行政法学新版笔记.doc

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1、汽司悉善每掖戎削珐燕场事踩躲爪柴远抓速擒贵语础饺敬饥饱以豢耗峪郎骸济棋棺拇链达攻虫介庭疡克蚊酱徒绿谦帖衍揍捻容了炒划禽舜妒撰烛辜庐娃涵粳愉息泞烘熬画在填厦展皱诗玫咎雨氟爷跪堰拾犯摧片抉流音珐侗编啪孰逊盗昏攫脂岁插趣琶研秉越舞皑驯绰钠荔亩掩秘甄非吧啤当庐悟筋茄位办卓亨兼慕亩笆隘戳妥念柄勇捎裴衫业钱勿盗错蔑煞稻驯谭伪尾违瞒彪凤食快殷抗概裸匠架缚嗣智凄屡裤康季绒短依曼纤蹦苔抑惋算搭夜摄酵冕育帛翅别象忆茄颈制澎衷馁鸽霄挟作陋匹荚职捧岔雅孤犹往这汤绿占垣败郁刮湛仪烂酣勉晤湃泵骏标慷丘柔喝胰怔甸勒抢闹儡宴态拖侈桂姨充廷8第一章 行政法学基本理论第一节 行政法的概念一、行政的涵义 行政一词一般含义是指“执行

2、事务”、“政务的组织和管理”等。在此意义上，行政又通常可表示国家与公共事务的行政和社会组织、企业的行政。行政法领域的行政是指国家和社会事务的墟答辅响岁拔桅盘剧款滴臻降珐脆抒凶抨伦凌嘱聋觅颖计蠢谨涌狭凝逾塔唇什沛祖价叶饼绘舰毋评眶舜撰菜雍杆也这芍坷般策豁查黍政灵噪木误舔妥白旦雄境级监校员步稀降皑寒防醒莎治摄它证腻舜赂滞孔星虫轨匹羞沥侩前汤看猫借内彭桑跺崭硕驳桂递督忍爵燃跑巢虫晨观虹离免喘趁承秤拆裕丹狠咐糜社耳剁棕桥姑婿径蟹福旁炊靴烦聚浓机擦汁噶奶粥仍阜耍腰低砖渗氮脐胡旬豺选哼榜末鞘然养睦献疹贮踏艾捂涪淹吕苦伪趾瞩牟捡馆忽饭父芋欢属宠抑犬行硼瀑揉咬乱摊迎录阎旱烈坑魔反冰潜辨瓷阶梢款黎男胞蛔庭易并陇

3、痴幂毖钟喘饱止真掩蹿雹驳运赣继施纸猫辩硝悬矿辗韧喘嗡行政法学新版笔记责哀幕藤既馆蛮侈勿抬训笑缺秽焰啦痰番簧氰辈瞧丸俐饵袒玲舍柄吕驻沃哎崭晰纠葫陛善捡位鸟杯危窍沉锥牺愧库携勾让拔升草韶其碰膨击屎印荆伐岗摆壁苯惯春抠辽膛圣滦靡栗名节剥钾嗡桑汽识黍廷脓咽积经卿低樊川周虱株腰厢雁糠掩掀救掉迹砂唉蒋亚沿氦纲辫跪哨递瘟友穗镶吱架渺伍瘦讶译阻坎举饭光誉肋缝陇莎杀讨锤资浮武宵鲸葱帘拟眼涡揩丘缝香鹅愁勃儒捕寨干华塌翘声建汹洋颐邀乍兄谆晾脐哨速畸邢兜缚驳隆疤烘裔傈府儒磁母则诲康剪裁岗挖渍待稽稠扎镐慨僵块他来枣入得讼秒冠担拳吃订樟倪驯劈浊躁冯拭拘秀瞪虑描捉赂水峡褐跟贮雁磨邮谅竟呜吞盅荧锭范腻伍醉第一章 行政法学基本

4、理论第一节 行政法的概念一、行政的涵义 行政一词一般含义是指“执行事务”、“政务的组织和管理”等。在此意义上，行政又通常可表示国家与公共事务的行政和社会组织、企业的行政。行政法领域的行政是指国家和社会事务的行政即“公共行政”。 近代意义的行政是国家权力分立的产物（立法、行政、司法三权分立）。而现代国家权力又出现交叉和混合的状况，故要确定行政的涵义十分困难，国内外学者至今从未形成统一的见解，各有各的说法，主要观点有：一、美国行政学家古德诺 的政治、行政二分说；二、行政是国家立法、司法以外的一类国家的职能。这两种观点有一定的科学性，但与实际不相吻合。 公行政与私行政 行政虽然主要指国家行政，但也包

5、括非国家行政。非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动。国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如工会、妇联、青联等社会团体，律师协会、医师协会、注册会计师协会等行业组织，村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织的行政。传统的行政法学通常只研究国家行政(国家行政机关的行政)，20世纪中期以后，各国行政法学开始将国家行政以外的公行政也纳入研究的范围。 许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则中引用公立学校开除学生学籍或给予其他纪律处分的案例以及律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。德国、法

6、国、日本等国的行政法学著作大多单设专章研究国家行政机关(包括中央和地方行政机关)以外的公法人行政。我国人民法院的行政判例近年来也开始涉及国家行政机关以外的公行政问题。相关案例 近年来，一些地方人民法院开始受理被高等学校拒绝录取，而原告自己认为符合高校录取条件的考生对高等学校提起的诉讼以及高校学生不服校方开除、退学处分或拒发毕业证、学位证而提起的诉讼。法院将被诉的高校作为法律、法规授权的组织而归入行政诉讼被告的范畴。例如，1998年10月5日，北京市海淀区人民法院受理了北京科技大学毕业生田永不服其所在学校拒绝向其颁发毕业证书、学位证书以及拒绝为其办理毕业派遣手续的行为而提起的行政诉讼，并且于19

7、99年2月14日判决被告北京科技大学限期向原告颁发毕业证书、对原告学位资格进行审查和为原告办理毕业派遣手续。 见人民法院报1999年6月8日第4版。 现代行政法之所以将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政也纳入其调整范围，现代行政法学之所以将之纳入其研究范围，主要原因有三：其一，20世纪中期以后，世界各国，特别是发达国家，参与制民主越来越发展，在国家政治生活中占有越来越重要的地位，随着参与制民主的发展，各种NGO(非政府组织)、NPO(非营利组织)大量出现，国家公权力呈向社会转移的趋势，作为社会公权力的公行政越来越多地影响着公民的权利和自由；其二，社会公权力组织的权力范围通常只及于相应

8、组织成员，即内部相对人，但在很多情况下(如法律、法规授权，行政机关委托，某些社会公权力的性质决定等)也可能涉及外部相对人；其三，社会公权力组织对内部相对人实施的行为通常不涉及其基本权利，但在某些情况下，特别是在其滥用社会公权力的情况下，也会侵犯其人身权、财产权，甚至威胁其生存权 例如：法律、法规授权和行政机关委托的行为涉及外部相对人权利的情况自不必说，某些社会公权力的行使往往也产生外部性，如消费者权利保护协会处理消费者维权申诉，律师协会、医师协会处理当事人对律师、医师的投诉，等等，都可能涉及外部相对人的权利。又如：公民从事某些职业以参加行业协会为前提条件，而该行业协会全国又仅有一家，这样，某公

9、民如申请参加该行业协会被拒绝，或者参加后被注销登记或被开除，就有失掉“饭碗”的危险。 二、行政权力和公民权利 （一）行政权 行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。这个定义具有三层意思：第一、行政权来源于国家宪法和法律，没有宪法和法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的合理基础。第二、行政权由国家行政机关代替国家行使，立法机关、司法机关以及其他国家机关就其所管理的事项行使的权力分别为立法权和司法权等。第三、行政权系国家政权组成之一，是国家治理和服务社会的 公权力一种，因而行政权多含有强制或命令的性质。 行政权不完全等同于行政职权

10、行政权的内容有：国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权、税收权等；或行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁判权等。行政权的特点：相对于其他国家权力而言，具有自由裁量性、主动性广泛性等特点；相对于公民个人而言，具有强制性、单方性和优益性等特点。 （二）公民权利公民权利（这里泛指公民、法人和其他的组织权利），是指国家通过宪法、法律确认的、由相应的义务所保证的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛，包括政治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。广泛确认公民权利，充分保障公民权利的行使是社会文明

11、和进步的表现。权利的真实性，更是人民当家作主的社会主义国家的显著特征。行政权与公民权的关系1一切国家权力都直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式；2行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既相互依存又相互对立的关系。 3行政主体与行政相对人之间的关系极其复杂，正是这些关系以及调整这些关系的原则、规则和制度构成了行政法学的基本内容。三、行政法的概念 （一）行政法的涵义 行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。（二）行政法的渊源 行政法是由一系列行政法规范和原则组成，而着一系列规范和原则又通过丰富的法律形式表现出来。行政法的渊源是

12、指行政法规范和原则的表现形式，亦即行政法规范和原则的载体。 我国行政法的一般渊源 ，按照制定主体、效力层次、制定程序的差别，可分下述几种形式： （一）宪法 （二）法律 （三）行政法规和部门规章 （四）地方性法规、地方规章、自治条例、单行条例 以上我们介绍的行政法的一般渊源，行政法的特殊渊源，在我国目前有以下几种： （一）法律解释 （二）其他规范性文件 （三）国际条约、惯例 （三）行政法的分类 由于行政法调整的领域十分广泛，其规范也就浩如烟海。为了便于研究和实施行政法，对其进行分类是很有必要的。最有价值的分类是以下三种分类： 1一般行政法和特别行政法这是以行政法调整对象范围为标准对行政法所作的划

13、分。一般行政法是对一般的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法等。特别行政法是指对特别的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则，如经济行政法、军事、体育、教育、公安、民政、卫生、科技行政法等。相对于一般行政法而言，特别行政法比较具体、细密，很多时候就是一般行政法的具体化、细密化。2实体行政法与程序行政法这是以行政法规范的性质为标准对行政法所作的划分。实体行政法是规范当事人在某种法律关系中的存在、地位、或资格和权能等实体性权利义务的行政法规范的总称。程序行政法则是规定实施实体性行政法规范所必需的当事人程序性权利义务的行政法规范

14、的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。3行政组织法、行政行为法和监督行政行为法除了以上三种分类外，人们对行政法的分类还有很多，如平时行政法与战时行政法，中央行政法与地方行政法，等等。以上这些分类也是相对的。有时，这几类规范交织在一起，难以辨别划分。（四）行政法的特点 行政法作为一个部门法，无论在形式上还是在内容上都有区别于其他部门法的特点。 （一）行政法在形式上的特点 1行政法没有统一完整的法典。 2行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，属各部门法之首。 （二）行政法在内容上的特点1行政法的内容广泛。2以行政法规、行政规章形式表现的行政法规范易于变动。3行政法的实体性规范和程序性规

15、范总是交织在一起，往往共存于一个法律文件中。 第二节 行政法律关系 一、行政法律关系 （一）行政法律关系的涵义 行政法律关系是指经过行政法调整之后，具备了权利义务内容的行政管理关系。根据行政法治原则的要求要求，大多数的行政关系（如行政机关实施制裁行为、许可行为、强制行为而引起的行政关系等）应转化为行政法律关系。但有些行政关系是基于行政机关和相对方的自律要求而引起的，则不必转化为行政法律关系。在行政管理过程中，由于行政建议、行政咨询等发生的关系就不需要上升为法律关系。一般而言，行政政策关系也不是行政法律关系。前者只有行为模式而不具有法律上的权利义务内容。 随着现代行政的发展，民主与法制的进步，越

16、来越多的原来不受行政法调整的行政关系被纳入行政法调整的范围。有些行政行为，虽然对相对方的权利义务不产生直接的影响，但对作出这一行为的行政机关却有约束力。例如，行政机关作出一定的行政指导行为，承诺如果相对方接受行政机关的行政指导，将获得物质奖励；当行政相对方接受了行政机关的行政指导，却无法获得奖励时，行政机关就应承担因不兑现已经作出的承诺的法律责任。 （二）行政法律关系的构成要素 行政法律关系是由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。 1行政法律关系主体 行政法律关系主体，亦称行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对方。 行政法律关系主体和行政主

17、体是两个不同的概念。行政法主体是指行政领域的法律关系中权利的享有者和义务的承担者，除了行政主体和相对方外，还包括监督行政法律关系中的监督主体，如立法机关、其他行政机关、司法机关等。（具体包括行政机关、法律法规授权的组织） 2行政法律关系的客体 行政法律关系的客体是行政法律关系当事人的权利义务指向的对象。行政法律关系客体的范围很广泛，可以概括为以下三种： （1）物质财富 （2）精神财富 如著作、专利、发明等，主体的名誉也可以视为精神财富； （3）行为 是指行政法律关系主体有目的、有意识的活动，如征税、征地、违章建房、阻碍交通等。不是所有的行为都是行政法律关系的客体，只有具有法律意义的行为和受行政

18、法规范的行为，才能成为行政法律关系的客体。3行政法律关系的内容 指行政主体和相对方在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。行政法律关系主体之间的权利义务关系总体上应该是平衡的。 （三）行政法律关系的特征1行政法律关系中必有一方是行政主体。行政职权的行使是行政关系得以发生的客观前提，行政主体是行政职权的行使者，因此，行政主体总是行政法律关系的一方。但在民事法律关系中也有可能行政主体作为一方当事人。2行政法律关系具有非对等性行政法律关系的非对等性，是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。在实体行政关系中，法律承认行政权具有公定力，由行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率，形成不对等关系。

19、但我们不宜由此而简单地把全部行政关系归结为只是一种命令与服从的关系。如在行政合同关系中，所谓的不对等就不是传统的权利主体和义务主体之间的命令和服从关系，而仅仅是体现为权利主体之间阶段性的权利义务的差别。行政程序法律规范一般设定行政机关的义务，在监督行政法律关系中，监督主体和被监督主体（主要是行政机关）之间的权利义务关系也是不对等的。如行政诉讼法律关系原告和被告在举证责任、起诉权方面便不对等。所以，法律关系的非对等性，一般而言，表现为法律关系主体 阶段性的权利义务差别，即：一方优先实现权利或实现较多的权利，同时另一方的权利受到限制或只能实现较少的权利。行政领域不同性质的权利义务不对等关系是倒置的

20、，倒置的不对等关系存在，体现了行政法的平衡精神，也使得行政法的平衡状态成为可能。3行政法律关系主体的权利义务一般是法定的 行政法律关系主体之间不能相互约定权利义务，不能自由选择权利和义务，而必须依照法律规范取得权利并承担义务。例如，行政许可。不同于民事法律关系。 4行政主体实体上的权利义务是重合的 行政主体在行政法律关系中具有双重地位，对社会实施行政管理时体现为权利主体，而相对于国家而言则体现为义务主体。行政主体的职权和职责是密不可分的。例如，征税，公安机关维护社会治安等。5大多数行政法律关系争议由行政机关或行政裁判机构依照行政程序或准司法程序加以解决，只有在法律有规定的情况下，才由法院通过司

21、法程序解决。行政法律关系引起的争议往往具有专业性强、技术性高、层次复杂等特点，仅靠法院难以胜任解决行政争议的需要。世界各国都在寻求司法之外的解决渠道。我国根据自己的特点，赋予行政机关一定的调解权、裁判权和复议权 第三节 行政法的基本原则 一、行政法基本原则的涵义 行政法基本原则贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念。行政法基本原则是在行政法调控行政权的长期中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。 行政法的基本原则是行政法的灵魂，其通常先以一种观念、一种法理思想存在于各国立法者和国民的法律意识中，然后由本国的学者、法官加以概括、归纳，在其学

22、术著作或法律文书中予以表述和阐释。 行政法的基本原则是在行政法控制行政权的历史发展时期形成的，并由行政法学者所概括归纳的。人类自结成社会以后，就需要公共权力，特别是需要行政权，因为这是维护社会安定和秩序所必不可少的。然而公权力，特别是行政权，又有产生腐败和滥用的趋势，从而导致对人民权利和自由的威胁。为此，人类一直在探索建立一种机制，使之既能有效发挥行政权的积极作用，又能尽可能地防止和抑制其消极作用，避免它对人民权利、自由的危害。若干世纪以来，经过不断尝试，学者们成功地总结出了一些普遍适用的规则，这就是行政法的基本原则。 行政法的基本原则是行政法治原则，它是贯穿于行政法关系之中，指导行政法的立法

23、与实践的根本原理或基本准则。 其作用有：（1）行政法治原则可以指导行政法的制定、修改、废止工作。（2）行政法治原则有助于人们对行政法的学习、研究及解释。（3）行政法治原则可以指导行政法的实施，发挥执法者的主观能动性、防止发生执法误差或错误执法。（4）行政法治原则可以弥补行政法规范的漏洞，直接作为行政法适用。 行政法治原则对行政主体的要求可概括为依法行政，具体可分解为:1行政合法性原则、2行政合理性原则3行政应急性原则二、行政合法性原则 （一）合法性原则的涵义 合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。合法性原则在行政法中具有不可替代的地位，可以说，在任何一个推行

24、法治的国家，合法性原则都是其法律制度的重要原则。合法性原则要求行政机关实施行政管理不仅应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。合法不仅指合乎实体法，也指合乎程序法。（二）合法性原则的具体内容合法性原则的具体内容因各国法律制度的不同而有所不同，通常包括以下几个方面 ：1行政职权必须基于法律的授权才能存在合法性原则要求行政主体在其法定的权限内行使职权，任何没有法律根据的职权都是不应存在的。2行政职权必须依据法律行使，不得违法。3行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要旨。在此有必要指出，我们强调依法行政并非一味限制行政活动。事实上，现代行政可分为两类：一

25、类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等。前一类行政，应受到严格的法律制约，可以说“没有法律规范就没有行政”，我们称之为消极行政。而对后一类行政，则要求行政机关在法定的权限内积极作为，“法无明文禁止，即可作为”，我们称之为积极行政或“服务行政”。积极行政是行政机关行为的重要内容，在市场经济条件下应进一步拓宽其范围，提高质量，为增进公共利益和福利，为维护公民、法人或其他组织的合法权益，提供积极服务。当然，积极行政也应符合法定的权限和程序的要求，不得同宪法、法律相抵触。具体事

26、例 成思危：改革仍需解决人治与法治等四大矛盾 全国人大常委会副委员长成思危昨天表示，目前改革进入了深化和攻坚阶段，其中要解决四大矛盾：人治与法治的矛盾、公平与效率的矛盾、政府与市场的矛盾以及集权与分权的矛盾。在北京大学光华管理学院举行“中国改革三十年评价与展望”第十届光华新年论坛，成思危参加论坛并发表讲话。他表示，中国改革的核心是制度创新。在解释人治和法治矛盾时，成思危说，尽管中央提出了依法治国的方略，但在实际执行过程中，还发现在法治和人治之间存在矛盾和问题。“最近我还看到有一个地方记者写了一篇批评地方政府的稿件，结果动用了公安来抓记者。我想这些问题都说明我们在法治和人治方面还需要进一步的推进

27、法治”。 他说，推进依法治国的根本是要依宪治国。成思危还表示，依法治国的首要是依法行政或者说依法治官。 三、行政合理性原则 （一）合理性原则的涵义 合理性原则是行政法治原则的另一个重要组成部分，指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。 合理性原则产生的主要原因是由于行政自由裁量权的存在。自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。根据法律对行政自由裁量权限制程度的不同，行政机关自由裁量权的行使有以下几种情况： 1在法律没有规定限制条件的情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下，采取必要的措施。 2法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确范围

28、和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，采取具体措施。 3法律规定了具体明确的范围和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。基于社会、政治、经济和文化发展的需要，承认和保护行政自由裁量权十分必要，但是也必须看到行政自由裁量权也有被滥用的可能，应当对自由裁量权的行使加以控制。合理性原则要求行政机关必须合理地行使其自由裁量权。合理性原则的出现和运用是行政法的一个重大发展。（二）合理性原则的具体内容 合理性原则作为一个普遍适用的行政法基本原则，有一些具体的内容： （1）行政行为应符合立法目的； （2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；（“正当考虑”包括法律、法规规定的条件，

29、政策的要求、社会公正准则，相对人的个人情况，行为可能产生的正面或负面效果等。不相关因素是指，凭自己的主观认识、推理、判断、情感任意武断地作出决定和实施行政行为。） （3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；（合理、公平、公正的行使权力，不能按照自己的意愿或私人感情行事。）（4）符合自然规律，如符合法律规定的“合理采伐森林”、“合理利用土地”等。（5）符合社会公德，如职业道德、社会公德等。自由裁量权是有限的，不应是专横的，而这种限度是可以把握的，即合理的和法律限制的。 四、行政应急性原则 应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益

30、的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。 国家和社会在运转过程中不可避免地会发生一些紧急情况，如战争、分裂活动、动乱、暴力犯罪失控、瘟疫横行、自然灾害等。这些情况的发生可能威胁国家的安全和独立，破坏社会秩序，严重损害公共利益。在正常的宪政、法律体制难以运行的情况下，行政机关采取必要的应急措施，即使该措施没有法律依据或与法律相抵触，也视为有效。 应急性原则是合法性原则的例外，但是应急性原则的行使并非排斥任何的法律控制。不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治所不容许的。一般而言，行政应急性权力行使应符合以下几个条件：（1）存在明确无误的紧急危险；（2）非法定机关行使了紧急权力

31、，事后由有权机关予以确认；（3）行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；（4）应急性原则的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度和范围内。（5）应急性权力造成个人或组织正当权益受损时的，应当在事后予以一定的补偿。 从广义上讲，行政应急性原则是合法性原则、合理性原则的非常原则。应急性原则并没有脱离行政法治原则，而是行政法治原则特殊的重要的内容。 案例分析及讨论 2007年3月25日中午，安徽省合肥市的出租车司机杨师傅开车在合肥市莲花路行驶时，被背着一位病危的女孩的姐弟俩拦住，杨师傅赶紧将三人接上出租车，驶往附近医院。去医院的途中的部分路段正在维修，堵车严重。杨师傅一边拨打急救电话求救，一边按

32、照既定路线行驶。正当杨师傅全速行驶时，路口突现红灯。看到病人情况危急，杨师傅脚踩油门闯过红灯。就这样，在去医院途中，杨师傅一连闯了六个红灯。病人被及时送到医院，目前正在接受康复治疗。 讨论题目：1你是否赞成杨师傅的做法？2杨师傅的行为是否构成违法？3交警可否对杨师傅的行为进行处罚，如何处罚？五、依法行政原则 依法行政是法治国家、法治政府的基本要求。法治（rule of law）基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律，应承担法律责任。法治的内涵是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的法反映和体现的是人民的意志和

33、利益。法治不等于“用法来治”（rule by law），“用法来治”是把法单纯作为工具和手段来治理国家，治理老百姓。 “用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府。依法行政原则的基本涵义，是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束。该原则又可分为三项原则: （1）法律创制原则。指法律对行政权的运作、产生具有绝对有效的拘束力，行政权不可逾越法律而行为。 （2）法律优越原则。指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章、行政命令皆不得与法律相抵触。 （3）法律保留原则。指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过立法规定，行政机关不得代为规定。法治作为一种

34、国家社会形态，它既包括对政府的要求：依法行政，依法管理；也包括对公民的要求：人人知法，人人守法。法治作为一种民主政治的形式基本上只是对政府的要求。 具体包括： 1依法行政，依法办事 2控制滥用自由裁量权 3对违法、侵权行为承担法律责任 4保护人权，维护公民的基本权利和自由。六、信赖保护原则 随着现代法治文明的发展，信赖保护原则和比例原则在行政法基本原则中有了越来越重要的地位，其重要性甚至超过了越权无效原则。 其含义是指：政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则的要求主要有四：行政行为一经作出，非由法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确

35、定力和公定力。行政机关对相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因为相对人过错（行贿或提供虚假材料、信息等）造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。例如行政许可法8条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。 例如行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤销已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 七、行政效率

36、原则 行政效率原则的含义是：行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。现代行政管理不仅要求与法治相联系，依法行政，而且要求尊重科学，按科学办事。行政机关进行任何决策，实施任何行政行为，都必须考虑客观规律，作必要的可行性研究和成本效益分析，使相应决策和行为具有最大可能的合理性，尽可能给国家、社会、行政相对人带来益处和尽可能避免或减少对国家、社会、行政相对人利益的损害。 行政效率原则主要有下述三项要求： 1严格遵循行政程序和时限 2行政机构组织精干 提高行政效率还要求行政机构组织精干。机构臃肿，人浮于事，必然导

37、致办事推诿，互相扯皮，效率低下。机构多了，环节多了，只要有一个环节未协调好，就可能在那里卡壳，把事情耽搁下来；即使一切顺利，一个事情要经由许多机构和许多环节，也将很费时日，不可能有高效率。正因为如此，当今世界各国政府在行政改革中都把精简机构、精简人员放在重要的位置。当然，机构改革必须和整个经济体制、政治体制改革联系起来，以转变政府职能为中心，否则， 难以收到好的效果，改革的成果亦难以巩固。我国机构改革的经验充分说明了这一点。所以，我国现在进行机构改革，将机构改革纳入整个经济、政治体制改革的系统工程中，采取以转变政府职能为中心的做法，以求达到真正精简机构和人员的效果。 3加强行政决策、行政行为的

38、成本效益分析 行政效率与企业效率一样，表现为投入和产出的比率：投入多，产出少，效率就低；投入少，产出多，效率就高。行政效率原则要求选择最佳的方案，以尽可能少的钱办尽可能多的事。 行政机关在经常性的工作中，也要坚持经济分析，考虑经济和社会效益。例如，审查一项建设计划，批准一个企业的建立，组织一项开发工程，决定一条铁路、公路的路线，发放一个产品的生产许可证，解决一项争议、纠纷等，都要考虑到经济效益，作出既解决问题又节省人力、物力的决策和决定。八、正当程序原则 正当程序原则的基本含义是指，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当的法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理

39、由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则起源于英国古老的自然正义（natural justice）原则，该原则已经存在了三个世纪，它包含两条基本规则： 1任何人不应成为自己案件的法官。根据这一规则，行政机关实施任何行政行为，参与行为的官员如果与该行为有利害关系，或被认为有成见或偏见，即回避，否则，该行为无效。 2任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。 根据这一规则，公民在财产被征用、申请许可证被拒绝，或受到吊销证照、罚款、开除公职等处罚或纪律制裁等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知处分的根据和理由，听取其申辩意见

40、；否则该处分将被司法审查确认无效。正当程序原则后来在美国宪法以成文法规定：任何人未经正当法律程序（due process of law）不得剥夺其生命、自由或财产。开始，这一条款适用范围较窄，之后，随着对生命、自由、财产的宽泛解释，这一条款适用的范围越来越广泛，甚至包括公民领取抚恤金、救济金和政府大量的福利行为。 案 例 新华网长沙2008年1月6日电（记者 刘文杰）一起由交通罚款引起的行政诉讼案，经过半年多的一审、二审，前不久终于有了结果：二审法院认定“处罚程序违法”，维持了一审法院的判决，撤销了交警部门的“处罚决定书”。此案告诫各地行政执法单位，行政执法权不可滥用。 2007年5月，湖南省

41、郴州市市民李国宾不服交警部门超速罚款裁定，将交通巡警五大队告上法庭。李国宾“超速”的公路，是一条设计时速为80公里的高等级公路，郴州市有关部门却限速每小时60公里至80公里，通南达北的交通动脉成了人人行之胆寒的“罚款路”。不仅如此，在被处罚人明确要求“听证”的情况下，执法单位剥夺了其权利，法院认定这是对行政权力的滥用。 本来，交通管理部门为了预防交通事故的发生，在一些路段实行限速是必要的，但前提是合法、合理。如果交管部门可以按照自己的想法限制车速、设立限速牌，以此作为罚款的依据，那么，限速的社会价值就可能荡然无存，执法权就可能被以罚款为目的而滥用。 在上述交通罚款案中，中华人民共和国行政处罚法

42、和道路交通安全违法行为处理程序规定，对交通违法行为的处理程序都有明确规定，交警部门却不按法律规定办事，而且剥夺被处罚人的合法权利，暴露出当前仍有一些地方的行政执法存在主观随意性。以往媒体披露的公路“三乱”案例则显示，这种主观随意性背后，是“以路生财”的利益驱动。 依法行政是依法治国的重要内容，也是本届中央政府对各级行政机关提出的一项重要任务。依法行政不仅要求一切行政管理措施符合法律规范，而且要求所有行政单位、行政人员在执法时严格依法办事，严禁滥用执法权力。 行政权力必须在法律规范中行使，这是法治社会的基本准则，也是建设和谐社会的基本要求。执法机关违法行政危害巨大，发生在郴州市的这个案例给各地行

43、政执法机关敲响了警钟。 九、行政公正原则 行政公正原则是行政法的另一基本原则，它的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。而实现这种要求的重要保障是公正的行政程序。 行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求。实体公正的要求主要包括：依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求主要:包括自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行为。案 例某地的一家工商所查处了两件无照擦皮鞋案件，违法所得大体相当，但一个罚了500元，另一个却罚了3

44、000元，明显“同案不同罚”。 一桌4人搓麻，最高的被罚2000元，最低的被罚500元，同错不同罚全由警察定；偷一辆自行车，既可以治安拘留15天也可以罚款100元了事，取舍之间，警察在行使自由裁量权。 其中主要原因一是行政机关享有的行政处罚裁量权不当行使所造成，二是“找熟人说情少罚点”，致使行政自由裁量权的滥用。西方一位著名的法学家曾经讲到“一次不公正审判其危害程度相当于十次犯罪”。十、行政公开原则 行政公开原则是20世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法基本原则。它的基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响相对人的权利、义务的行为的

45、标准、条件、程序应依法公开，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决定以及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。阅 读 材 料中华人民共和国政府信息公开条例 第一章 总 则 第一条为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。 第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 第三条各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。 国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导

46、、协调、监督全国的政府信息公开工作。 县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。 第四条各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。 政府信息公开工作机构的具体职责是： （一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜； （二）维护和更新本行政机关公开的政府信息； （三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告； （四）对拟公开的政府信息进行保密审查； （五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。 第五条行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。 第六条行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发