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1、规范弱电管网建设管理 科学利用地下空间资源长沙市弱电管网建设运营管理情况调查市政府研究室市住建委弱电管网是城市基础设施的重要组成部分，是信息传输赖以生存的基础资源。随着城市化进程的不断加快，弱电管网在保障城市安全运行中的重要性日益凸显。但由于历史及体制等原因，我市弱电管网的建设、运营缺乏有效监管，由此引发的矛盾和问题迫切需要解决。为进一步规范弱电管网建设运营管理，实现地下空间资源的科学合理利用，根据剑飞同志和建辉同志两位领导的批示，我们深入弱电管网建设单位和主要运营商户进行了调查，现将有关情况报告如下，供领导决策参考。一、弱电管网建设运营管理的基本现状近年来，我市弱电管网随着城市建设发展大幅增
2、长，弱电管网建设基本满足了经济社会发展的需求，弱电管网的管理也不断规范，为提升城市的现代化、信息化水平做出了突出贡献。一是管网建设逐步规范。2004年前，我市有电信、移动、联通等13家单位建设使用弱电管道，但由于运营商各自为政，导致经常出现一条道路多次开挖的混乱局面，并存在地下管道自建自用、存量不足、难以共享、资源浪费、结构不合理的现象，不仅造成了资源浪费，也严重影响了城市形象。为了规范弱电管网的建设管理，2004年市委、市政府明确要求弱电管道要按照“弱电共沟”和“统一规划、统一建设、统一管理”的“三统一”原则建设。目前，全市弱电管道分别由长沙城通基础管网建设有限公司（以下简称城通管网公司）、
3、长沙先导城建管网建设有限公司（以下简称先导管网公司）、高新区软件园有限公司、长沙电信建设（军网除外），基本形成了统一规划、共沟建设、公司管理的格局，既满足了弱电管道需求，又杜绝了重复建设、重复开挖现象，促进了地下空间资源的有序、有效利用。二是管网规模不断扩大。建设商创新弱电管网建设模式，在不增加政府投资的前提下，引入民间资本投资，以“政府指导、市场运作”的模式共沟建设弱电管网。这种模式既减少了政府市政设施建设的投资额，也有效地克服了运营商共建时不充分考虑信息化发展对弱电管道增量需求的问题。截止2010年底，长沙电信共建设通信管道20.8万管孔公里（其中约8.4万管孔公里采取共沟方式建设），在用
4、15.65万管孔公里，其中无偿提供使用的通信管道为2410管孔公里；城通管网公司共建成近7500孔公里，累计销售4900孔公里；先导管网公司自2009年7月成立以来，投资1900多万元建设弱电管道476孔公里；高新区软件园公司共建成307孔公里。管网建设规模基本满足了现代城市发展的需要。三是管网运行安全有序。弱电管道承载着党、政、军等专用通信网和通信设施，承载着国家基础骨干光缆、军缆以及抗灾救险等应急通信专线，承载着可视电话系统、证券、金融等各行各业和社会各单位及个人的各种信息网络，与国家安全稳定、群众生活息息相关。近年来，全市各弱电管道建设单位为做好重要通信保障工作，配备了专业化的通信队伍，
5、落实责任，强化监管，保障了通信安全。比如，长沙电信公司近三年共完成92次高规格的重要通信保障任务，全国性的会议100%保证了中断时限不超过5分钟，一级干线的线路障碍在30分钟内全部实现快速修复，实现了弱电管网的安全有序运行，为通信保障做出了突出的贡献。四是档案管理日益完善。弱电管网等地下管线工程档案管理是规范弱电管网建设管理的重要内容。在大规模城市建设活动中，长沙曾多次因档案管理不善而导致生产事故，不仅浪费了有限的建设资金，更给市民生活和工程建设带来了诸多麻烦。为了将弱电管线工程档案管理纳入法制化轨道，我市先后出台了长沙市城市地下管线工程档案管理条例和长沙市城乡建设档案管理条例，地下管线工程档
6、案管理不断规范，地下管线工程档案业务指导率、档案报送率和合格率都达到了100%。同时，开发建设地下管线地理信息系统，基本实现了管线信息的动态管理，带动了城建档案工作的全面创新和数字城建档案馆建设的全面发展。二、弱电管网建设运营管理存在的突出问题由于体制机制的原因，我市弱电管网建设运营管理中的矛盾逐步暴露出来，对城市建设、管理形成了明显的制约和阻碍。一是建设主体过多。目前，全市弱电管道的建设主体主要有4家。2004年以前，我市通信管道由长沙电信一家建设，其他电信运营商户和弱电使用单位租用其电路或光纤。2004年，市委、市政府研究决定授予市城投公司建设权，市城投公司以市政公共设施地下空间进行基础管
7、理开发利用权入股的方式与深圳市合富春秋实业有限公司、长沙旺通信息管网工程有限公司两家民营企业按20%、50%、30%的参股比例组建了城通管网公司，负责长沙市区弱电管道的统一建设。2006年，因深圳市合富春秋实业有限公司退出，长沙旺通公司受股，股权调整为市城投公司占20%，湖南兴旺建设投资公司占80%。同时，考虑到长沙电信的特殊情况，为确保长沙电信网络的完整性和独立性，确保党政军等专用通信网和通信设施的安全，允许长沙电信公司独立建设通信管道自用。2004年11月，高新区根据“长府阅200243号”市长办公会议纪要精神，经市政府主要领导同意，由高新区软件园有限公司组织实施麓谷园区内的弱电管道共沟建
8、设，因市规划部门原来给电信在麓谷园区内划了弱电建设红线，在桐梓坡路等地方形成两条红线在一条路上重合，产生重复建设现象。2009年3月，先导区管委会主任办公会明确，由先导投负责投资经营和管理先导区内弱电管道。同年7月，先导城建投资公司与湖南兴旺建设投资公司合作组建了先导管网公司，其中先导城投占20%股份，湖南兴旺建设投资公司占80%股份。此外，因“三网融合”试点的需要，梅溪湖片区弱电管网由梅溪湖实业公司自行建设经营。由于建设主体过多，弱电管网没有实现统一建设，造成了地下空间资源的浪费。比如，长沙电信在自建与共建中，过于强调前瞻性，预埋管道过多，以致占用资源多、资源闲置多。二是运营矛盾突出。不同的
9、建设主体之间、建设主体和运营商户之间的矛盾难以协调。目前的现状下，城通公司负责湘江以东城区的弱电管道建设、管理和维护，同时，在政府统一规划的前提下，给电信单独划红线自建管道，其他弱电需求单位划一条红线并委托城通公司统一建设，在施工中采取共沟不共井的方式共同建设管道。先导管网公司负责大河西先导区的弱电管道建设、管理和维护，但由于先导区范围内只允许城建管网公司建设，未给长沙电信划通信管网红线，且双方在管网购买价格上多次协商未果，使长沙电信原有管线无法正常搬迁，严重影响重点工程建设进度。麓谷园区由于是自建弱电管网，且要求只租不售，其他运营商户因这一方式不能形成固定资产，影响经营绩效不愿接受。三是政府
10、管理缺位。城市地下空间是重要的公共资源，应当由政府进行全面管理。从我市实施现状来看，“三统一”要求并没有落到实处，可以说仅是管住了弱电管网的规划报建、档案移交两头，初步设计、招投标、施工许可、竣工验收、质量安全等均未纳入政府有关职能部门的管理范围，都是由运营商自建自管，游离在建设监管体制之外。弱电管线管理职能没有明确，有关职能部门、管线产权单位、管线建设单位、运营商的权利、相关责任都没有明确的界定，建设、使用和管理缺乏强有力的统一协调和监督，各部门、各单位多从本位出发，强调各自权益，使建设和管理缺乏系统性、统一性和一致性，由此导致城市道路、人行道、绿化带上井盖密布、弱电桥接箱因缺乏规划由各运营
11、商自行设置等现象，既影响城市形象，也对城市管网的安全运行、节能、环保、防灾、反恐等埋下了隐患。四是定价机制缺失。目前4家弱电管网建设主体，没有统一的弱电管网租赁、销售价格标准，管网建设公司与营运商在管网购买和租赁价格上分歧较大，造成管网建设与重点工程建设不同步。管网建设没有成本审核机制，管线拆迁补偿的矛盾也比较集中。比如，因为管道价格超出运营商承受范围，长沙国安有线电视管线在某些区域敷设在强电沟内，存在明显的安全隐患。又如，在武广片区建设中，建设单位轨道公司对各营运商的有碍管线采取了有偿迁改方式，该公司认为既然弱电管线在迁改中已得到补偿，那么管道建设单位应承担部分征地拆迁费，要求城通管网公司按
12、弱电管道所占土地面积的50%分摊拆迁成本，经测算每公里约20余万元，但城通管网公司只能承担每公里约2万元的拆迁费用，因差距过大，双方未达成一致，导致目前武广片区仅电信公司有自建管网，其他运营商户无法正常开展业务。另外，长沙电信公司的管道租赁价格偏高，其他运营商户也难以承受。城通管网公司管道销售价格单位：万元/孔公里运 营 商第一孔实壁管第二孔实壁管第一孔梅花管第二孔梅花管移动公司5.95.85联通公司5.885.786.886.78铁通公司5.8湖南有线5.96.6国安广电5.36.1中信通信5.64.4先导管网公司管道销售价格单位：万元/孔公里运 营 商第一孔第二孔第三孔第四孔以上移动公司5
13、.95联通公司5.9湖南有线5.9国安公司5.85.85.85.8电信公司*5.854.94.8*因电信公司尚未与先导管网公司达成正式协议，此价格为电信公司的自报价。管网建设公司与长沙电信管道销售价格对照表单位：万元/孔公里管型敷设方式购买孔数管网建设公司单价长沙电信价格110PVC管弱电共沟开挖1孔5.84.5110PVC管弱电共沟开挖2孔5110PVC管弱电共沟开挖3孔4.9110PVC管弱电共沟开挖4孔6孔4.8110PVC梅花管弱电共沟开挖4孔5.85.2110PE管弱电共沟顶管1孔2820110PE管弱电共沟顶管3孔2418长沙电信管道租赁价格表普通地段管道指导资费价格勘察设计费（元
14、）连接费（元/孔百米）月租费（元/孔百米月）600080007000特殊地段管道指导资费价格*勘察设计费（元）连接费（元/孔百米）月租费（元/孔米月）80001000080*特殊地段指高速公路、桥梁、铁路、隧道、繁华商业区等。三、加强弱电管网建设运营管理的对策建议解决弱电管网建设运营管理过程中存在的问题，必须坚持政府主导，强化全程监管，统筹利用地下空间，实现弱电管网设施的安全有序运行。（一）明确总体原则，实行科学管理。弱电管网工程的建设与管理必须在坚持“弱电下地”、“共沟共井”和“统一规划、统一建设、统一管理”的总体原则下，规范城市地下弱电管网建设管理。一是弱电管线全部下地。根据城市总体规划和
15、城市道路交通规划、城市通信网络设计规范，按专项规划确定的发展规模和城市信息网络使用的中长期需求，中国电信、联通、铁通、网通、有线电视等弱电线缆必须全部下地，彻底解决城市上空弱电管网纵横交错、难以管理、影响市容等问题。二是管道设施共沟共井。共沟分井方式虽然能满足单个运营商单独操作使用、维护管理的需要，但检查井的增加导致安全隐患点增加，增添市政管理部门维护管理工作的压力，若允许某一运营商分井则可能导致同等地位的其它多家运营商以及军缆同样要求分井，这将与“弱电共沟”和“三统一”的要求相违背。建议弱电管网建设坚持“共沟共井”的原则，如因特殊情况需要分井建设的，应严格履行审批程序，并由使用业主单位承担全
16、部建设费用，以减少地下空间的占用。三是建设管理“三个统一”。中心城区范围内所有弱电管网建设都应纳入城市基础设施建设管理范围，实现统一规划、统一建设、统一管理。弱电管网建设项目由弱电管网投资商统一报建和实施，严格按程序组织竣工验收并及时移交管线工程档案。同时，对于管道的预埋孔数要进行科学测算，合理设置，避免浪费。为便于统筹管理，建议取消“区中区”的建设模式，高新区、梅溪湖片区今后新建的弱电管道及其维护、管理要纳入统一的主体。（二）明确政府主导，推进建管改革。弱电管网建设是政府公共服务职能的重要组成部分。本着“尊重历史、着眼未来”的精神，在保证中国电信等企业原有存量管线完整性和独立性基础上，加快现
17、行建设、管理模式改革。采用股份回购的方式对现有公司改制，重新组建为成国有全资或控股公司，改变建设商、运营商既是“运动员”又是“裁判员”的现状，由政府控股公司负责弱电管网的建设，各运营商租赁或购买弱电管道。1、公司控股方案方案一：政府绝对控股，即控股51%。对城通公司、先导管网公司的总资产进行审计评估，目前城通公司总资产约1亿元，市城投占20%股份，社会资本占80%；先导管网公司总资产约2400万元，市先导投占20%股份，相当于政府控股20%，社会资本占80%。政府只要再收购31%的股份，即可实现控股51%。采用这种方式，政府只要再出资3800多万元就可以拥有城通公司、先导管网公司的经营决定权，
18、财政投入不大，又可调动社会资本投入公共设施建设的积极性，公司市场化程度高，更具发展活力。方案二：政府超绝对控股，即控股70%以上，其余股份由社会资本参与。采用这种方式，政府要再出资6200多万元，虽然给财政增加了一定的负担，但允许一部分社会资本参与，公司运作符合市场经济规律，保持一定的发展活力。方案三：政府独资，即100%全资。采用这种方式，政府要再出资约1亿元，财政负担较大，资金回收期相对较长。由于弱电管网建设正处于快速发展期，公司发展前景好，相比于公司做大做强后，现在政府收购股权花费的代价相对较少。我们建议采用方案二。2、企业经营权限模式一：独家经营，即由一家政府控股或独资公司全权负责市内
19、弱电管网建设，实行建管合一，各运营商根据需要租赁或购买管道。这种模式有利于更好地统筹弱电管网建设管理，但全市弱电管道由一个经营主体来实施，因地域宽广，难以为各运营商提供及时、有效的维护管理服务，紧急响应和抢通能力受到制约，且容易形成新的行业垄断。模式二：分区经营，即由两家政府控股或独资公司分别负责河东片区和河西片区范围内弱电管线的建设，实行建管合一，运营商根据需要租赁或购买。随着城区面积的不断扩大，河东、河西分区建设管理的模式能更好地满足发展需要，且由两个主体来实施弱电管道的建设、维护和管理，有竞争、有比较、有鉴别，有利于提高弱电管道的建设质量、维护和管理效率。我们建议采用第二种模式。按这种模
20、式，电信公司不再在河东、河西单独划红线建设弱电管道；对电信已建弱电管道，建议采取协商的办法回购。（三）明确职能职责，强化全程监管。一是科学制定规划。科学规划、合理实施城市地下弱电管网工程建设。老城区弱电下地改造工程结合旧城改造建设分步实施；城市新区、开发区、新建设住宅区弱电管网建设与其他工程同步规划、同步设计，按照先地下、后地上的原则一次性实施到位；对弱电桥接箱实行统一规划、集中设置，可探索在土地招拍挂时设定约定性条款，在道路两侧建筑地下室内预留弱电机房，逐步减少在人行道、绿化带设置桥接箱。二是加强质量监管。弱电管网建设必须向市住建委办理报建手续，市住建委应依法对弱电管网建设进行严格管理，确保
21、工程质量。市政重点道路工程及新、改、扩建道路工程的弱电管网建设应在市住建委的管理指导下与道路施工同步进行，遵守相关规定对市政基础设施工程的建设管理要求，并遵守通信工程施工规范等技术标准，接受工程质量监督机构的监督。三是明确定价标准。在充分考虑资源的合理配置和保证社会公共利益的前提下，遵循市场经济规律，由市物价部门根据行业平均成本并兼顾企业合理利润来确定价格标准，原则上不高于管网使用单位在相同条件下自建价格的收费标准。具体出售或租赁价格由供需双方协商解决，协商不成的，实行政府指导价格管理，以实现各方优势互补、资源共享、平等互利、共同发展。（四）明确监管要求，规范管线管理。一是统筹地下管线管理。城
22、市地下管线有供水、排水、排污、供电、供气、供热、路灯、电话电缆、移动通讯、有线电视、有线网络、输油管道、人防干道、工业运输管道以及地下通道、停车场、商贸设施等十几种。各类地下管线，基本上分别由各产权单位进行封闭式管理。由于各专业管线管理单位各自为政，互不联系，因而挖断地下管线的事故仍频繁发生。因此，在加强弱电管网建设管理的基础上，进一步加强对各种地下管网的统筹管理，科学利用地下空间，确保城市安全运行。二是完善地下管线立法。根据城市建设发展进程中出现的新情况、新问题，在已经颁布实施长沙市城市地下管线工程档案管理条例、长沙市城乡建设档案管理条例的基础上，尽快出台长沙市弱电管道建设管理暂行办法，在积累经验、条件成熟后，制订出台长沙市城市地下管线规划建设管理办法，使地下管线管理做到有法可依，逐步建立起科学、规范、高效的地下管线管理法律体系。三是实现地下管线信息共享。根据城市化发展对地下管线信息管理的需求，以及城市信息化、数字化发展的趋势，加快市城建档案馆地下管线信息化工程建设，实现信息的动态管理和资源共享，保证管线数据的准确性，为管理部门宏观决策提供准确、实时的管线信息，为城市防灾、抢险等提供决策服务，为城市规划建设提供完善的管线资料。课题组组 长：蒋集政 副组长：冯 辉 唐曙光成 员：张 丹 马 琤 王启贤胡玉辉 余辉超12