题通过政府改革适应环境重铸政府能力，是东亚国家和地区面临的重大政策问题,第二节 现代政府能力的内涵 一、政府能力的一般涵义 观点之一：政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构并使他们拥有制定政策和在社会中执行政策特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。观点之二：政府能力是指(政府)有效地采取并促进集体性行动的能力。观点之三：国家能力是指国家将自己意志(preference)、目标(goals)转化为现实的能力,二、政府能力的特点 有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功 能，这些规则是市场运作的基础,三、政府能力的相关性 1、现代国家政府的宏观公共行政能力与政府职能相关 2、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共行政权力相关 3、现