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1、第五章 社会保障管理,主要内容： 第一节 社会保障管理概述 第二节 社会保障管理体制 第三节 政府间社会保障管理权责划分的历史经验和发展趋势 第四节 中国社会保障管理体制改革,第一节 社会保障管理概述 一、 社会保障管理的含义 二、 社会保障管理的内容,一、 社会保障管理的含义 社会保障管理是指为了实现社会保障目标，由国家和政府成立专门的社会保障机构，组织社会保障的专业人员，对各项社会保障事务进行计划、组织、协调、控制和监督的过程。我们可以从以下几个方面理解社会保障管理的内涵： (1)社会保障管理是政府的一项基本社会管理职责，是政府提供公共服务和公共产品的一种社会事务和社会政策管理； (2)社
2、会保障管理是国家上层建筑的重要组成部分，必须要由国家和政府成立专门的社会保障机构，由社会保障专业人员进行管理； (3)社会保障管理包括计划、组织、协调、控制和监督等过程，在具体手段上则包括制度、法律和行政三大手段。 特性： 1政治性 一国当前的政治体制决定社会保障管理体制。如新加坡集权体制下的公积金管理、德国自治体制下的政府劳工社团混合管理、瑞典民主体制下的社会管理等。 2社会性 社会保障管理涉及政府行政和社会服务的方方面面，现代社会保障管理体制必须建立在政府多部门和民问机构协调发展的基础之上。如社会保障待遇的发放与银行、邮局的分布和服务质量有密切关系，养老和医疗保障的社会化服务与城市社区规划
3、与发展有密切关系等。很多欧盟国家有60的公共部门工作人员从事社会保障服务工作。,3经济性 社会保障正常运行的基本要求是收支平衡。社会保障管理工作涉及资金筹集、保障费征缴、基金管理与运营、待遇发放等，与国家经济发展计划和各经济部门的实际操作密切关联，涉及很多财政部门和金融机构。 4规范性 社会保障管理的性质要求其规范管理和全程监督。 5层次性 社会保障基金的统筹程度必须与一国经济发展水平和当前行政结构(中央、地方和基层)相适应，并根据统筹基金的水平建立管理体系和信息平台。 6服务性 社会保障管理的核心问题是保护参与人(缴费人和受益人)的合法权益，如数据管理与信息交流，待遇及时足额发放等。,二、
4、社会保障管理的内容 1、社会保障政策法规管理 社会保障政策法规管理是指政府制定社会保障的政策法规和运用政策法规实行管理和监督的过程，这是社会保障管理的第一个环节。这些法律、法规和政策对社会保障的实施范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与方式以及国家、单位、个人的责任、权利和义务等方面作出规定，规范社会保障活动，保证社会保障事业的顺利开展。社会保障的法律、法规和政策属于行政立法和制定政策的工作过程。其中，基本法律由国家直接颁布，具体法规和政策由政府主管部门颁布。在立法过程中，一般的做法是由国家或中央政府统一立法，但是由于一个国家内各地区社会经济发展的不平衡，国家或中央政府的立法
5、行为逐渐集中于一些基本法律、法规的制定，具体法规和政策细则、办法则更多地由地方政权或政府行政机构来制定。 2、社会保障资金管理 社会保障资金管理的内容包括：筹集社会保障资金。资金来源一般为国家、单位、个人按一定比例缴纳以及私人和社会团体捐助等。支付社会保障待遇，即对享受者支付养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业期间社会保险补助、各种救济金和困难补助金等。管理、运用社会保障资金，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运用这笔资金，使其保值并增值。,社会保障资金一般由专门的社会保障管理机构进行管理。社会保障资金管理机构应由国家、单位、享受者的代表组成，保障资金一般由政府、单位、享受者承担，管理作为
6、资金所有权的自然延伸，三方均具有当然的管理权。理由如下：社会保障作为现代文明国家的一项社会制度，政府具有不可推卸的管理责任和义务；享受者所在单位是社会保 障管理过程中的重要环节，承担主要的资金来源和上缴资金的任务；享受者不仅拥有享受社会保障的权利，而且具有缴纳社会保障基金的义务和管理监督资金的责任，保障对象参与社会保障管理工作，有利于公民树立社会保障意识，也有利于社会保障资金的安全运行。因此，应该将社会保障资金管理组织区别于政府行政机构和以赢利为目的的企业或商业组织，将其建设成为一个由三方代表组成的具有法律效力的事业性公共机构。,3、社会保障对象管理 社会保障对象的管理也就是对社会保障的享受对
7、象进行一系列日常性的服务。 在职的社会保障对象，一般由所在单位提供一系列日常服务，对他们的管理多由各单位进行。对于已经离开工作岗位或者未曾参加工作的社会保障对象，则须要进行社会化的管理。这些特殊社会保障对象包括退休、退职的老年人，照寡孤独者，失业者和残疾人等。对于这些社会保险对象，须要在政府的领导下，通过社会组织开展管理和服务工作。对于这些社会保障对象的各种要求，须要按照不同情况采取不同办法，包括组织残疾人参加福利企业、事业工作，组织贫困户发展生产使其脱贫致富，对失业人员进行职业培训，组织他们积极进行生产自救，为离退休人员发放离退休金，报销医疗费等。对于这些特殊对象的日常生活要求，如对丧失劳动
8、能力又无亲属者提供衣食住行的帮助；对老年人的生活困难问题，由社会组织包括社区组织给予细致的安排，提供必要的照顾。 社会保障对象的管理工作，从总体上说。属于社会性服务工作。一方面，由于这项工作涉及社会的各个方面，所以须要由政府制定政策和出面协调各方面关系；另一方面，由于社会保障涉及的工作烦琐复杂，其具体问题须要发动社会力量来解决，应特别注意发挥工会、社会组织等方面的作用，使专职人员和普通公民相结合。从社会各界聘请义务工作者参与社会保障事业，是很多国家的一条成功经验。这些义务工作者也包括身体健康、有一定工作能力的社会保障对象。社会保障对象直接参与社会保障工作，有利于改进社会保障管理，加强社会保障工
9、作的针对性，提高工作效率。,4、社会保障机构管理 社会保障的机构管理包括建立、完善和改进社会保障的工作机构，确定工作机构的体制、职责、权限、分工，实行对机构工作的监督、评价等。现代各国的社会保障机构一般都是根据各自的国情和行政体制，按照现代国家行政管理的基本原则建立起来的，其要求是分工明确、职责清楚和效率优先。在机构运转和制度执行过程中，特别是在经历了社会经济的变动之后，当社会结构和经济条件发生了较大的改变，社会保障制度的改革也就包括了管理机构的改变。 在实行社会保障的各个国家中，社会保障系统一般由中央和地方机构组成，但在不同制度体系的国家，中央和地方权限的分配有所不同。在实行市场经济的国家，
10、社会保障的基本法规和政策由国家和中央政府确定，更多的实施方式和细则一般由地方政府机构负责。在中央集权制的国家，社会保障权限更多地集中在中央一级。 现代社会保障管理的四个方面社会保障政策法规管理、社会保障资金管理、社会保障对象管理和社会保障机构管理是紧密相连和不可分割的。国家和政府部门履行立法和制定政策的职能，开展行政执法工作，并对业务管理机构实施监督；社会保障资金管理是社会保障管理工作的关键环节和重点；社会保障对象管理是社会保障管理不可分割的服务系统；社会保障机构管理是社会保障管理的实体运行和组织保证。这几个方面有机结合，形成完备的社会保障管理体系。,第二节 社会保障管理体制与管理方式 社会保
11、障管理体制是社会保障管理工作的一个重要组成部分，它通过明确不同社会保障机构的职责和权限，使社会保障制度得以顺利实施。一国社会保障管理体制往往受到该国社会经济发展水平、经济制度以及政治制度的影响，管理方式也要随着特定的社会保障制度发生变化。 社会保障管理体制的概念有广义与狭义之分。广义的社会保障管理体制是指国家为了管理社会保障事业而规定的各类社会保障管理机构、管理内容以及管理方法的总称，包括社会保障立法、社会保障的各项规章制度和方法、社会保障机 构的设置以及职能权限的划分、社会保障基金的管理监督和社会保障业务的经办等。狭义的社会保障管理体制主要指社会保障机构的设置及其职能权限的划分。本节社会保障
12、管理体制是狭义概念，考察社会保障管理机构的类型和设置模式。 一、社会保障管理体制基本原则 二、社会保障管理机构的类型 三、社会保障管理机构的设置模式 四、社会保障管理方式,一、社会保障管理体制基本原则 建立一个完善的社会保障体制，使社会保障的管理运营始终通畅和规范，必须遵循一些重要的基本原则。 (一)社会化管理原则 现代社会保障是一种高度社会化的再分配形式。它不是任何个人意志的产物，而是生产社会化的客观要求。作为社会化分配形式的社会保障必然要求社会保障基金在全社会范围内进行统筹使用，实行集中统一的社会化管理。 这种社会化管理就是由中央政府的社会保障职能部门统一制定社会保障基本制度，并由各级政府
13、的社会保障主管和专管机构，统一管理社会保障对象和社会保障基金。实行社会化管理的原因如下： 第一，现代社会保障是面向全体社会成员的，广泛涉及社会各集团、各阶层的经济利益，只有国家直接出面进行管理，通过政府的收入分配政策，调节各方面的利益关系，才能实现社会公平目标。 第二，国家社会保障政策的制定，受到诸如国民经济和社会发展计划目标、财政经济状况、经济管理体制以及劳动、工资制度等诸多因素的制约，必须通盘筹划，才能保证社会保障政策综合体现各制约因素的要求。 第三，现代社会保障的核心是社会保险，它遵循的“大数法则”，要求在尽可能大的社会范围内统一筹集和调剂保险基金，统筹和调剂的范围越大，就越能分散风险损
14、失，社会承受风险的能力也就越强。 第四，生产专业化程度的提高，市场竞争的加剧，导致企业经济活动趋向单一化，要求社会保障工作从企业管理中分离出来，由社会承担，使企业集中精力于生产经营，提高市场竞争力。建立起由政府统一组织和统一管理的社会化管理体制，已成为世界各国社会保障发展的必然趋势。,(二)统一管理原则 统一管理原则就是对社会保障体系中的社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄积累等六个子系统，实行相对集中而又统一的管理，防止“多头管理，各自为政”的局面出现。同时，根据社会保障体系的总体要求，使政策制定、资金运营和监督管理三位一体。 由政府的职能机构对社会保障实行统一管理，是
15、由社会保障作为社会化分配形式的性质决定的，是社会保障管理发展的必然趋势。只有实行集中统一管理，才能从全局上正确处理社会保障与国民经济和社会发展的各种关系，才能确保社会保障制度的有效运行，发挥其“安全网”和“减振器”作用。只有实行集中统一管理，才能有利于统筹包括城乡居民、企业职工和公务人员在内的全体社会成员的社会保障事务，促进劳动力的合理流动，为建立统一的劳动力市场创造条件。 (三)法制化管理原则 法制化管理原则是指社会保障的管理工作必须受到法律法规的约束和调适，以法律为依据，以法规规范管理行为，并且以法规作为处理各种关系的难绳。在立法上，强调中央立法与地方立法相结合，社会保障总体立法和分项立法
16、并举；在执法上，强调在相互依托和彼此促进的法制网络下，认真按照法律程序和法律要求办事，对违法违规的行为决不姑息，依法处置。 (四)科学化管理原则 科学化管理原则是指社会保障管理部门的职责和权限必须科学划分，层次分明，特别是对以下四个方面应分开管理：执资分开，即管理部门不直接介入资金运作；执政分开，即管理部门只执行政策而不制定政策；执法分开，即管理部门不能以政代法，分清执法和立法的界限；执监分开，即管理部门要接受独立的监督检查机构的监督和社会监督，而不仅仅是自我监督。,二、社会保障管理机构的类型 社会保障管理机构指社会保障事业的组织者、实施者和管理者，按照不同的 标准划分出不同的类型。 (一)按
17、照权限划分 1高层管理机构 这是中央一级管理层次，主要负责参与社会保障的全面立法，对社会保障各 项活动进行规划、领导，保障社会保障基金的全国性统筹和调剂使用，并对实施效果进行监督控制。在我国，劳动和社会保障部是社会保障管理的高层管理机构。 2中层管理机构 是省级政府的社会保障管理机构，主要负责贯彻社会保障立法政策，制定地 方性实施细则和补充规定，对地区范围内的社会保障基金进行调剂，并将社会保障法令实施中存在的问题向高层管理机构进行反馈。 3基层管理机构 是地(市)、县(市)级地方社会保障管理机构，主要负责社会保障基金的筹集、给付，提供社会保障事务的信息咨询，接受高层、中层管理机构下达的任务，实
18、施日常社会保障工作，是社会保障制度的具体实施机构。,(二)按照职责和业务范围划分 1决策机构 这一层次的机构主要是由政府机关充当。主要任务是为立法机关提供必要的依据，帮助立法机关制定相关的法律，并可依法制定相应的法规、政策和规划，在对社会保障事务的管理和协调中拥有决策权。在我国，劳动和社会保障部是社会保障的最高决策机构，各省、市、自治区的社会保障部门是各省、市、自治区社会保障管理体系中的最高领导机构，负责制定本地区社会保障发展规划，进行重大事项的决策，审议社会保障收支的预决算，向同级人大提交有关的决策，对执行机构的运作实施监督，并对社会保障工作中的重大事项予以协调处理。 2执行机构 这一层次的
19、机构主要由政府职能部门或社会组织担任，其主要任务在于执行国家社会保障的方针政策，落实方案规划，通常要受到上级主管部门和当地政府的双重领导。我国在各省、市、自治区社会保障部门下设社会保险基金管理中心，接受中央主管部门和地方政府的双重领导，负责经办各社会保险项目的征集、核算、发放和转账等业务。 3社会保障基金运营机构 这一层次机构由社会保障基金会独立运作，也可由专门的基金公司运作。我国各省、市、自治区设立了社会保险基金管理中心，负责统一管理和经营各项社会保险资金，它接受社会保障委员会的监督，但与社会保险执行机构是平行关系，具有相对独立性，对基金的运作有严格的限制。随着社会保险基金管理水平的提高以及
20、金融市场的完善和发展，我国将开展多种完全的基金投资和运营方式。 4监督机构 这一层次机构由社会保障监督委员会担任，其主要职责是监督检查社会保障法规、政策的实施情况以及社会保障基金的投资、运营和管理睛况。监察机构由政府有关部门负责人和社会团体等人士组成。,三、社会保障管理机构的设置模式 由于各国的经济、政治、文化和历史背景等因素的不同，各国在社会保障管理机构的设置上有较大的差异。一般来说，社会保障管理机构的设置大致可以分为以下几种类型： (一)政府直接管理的社会保障 这种模式是由政府设立专门的管理机构统一集中管理全国的社会保障事务。在这种模式下，政府的职能是：一是负责制定社会保障的政策和法令，对
21、社会保障实施的范围与对象、享受保障的基本条件、基金来源、待遇支付标准与支付的方式、管理办法等等做出具体规定，并负责检查和监督这些政策和法令的实施情况；二是负责受理有关社会保障的申诉、调解和裁决发生的纠纷；三是负责社会保障的业务管理，包括受保人的登记与审查，保障基金的筹集、计算和支付，保障基金的使用、调剂和运营等。,政府直接管理的社会保障又可分为三类： 1仅设置中央政府主管部门。塞舌尔(人力和社会服务部)、泰国(内务部)、津巴布韦(劳工、人力计划和社会福利部)、苏里南(社会和住房部)、太平洋群岛托管地(社会保障局)5个国家采用这种模式。中央政府主管部门的高度集中管理，往往是与这些国家集权的政治体
22、制相适应。 2政府内设立一个专门的部或委员会，下设各分支机构，实行自上而下的统一管理。如英国社会保障部是全国社会保障的最高行政主管部门，各地设立社会保障局，县市设立社会保障处，统筹负责全国的社会保障事务。 3由政府的几个部门多头管理。这种模式由中央政府授权有关的部门，对社会保障制度的实施进行一般监督和总的协调筹划，具体事务则由有关部门的下属机构分项目多头管理。如在日本，中央设立厚生省管理全国养老、遗属、残疾、医疗等保障项目，职业保障局管理失业、工伤等保障项目。,(二)政府和公法机构共同管理的社会保障 这是一种半官方自治管理的模式，是由政府成立一个统一的协调机构，负责协调全国社会保障事务，并指定
23、一个或若干个中央政府部门实施统一监督，具体的管理工作则由半官方、半独立的行业或地区社会保障管理公法机构予以实施。这里的公法机构是区别于政府机构和私人企业的具有自治性的公共团体，一般由劳资双方代表组成各种社会保障委员会或基金会，有时政府也派代表参加。公法机构下设办事机构，在国家法律规定的范围内，开展多项业务活动。政府主管部门虽无权干涉其正常业务，但是有权对它进行检查和监督。 实行这种机构设立和管理模式的国家最多，在全球实行社会保障制度的国家和地区中占近70。由于这种模式遵循德国社会保障制度管理原则，即社会保险主要由受保人及其雇主的代表进行自主管理，政府部门只对社会保障进行一般的管理，因而又被称为
24、“欧陆型”或“俾斯麦式”。这种模式又可按政府参与的程度分为五类： 1由政府多个部门连同非自治机构或自治机构实行多头管理。如意大利政府设立劳动与社会福利部、财政部，连同全国社会保险协会、国民社会保险协会、全国事故保险协会、全国家属津贴基金会等半自治或自治机构，对养老、疾病、生育、工伤、失业、家属津贴实行共同管理。,2政府部门全面监督，各协会(理事会)管理各项保险业务。这种模式政府并不直接参与社会保障事务的具体管理，而是成立统一的协调机构进行全面监 督，具体管理则由各有关协会(理事会)完成。如法国的社会保障制度由社会和 国家全面监督和颁布法规，全国养老保险基金会管理养老金，全国疾病保险基金会管理伤
25、残抚恤金，并协调地区基金会工作，其理事会由劳资双方组成，就业组 织基金会协助基金会做好家属津贴工作。 3以企业主及劳动者为主体，由政府派代表参与组成管理委员会进行管理。如德国的社会保险主要由受保人及其雇主的代表进行自主管理，政府部门只对社会保障进行一般的社会监督，具体实施和管理则由受保人与雇主的代表进行。 4社会保障由中央政府主管部门领导下的工会组织进行管理。采用这种机 构设置方法的主要是前苏联及东欧国家。如前捷克斯洛伐克，由中央工会理事会和地方工会理事会下设社会保险管理委员会，在国家社会保障局的领导下，制定具体的规章制度，管理各种社会保险业务。 5政府不介入，社会保障完全由半自治或非官方组织
26、管理。采用这种模式 的只有约旦、巴拉圭等少数国家。,(三)商业保险管理的社会保障 这种模式是在政府社会保障主管部门的监督下，实施的一种强制性储蓄保险，按照固定缴费率征缴保险基金，基金的管理、投资和运营则由独立的具有半官方性质的基金会负责。如新加坡，在国家劳工局的监督下，实行社会保障中央公积金制度，由半官方性质的中央公积金局负责管理和组织实施养老、医疗和住房等社会保障项目。又如智利，1980年后，社会保险制度改革为完全个人缴费、强制个人储蓄、以个人账户为中心，并且由私营机构管理经营。 各国在设立社会保障管理机构之初，往往受到社会经济和社会保障事业发展的影响，同时还要受到政治体制的影响。对于社会保
27、障是统一管理还是分散管理，各国都表现得十分谨慎。国际劳工局展望二十一世纪：社会保障的发展报告中指出：合适的方式应该是对社会保障实行统一的管理体制，并在各个地区设立分支机构以处理各种具体的社会保险问题。但这种倾向往往受到政治因素的阻碍，主要是职业或产业组织总想拥有和控制本系统内的社会保障基金组织，抵制把各种保险项目集中起来的做法。这种做法也有其一定的理由，主要是以行业为基础，比以国家为基础更有吸引力，更容易收缴保险费，并且人们会认为社会保障工作更具有公平性、简洁性和透明性，但是这种行业性保险在经济发展不平衡的国家或地区，往往难以实现社会互济。因此，目前一些国家的做法是，在行业性保险以外，辅之以最
28、低限度的国家社会保险计划。,四、社会保障管理方式 (一)集权制管理 集权制管理亦称集中管理，就是在建立统一的社会保障管理机构的基础上，把各个社会保障项目全部统一在一个管理体系中，集中对社会保障各项目基金的筹集、待遇给付以及运营监管等实施统一的管理。在集权制管理方式的国家里，一般从中央到地方都设立了专门的社会保障行政管理机构和业务机构，配备了专职的工作人员。 其特点表现为：一是中央集中统一社会保障决策权；二是集中统一社会保障预算权，即编制和执行全国范围内的社会保障预算；三是政府间的社会保障联系是直接的双重联系，即地方各级政府不仅要在横向上对同级政府负责，还要在纵向上服从中央政府的指令；四是地方社
29、会保障收支规模与基本结构要由中央政府决定。,集权制管理的优点在于：第一，有利于进行统一的社会保障管理规划与实施，有利于统一监督与日常管理，避免由于多头管理带来的诸多矛盾与冲突；第二，有利于社会保障基金的集中管理；第三，有利于社会保障各项目和环节之间的协调；第四，有利于降低管理成本，提高管理效率。但是，集权制管理也有一些缺陷，这种管理往往以国家行政管理为主，受行政干预较多，并且集权制使中央与地方之间信息传递层次多，影响做出正确决策，也易滋生官僚主义和腐败。 集权制管理的代表有新加坡和英国。新加坡的中央公积金制度最初仅仅提供职工退休后的基本生活需求保障，以后逐步发展为提供养老、住房、医疗、教育等综
30、合性的保障制度。英国的社会保障事业有一个机构进行统一管理，在内阁设有社会保障部，负责全国性的社会保障项目的管理工作。,(二)分权制管理 分权制管理亦称分散管理，就是不同的社会保障项目由不同的政府主管部门负责管理，各自建立起一套执行机构、资金运营机构和监督机构，并且各机构问相互独立，资金不能相互融通。 其特点表现为：一是各级政府及社会保障部门事权独立；二是各级政府社会保障部门预算独立；三是政府间的社会保障联系是间接的关系，政府只对社会保障进行监督，并根据各类保险项目的财务状况进行必要的平衡，但社会保障事务则委托给社会保障经办机构进行管理。 分权制管理的优点在于：第一，管理机构拥有较大的自主权，可
31、以根据发展需要灵活地制订详细的规划与计划；第二，可以在规定的权限范围内自主决策和行使职能以及调整社会保障项目。但是，分权制管理也有缺陷，表现在：管理机构重复，人员臃肿，工作重复，管理成本居高不下；各部门的利益难以协调，难以对社会保障进行统筹规划；容易导致权力的滥用。 分权制管理最典型的是德国的社会保障管理体制，其社会保险机构的设置，实行以行业组织管理与地区管理相结合，社会保险机构由劳资双方共同参与，自治管理。除个别特殊行业外，养老保险机构是按地区设置的。法定医疗机构既有地区性的，也有行业性的。养老、医疗、工伤保险机构作为独立的法人，实行自治管理，不隶属于政府机构，政府不对社会保险进行直接管理，
32、只是设立专门的机构对不同情况进行必要的财政平衡。,(三)统分结合的管理 统分结合的管理亦称集散结合管理，就是将相关性较强的社会保障项目集中起来，实行统一管理，而将特殊性较强的项目单列出来，由专门的部门进行分散管理。这种管理方式最普遍的形式就是把养老保险、医疗保险和遗属补助等集中起来，而把失业保险、工伤保险交与劳动部门进行管理。 统分结合的管理兼具上面两种方式的优点，也在一定程度上避免了两者的缺点，其优势在于：第一，既可体现社会保障社会化、规模化的发展要求，又可兼顾个别项目的特殊要求；第二，有利于降低管理成本，提高管理效率。 美国和日本都采取了统分结合的管理方式。如美国的失业保险由劳动部门管理，
33、老年和遗属保险、残疾保险、住院保险则由联邦政府卫生与人类服务部门下的社会保险署实行统一管理，并在全国各地设置了1 400多个社会保障办事机构。日本的养老保险和医疗保险由厚生省负责，失业保险由劳动省负责，各个政府部门对社会保险实行分别管理、相互独立的原则。,第三节 政府间社会保障管理权责划分的历史 经验和发展趋势 所谓管理责权是指各级政府从事经济社会事务管理的责任和权利，规定了各级政府承担经济社会事务的性质和具体范围。合理划分各级政府间的社会保障管理责权是社会保障制度顺利实施的重要保障，有利于保障广大群众的社会保障权益，有利于构建社会主义和谐社会。长期以来，发达国家不但建立了完善的社会保障体系，
34、而又根据具体国情明确了各级政府的社会保障管理责权。 一、发达国家政府间社会保障管理权责划分实践 二、发达国家政府间社会保障管理权责划分初探 三、对我国合理划分政府间社会保障管理权责的启示,一、发达国家政府间社会保障管理权责划分实践 (一)美国 美国是联邦制国家，实行联邦、州和地方三级相对独立的财政体制，各级政府间的管理责权划分在联邦宪法中有明确规定。 老年、遗属和伤残保险由联邦政府负责，对享受条件和标准都有详细、严格的规定。失业保险由联邦政府和州政府共同负责，以州政府为主，联邦政府给予适当补助。医疗保险以私人保险为核心，以政府举办的医疗照顾计划和医疗救助计划为补充。为老年人和部分残疾人提供健康
35、保险的医疗照顾计划由联邦政府负责。为贫困人群提供卫生保健服务的医疗救助计划由联邦政府制订总体原则，州政府具体举办，联邦政府根据各州与全国人均收入水平的差异对各州进行补助。 社会救济由联邦政府和州政府共同负责，联邦政府对一些社会救济项目作全国性规定，大部分项目由州政府负责具体管理，资金主要由地方政府负责解决，全国统一的项目，联邦政府给予一定补助。公共卫生以州和地方政府为主进行管理，资金也主要由地方政府负责解决，联邦政府给予一定补助。 (二)加拿大 加拿大是联邦制国家，政府分为联邦、省和地方三级。虽然加拿大在政治上实行高度分权和自治，但其社会保障制度的一个重要特点是全国实行统一政策。 除了财政上自
36、成体系的魁北克省外，全国其他地区的养老保险和失业保险均由联邦政府负责管理，各项政策全国统一。医疗保险属于省政府管理的保险项目，由各省自行制定法规。联邦政府虽不直接经办医疗保险，但通过财政转移支付制度来保证各省实行全国标准大体一致的医疗保险福利政策。 社会救济计划的制定和实施由各省负责，在经费方面联邦政府负责50的费用，其余50由省、地方两级政府分担。省和地方政府负责公共卫生，联邦政府给予地方适当的补助，以平衡各地的福利水平。,(三)德国 德国是联邦制国家，政府分为联邦、州和市镇三级。社会保障管理体制表现为国家立法和社会自治管理相结合，各项社会保障政策由联邦政府制定，全国高度统一，但社会自治管理
37、则表现出分散性和多样化。 养老保险由联邦政府立法并制定政策，由社会自治管理。统一的基本养老保险要保证地区间的平衡，全国养老保险协会统一调剂结余基金，不足部分由联邦财政兜底。失业保险由联邦政府负责，联邦劳动部是具体承办机构。就医疗保险来说，联邦卫生部负责制定政策和监督检查，但具体事务则由分布于全国各地的600个医疗保险公司负责管理。 社会救济由州和市镇政府负责，主动向被救济者提供救济。社会救济的资金来源于国家税收，由政府财政提供，75来自市、县，25来自州政府。德国的公共卫生由州和市镇政府负责，经费主要由联邦和州政府在税收中按比例支付。 （四）澳大利亚 澳大利亚是联邦制国家，政府分为联邦、州和地
38、方三级。澳大利亚的社会保障制度属社会救助模式，社会保障管理责权主要集中在联邦政府，各主要社会保障项目所需经费基本都由联邦政府预算列支。 养老保障和失业保障的管理责权集中在中央，由社会保障部通过20个区域性和216个地区性机构执行具体项目。就业、教育与培训部地方分支机构及其代理机构接受失业救助申请。医疗保障由联邦政府负责资金的筹集和支付，州政府负责组织卫生服务提供，并从联邦政府得到医院经费。 州及州以下政府主要提供联邦政府无法提供的社区服务，如残疾人事务、老年人照顾和儿童护理等。虽然公共卫生的具体管理工作由地方政府负责，但大部分资金还是来自于联邦政府财政。,(五)英国 英国是中央集权的单一制国家
39、，实行高度集权的社会保障管理体制。中央负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务，中央政府对其中许多项目提供资全支持。 就养老保障来说，社会保障部待遇机构通过其中央、地区和地方办事机构，管理年金和收入调查津贴的支付。社会保障部征费机构负责征收和记录国民保险费。失业保障由中央政府集中统一管理，社会保障部征费机构负责征收费用，就业部就业服务机构管理待遇。与其他发达市场经济国家有着很大的不同，英国医疗保障的管理责权高度集中。在具体管理时，社会保障部通过其区域或地方办事处管理保险费和现金补助；卫生
40、部通过国民健康服务机构管理医疗服务。 英国社会救济制度是以1948年国民救济法为基础建立起来的，由专门成立的国民救济署负责执行。英国实行的是国家卫生服务保障制度模式，中央政府高度集权，其公共卫生事宜也由中央政府统一管理。,(六)法国 法国是单一制国家，政府分为中央、省和地方三级，是集权程度较高的国家。自1967年以来，法国创立了四个国家级社会保险管理机构及其地区分支机构，负责基本社会保险资金的筹集、支付和管理。 养老保险由中央负责制定统一政策，具体事务由四个国家级的独立管理机构及其地区分支机构经办。法国政府把“反失业”列为经济政策的首要任务，其失业保险相应由中央直接管理。医疗保险的管理类似于养
41、老保险，一方面中央负责制定统一政策，另一方面具体业务也是由国家级独立管理机构及其地区分支机构经办。 中央确定最低生活保障标准并进行管理，省级政府负责非现金救助等社会救济。市镇政府负责管理各地医院，提供公共卫生服务。 (七)日本 日本属于单一制中央集权国家，政府分为中央、都道府县和市盯村三级。在社会保障方面，中央负责全面规划和政策制定，管理各种保险基金并进行补贴。都道府县侧重经济服务，负责生活保障、伤残保险等事务，而基层的市盯村侧重居民生活服务，负责医疗保险、国民养老金征收。 养老保险由中央政府负责管理，地方政府进行养老金的具体征收工作。失业保险由中央政府负责管理，各都道府劳动部门的就业保险处和
42、公共职业安定所负责征收费用。医疗保险由中央政府负责管理、监督，通过地方政府的相应机构执行保险项目。 社会救济和公共卫生由中央和地方政府共同负责。社会救济的资金全部由财政承担，公共卫生和医疗经费的51也由财政负担。另外，从国家财政支出情况来看，中央政府社会保障支出占中央支出约11(1996年)，其中大部分是转移给地方直接支出的。地方支出民生费、劳动费、卫生费等，占地方支出近19(1993年)。,二、发达国家政府间社会保障管理权责划分初探 尽管各发达国家政府间社会保障管理责权划分差异明显，但总的来说，各国都充分调动了中央政府与地方政府的积极性和主动性，养老保险多为中央统一集中管理；失业保险、医疗保
43、险多由中央制定政策，地方进行具体管理，且省级政府通常发挥重要作用；社会救济和公共卫生等带有明显地域性的事务，多数国家均从效率的角度考虑主要让地方政府分散管理。 (一)充分发挥集中优势，中央政府负责实施基本养老保险 随着社会主义市场经济体制的逐步完善，人员在各地之间的流动将日趋频繁，如果让地方政府自行决定收入再分配，就社会保障来说，容易导致人们流向社会保障负担较轻，而待遇又较好的地区，致力于实现纵向公平的分配政策可能会因此而失效。所以，在收入再分配政策上，中央政府的统一决策才是最适宜的。一般来说，各国的基本养老保险具有较强的收入再分配效应，除了在职职工与退休职工之间发生收入再分配外，高收入职工与
44、低收入职工之间也会发生收入再分配，需要中央政府进行统一决策。而且，由于养老保险中的养老金待遇给付是以严格的规定，特别是准予领取养老金的年龄规定为基础，有一定的客观标准可循，因此，相对来说养老保险比较容易实施，为中央政府进行集中管理创造了条件。 从社会保障各组成项目来看，各国养老保险收支规模在社会保障收支总规模中占比最高。由表1可知，在上述发达国家政府社会保障和福利支出中，中央政府所占比重远远高于地方政府，这在一定程度上是因为养老保险项目由中央政府负责造成的。,另外，上述再分配效应受制于养老保险的筹资模式，基金积累式的养老保险计划对收入再分配的影响通常不及现收现付式。目前，多数发达国家实行现收现
45、付式的养老保险计划，并由中央政府进行集中管理，发挥了较强的公平收入分配功能。近年来，发达国家掀起了由现收现付式向基金积累式转轨的趋势，对原先养老保险计划的收人再分配功能可能起到了弱化作用。于是，是否随着上述转轨的发生而削弱中央政府在养老保险上的管理责权也就成为一个问题。由于从工作到养老要经历一段较长时期，基金积累式的养老保险计划势必将积累起一笔规模庞大的基金，对资本市场发展和宏观经济稳定都有重要影响，中央政府必然要以多种方式管理调控养老保险基金。,（二）集中和分散相结合，积极推进失业保险和医疗保险 失业反映了宏观经济运行状况，属于宏观经济稳定的范畴。根据西方经济学，当发生周期性经济危机时，政府
46、可以实施自动稳定或相机抉择的财政政策，失业保险是政府自动稳定财政政策发挥作用的重要制度基础。宏观经济稳定是中央政府的重要职能。由于存在着地区间的“政策性外溢”，地方政府层次上的稳定政策可能根本就是无效的。关于这一点，哈维S罗森认为，“实际上，人们普遍同意，旨在影响就业水平和通货膨胀率的收支政策，应由联邦政府进行。没有一个州或地方政府大到可以影响整个经济活动的程度。” 然而，由于一方面就业形式多样化导致失业状态的认定十分复杂，另一方面各国逐步倾向于实施积极的就业政策，把促进就业的积极措施融合在失业保险制度里，加大了失业保险管理的实际困难，信息不完全挑战各级政府的行政管理能力，也给地方政府发挥积极
47、作用留下了空间。严格地讲，失业保险在我国首先体现在下岗职工基本生活保障上，从制度建立之日起，中央政府就肩负起了重要职责，不但制定颁布了相关制度法规，还从财力上给予大力支持，2005年中央财政用于下岗职工基本生活保障和再就业的补助资金达209亿元。但在具体管理过程中，省级和县市级政府却又往往发挥着十分重要的作用。 当面临疾病风险时，穷人富人同样需要医疗服务，医疗保险面临的一个主要挑战是保证最低收入群体获得医疗服务。风险分组和互济的水平取决于所覆盖的人群规模大小。全国统一的保险计划通常拥有有效的风险分散和互济机制。收入公平分配和更为有效的风险分担均需要集中予以保障。然而，实施医疗保险计划所涉及的复
48、杂性和信息不完全性、不对称性，既限制了集中的潜在功能的发挥，也使得单凭集中难以保障广大群众医疗卫生需求的满足及社会公平的实现。许多国家医疗筹资的主要部分被下放到地方政府，以期促进其责任性、积极参与和适应地方需要及优先目标的灵活性。,(三)充分发挥分散优势，确保群众的社会救助和公共卫生需求 一般来说，社会救济和公共卫生的受益范围仅限于某个特定地方，属于较为典型的地方性公共产品。地方性公共产品是指受益范围仅仅局限于某一特定区域的公共产品，如由地方政府提供的高速公路、消防设施、地方治安力量等。从理论上讲，地方性公共产品既可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供，但两种提供方式的效率是有差别的。 社会
49、救济直接为低收入者提供现金或实物帮助，在促进公平收入分配上发挥着重要作用。社会救济主要由财政筹资，地方政府在安排财政支出时在各项目之间难免有优先次序考虑，而就是与医疗、教育等其他社会事业相比，社会救济通常也不被优先安排。从国家确保每个公民的基本人权生存权和实现社会和谐发展的角度来看，中央政府应在社会救济筹资上发挥兜底作用。20世纪90年代中后期以来，我国中央财政对发展城镇居民最低生活保障制度的有力支持就较为典型。总的来说，多数公共卫生项目具有很强的地域性，与当地的社会经济发展休戚相关。除了英国等少数国家之外，多数国家的公共卫生均由地方政府负责。当然，作为地方性公共产品，公共卫生本身也具有层次性，有些传染病防治并不局限于某一特定地区。比如2003年我国的“非典”疫情就具有很强的跨地区性，需要中央政府的广泛介入及财力支持。,(四)完善政府间转移支付制度，实现地区间公共产品供给均等化 通过政府问转移支付制度的有效实施，不但有利于解决由于“收入集权、支出分权”而引起的管理责权不统一的矛盾，而且也有利于实现各地公共产品供给的均等化。 纵观世界各国，不论是联邦制国家，还是单一制国家，中央政府均集中了国家财政收入的绝大部分，这反映了中央的集权需要，有利于保障整个国家的统一和稳定。但为了发