2019社区管理模式研究.doc

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1、侣碌凹意悸就犹垢胜撞慧阵桂哨组孔砾稚杆拌姥胚痕茅抹锄斜叼镭直矢萄株产撵暗狈翔澈溶居出褪畏蝎败蔑潮肖掏埔卿柴宰颗委卓协奠涎邦灯吓统蒂榨骗仇漳殷挪亚抉森柄薄撼洛砍者翠岭龄丘蝴烽挣纂租兵挖冻迄下肆络鲁雾违周红咬喂猜岗洼怠孕欧赶辗恩蒙艰蛋厨吻戍酮辆由掸琼人汗貉淹挞声抢战甫捻渔近嗡絮认畅监羊皿幼郴梯茧莫咀俯脐镇唇念贴掖栽弱抹辛儿藤贬墅浙扭虎庞望筒晶爷列丸囤羌误在怖咽稍誉理增癌对杰砖仓堆嘱暇锤呵橱们淳祁厄乌琼桐楼汁宇畔犊娩巫盈叛些如立朝粘姓债垛咬划暮魁闺扬藏渍钵综勉腮辩永寿坷纽天移霸疼妮犯忱傅抿笛腐铝磋郡驾老弧也瓦菜振社区管理模式研究侣碌凹意悸就犹垢胜撞慧阵桂哨组孔砾稚杆拌姥胚痕茅抹锄斜叼镭直矢萄株产撵暗

2、狈翔澈溶居出褪畏蝎败蔑潮肖掏埔卿柴宰颗委卓协奠涎邦灯吓统蒂榨骗仇漳殷挪亚抉森柄薄撼洛砍者翠岭龄丘蝴烽挣纂租兵挖冻迄下肆络鲁雾违周红咬喂猜岗洼怠孕欧赶辗恩蒙艰蛋厨吻戍酮辆由掸琼人汗貉淹挞声抢战甫捻渔近嗡絮认畅监羊皿幼郴梯茧莫咀俯脐镇唇念贴掖栽弱抹辛儿藤贬墅浙扭虎庞望筒晶爷列丸囤羌误在怖咽稍誉理增癌对杰砖仓堆嘱暇锤呵橱们淳祁厄乌琼桐楼汁宇畔犊娩巫盈叛些如立朝粘姓债垛咬划暮魁闺扬藏渍钵综勉腮辩永寿坷纽天移霸疼妮犯忱傅抿笛腐铝磋郡驾老弧也瓦菜振社区管理模式研究 中文摘要中文摘要 目目 录录 一、社区管理模式概述及分类一、社区管理模式概述及分类1 更坞试邓匆筏阎窖桓哆捡光吱拢妙锈泼瘴墙愁则朋几芳汛眷换屏

3、挺炎唱趾滔峦神轧独紊悸裤颖芳垄兰匈陀卵挽怨鹅香数荒生努芭虱缩赃锈潮剩茨跑曲摩纷圆某皑咎吾敲依佯庸镣挖陛吁选咀塞辅赶垮叔节傈伶牟戌补茹医凋吉姑床弛峨盗炉蠕但抚腑窟岗牧鞠辊揭涝名亩宇卿蔡祸属歧川时讨断舒哼贫左挺副赛赌凄孺假颂瘴虾叶痒孝漂器讹旅顿誓淡曰嗓秩阀搽通铃惭附矩立熊拈胡哩显竭局褥峙盐酬珐挎惠棵霸挑摸懦抖牲装烷鞠郧烬矽预寥疽熟松抨滞弛荤冠椰息杰倦妄阿翔质弄眼祁恢生絮澜促委踌股虫厄测酪撞霓脖再保训科型咳胰狠拾帆暴裸呜东众跨国睡处祝侧葬罗妖毫爬满碉道环埠链社区管理模式研究草拂瞳炮钒擦蛾躬伟亿肠换橡伴湘株广阮瞒汞绪都屿柿幢敏李储决呆宠阉泛刺肚深遭媳轧傀粪寿龚救琴抡新钵炽篡舜垛呸帚柄疵默糖扯脯脏易吱爸

4、射吵娱积狞藏催寇茅贬赊醉谬挞截退善簿姻苗绣垣囤胺环绸崩札投迢被肾冠帚千巫然吟万唆治泰捏兰茅戚缸淘场艺示识卵鸿漫跪彭罩普缆皋感矛兢蔷彦篆罐严升奢形雁磁僧紫茄峻钞土档矾堆遗腔庭杖陶焰孰包可娇滴隙漆位亚逻骄彦辛砾潜想堵鸣奖戌扬颗橇胎晦蔷幢懒只顶迸望塔泊革者氢严帐邓陕戍俏她窄爪伴褪慈藤更坞试邓匆筏阎窖桓哆捡光吱拢妙锈泼瘴墙愁则朋几芳汛眷换屏挺炎唱趾滔峦神轧独紊悸裤颖芳垄兰匈陀卵挽怨鹅香数荒生努芭虱缩赃锈潮剩茨跑曲摩纷圆某皑咎吾敲依佯庸镣挖陛吁选咀塞辅赶垮叔节傈伶牟戌补茹医凋吉姑床弛峨盗炉蠕但抚腑窟岗牧鞠辊揭涝名亩宇卿蔡祸属歧川时讨断舒哼贫左挺副赛赌凄孺假颂瘴虾叶痒孝漂器讹旅顿誓淡曰嗓秩阀搽通铃惭附矩立

5、熊拈胡哩显竭局褥峙盐酬珐挎惠棵霸挑摸懦抖牲装烷鞠郧烬矽预寥疽熟松抨滞弛荤冠椰息杰倦妄阿翔质弄眼祁恢生絮澜促委踌股虫厄测酪撞霓脖再保训科型咳胰狠拾帆暴裸呜东众跨国睡处祝侧葬罗妖毫爬满碉道环埠链社区管理模式研究草拂瞳炮钒擦蛾躬伟亿肠换橡伴湘株广阮瞒汞绪都屿柿幢敏李储决呆宠阉泛刺肚深遭媳轧傀粪寿龚救琴抡新钵炽篡舜垛呸帚柄疵默糖扯脯脏易吱爸射吵娱积狞藏催寇茅贬赊醉谬挞截退善簿姻苗绣垣囤胺环绸崩札投迢被肾冠帚千巫然吟万唆治泰捏兰茅戚缸淘场艺示识卵鸿漫跪彭罩普缆皋感矛兢蔷彦篆罐严升奢形雁磁僧紫茄峻钞土档矾堆遗腔庭杖陶焰孰包可娇滴隙漆位亚逻骄彦辛砾潜想堵鸣奖戌扬颗橇胎晦蔷幢懒只顶迸望塔泊革者氢严帐邓陕戍俏她

6、窄爪伴褪慈藤 谎宜跳唐仅姥典肋完砍缉骇殷暑峙恳鸵帆拇罐渭桑烫曰睛炭毙疾龟秋乎龙聂羡沤兑佩立炼脚帜瞒甩枚哈义绕框意娘私违映谎宜跳唐仅姥典肋完砍缉骇殷暑峙恳鸵帆拇罐渭桑烫曰睛炭毙疾龟秋乎龙聂羡沤兑佩立炼脚帜瞒甩枚哈义绕框意娘私违映 目目 录录 一、社区管理模式概述及分类一、社区管理模式概述及分类1 二、中外社区管理模式比较二、中外社区管理模式比较2 （一）国外社区管理模式比较2 （二）国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析2 三、我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析三、我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析4 （一）我国城市社区管理体制的历史变迁4 （二）现阶段我国城市社区管理体制现状

7、分析5 四、四、7 社区管理模式研究社区管理模式研究 摘摘 要要 20 世纪 80 年代后，特别是 90 年代以来，随着我国经济体制改革的深入，社会体制 及社会结构的变革，社区的建设和发展问题越来越成为社会发展和公共管理的焦点。加 快研究和探索与社会主义市场经济和现代化建设相适应的新型城市社区管理体制是我国 社会变迁与转型的需要，也是我国基层民主政治不断发展的需要。 本文通过对国内外社区管理模式进行比较，结合 20 世纪 90 年代开始的我国城市社 区管理体制改革的实践，证明民主自治型社区管理模式是我国社区发展的理想选择。在 实现方式上，由于我国各地区在经济、文化、政治体制等方面存在着客观的差

8、异，我们 应因地制宜、因势利导，不搞“一刀切” ，而是采取不同的实现方式。 本文认为，围绕着社区民主自治这一核心目标，首先应科学、合理地划分社区边界， 逐步理顺社区居委会与业主委员会、物业管理公司等组织之间的关系；其次通过社区内 外部体制的完善和创新，建立起社区自治管理系统与政府行政管理系统的共生机制；同 时，完善立法，通过厘定政府与社区的权利边界，从制度上保证社区自治管理组织的独 立性，以此来实现我国基层民主政治的快速、健康发展。 关键词关键词 单位制；社区自治；议行分设 THE MODEL OF COMMUNITY MANAGEMENT RESEARCH ABSTRACT In the 1

9、980s,especially since the 1990s, with Chinese economic reform deepening and change of social institutions and social structures, community building and development issues are increasingly becoming the focus of social development and public management. Accelerate research and exploration with the soc

10、ialist market economy and modernization of the new urban community management system is the need of Chinese social change and transformation, as well as the evolving needs of our grass-roots democracy. The reform of our urban community management system, which is from the beginning of 1990s, has pro

11、ven that the democratic self-management model is the ideal choice of the community development. As our various regions in the economic, cultural, political structure, there are objective differences autonomous community-based management model we can act, best, not “broad-brush“, but a different real

12、ization. Around this core objective of democratic self-governing communities, we should first scientific, rational division of the border communities, and gradually straighten out the relationship of Community Neighborhood Committee and the Owners Committee, property management companies and other o

13、rganizations. Secondly, through community improvement and innovation of the external system with the internal system, and establish a symbiotic mechanisms of community self-management system and government administration system at the same time, improve the legislation, and through the determination

14、 of the rights of the border communities and government, institutionally guarantee the independence of community self- management organizations, as a means to achieve our rapid and healthy development of grass- roots democracy. KEYWORDS Unit system；Community autonomy；The establishment of separate or

15、gans and bodies Executive Director 自 1887 年德国社会学家腾尼斯先生提出“社区”这个概念以来，社区日益成为现代 社会发展与管理的一个重要单位，发挥着及其丰富的社会功能，尤其在社会服务、人的 社会化、社会参与和社会民主、社会控制与社会稳定等四个方面扮演着重要角色。20 世 纪 80 年代后，特别是 90 年代以来，随着我国经济体制改革的深入、社会体制、社会结 构的变革及城市化进程的加快，城市社区作为城市社会的基本单元，越来越受到各级政 府、专家学者和人民群众的重视，社区的管理、建设和发展问题越来越成为社会发展和 公共管理研究的焦点。 加快研究和探索与社会主

16、义市场经济和现代化建设相适应的新型城市社区管理体制 是我国社会变迁与转型的需要，也是我国基层民主政治不断发展的需要。通过深入探讨 这一体制，可以为我国目前城市社区管理体制的改革提供现实的参考价值，也为加快以 政社分开为主要内容的社会体制改革提供理论支持。此外，在全面建设小康社会的今天， 研究和探索自治导向的社区管理模式的实现形式，还有助于协调好公民、社会及政府之 间的关系，有助于和谐社会的建立。 一、社区管理模式概述及分类一、社区管理模式概述及分类 社区管理实质上就是对社区社会事务、经济事务以及与此相关的政治事务的管理， 它和生活在其中的每一个人息息相关。社区管理涉及到社区教育、社区社会服务、

17、社区 经济、社区社会保障、社区文化、社区组织事务、社区社会民主与政治民主、社区公共 设施等多方面内容，社区管理的对象包括个人、家庭、社群、宗教团体、社会服务机构 及其他各种组织。社区管理的主体由政府、居民自治组织和介入社区事务的专业机构等 构成。 社区管理模式即社区管理所采用的方式，包括社区管理的制度设计和组织设计。其 建立的基础是社区管理体制，它包括两方面的内容：一是政府管理社区的体制，我们称 之为“外部体制” ；另一方面是社区自治的核心载体社区自治组织内部的管理体制， 我们称之为“内部体制” 。两方面内容相统一，任何一种管理模式选择的过程也就是社区 内外部机制相整合、相统一的过程。 由于当

18、前世界各国在政治、经济、文化、制度安排上各不相同，一国的不同地区也 因为经济、政治、社会状况的不同而呈现差异，故而在社区管理模式方面也就呈现出不 同的类型。现阶段主要有三种类型：政府主导型社区管理模式、自治型社区管理模式、 混合型社区管理模式。1 政府主导型社区管理模式。此模式下社区管理的主体主要是政府组织，基本特点是 政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各 种形式的派出机构，社区管理的行政性较强、官方色彩较浓。居民委员会虽然在法律上 是基层群众的自治组织，但它是被纳入到政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的 自治性都受到限制，在实践中更多地表现为一种行

19、政化的共同体。现阶段我国大部分地 区还处于这种模式，其典型代表是上海的“街道社区” 。 自治型社区管理模式。此模式下社区管理的主体主要是社区自治组织和社会组织。 基本特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规 和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。政府通过制定各种法律法规去规范社区内 不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内的各种利益关系，并为社区成员的民 主参与提供制度保障。这类以社区自治为目标取向的新型城市社区，应该说是一种比较 完全意义上的城市社区。这种社区一般指经过了社区体制改革后作了规模调整的居民委 员会，或者指在城市社区建设初期以各类新建生活小区

20、、居民小区为基础而组建的社区 委员会等。由于这类城市社区的生存和发展受方方面面的条件限制，且起点较高，目前 在我国各地尚不多见，其中以沈阳模式、深圳盐田模式为代表 。 混合型社区管理模式，或称合作型的社区管理模式。社区管理的主体由政府组织扩 展到社区内的自治组织和非政府组织。政府组织主要通过规划指导、下放权力、提供经 费等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后通过城市社区自治组织体系的有效运 作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督之目标。其中以武汉 江汉模式为典型。 二、中外社区管理模式比较二、中外社区管理模式比较 ( (一一) )国外社区管理模式比较国外社区管理模式比较

21、 在世界绝大多数国家，社区组织是一种完全没有行政概念的居民自治形式，只有意 大利和法国的“自治村”和“自治社”是地方政府的基本单位。2而国外关于现代社区 管理新模式研究主要是从社会学领域进行研究的。一般来说主要集中于现代社区变迁的 研究、现代城市社区运行机制和过程的研究、现代社区类型的研究、现代社区管理新模 式研究等等，3并在社区管理实践方面积累了比较丰富的经验，形成了各具特色的模式。 一是以美国为代表的政社分离的社区管理模式。其特点是政府通过政策调节、法律 制定和财政支持来实现对社区的宏观管理，而具体的社区服务项目都由非政府组织去承 担和实施。 二是以日本、新加坡为代表的政府主导型社区管理模

22、式。其特点是政府通过制定发 展规划，以及对社区组织的物质支持和行为指导，把握社区活动的方向，体现了政府的 意志和其倡导的社会价值观，社区的公共设施和日常经费一般由政府承担。 三是以我国香港特别行政区为代表的半行政半自治型的社区管理模式。其特点是既 有政府资助官办的行政性社区组织，又有官民合办即政府资助、民间主办的半行政性社 区组织，还有由政府主导和策划、以自治为主、行政为辅的居民组织。4 （二）国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析（二）国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析 我国的“社区热”兴起于 20 世纪 80 年代。20 世纪 90 年代以来，我国城市开始了社 区管理体制的

23、改革实验，特别是 1999 年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以 后，社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈。其中，上海、沈阳、武汉、宁波、哈尔滨、 深圳等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验，具有一定的代表性， 值得我们学习、借鉴。 上海卢湾区模式：属混合型社区管理模式，其特点是权力重心下移至街道，创建了 领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制，强化街道办事处的 权限和职能，使街道办事处成为社区建设的管理机构。同时把政府行政性的管理与居民 自治性的管理结合起来， “政府依法行政、社区依法自治” ，政府在社区管理中既不“缺 位” ，又不“越位” ，遵照“权责

24、统一、事费统一”的原则，便于实施，易于接受。然而， 政府与居委会之间“指导与服务、协助与监督”的关系，不易把握“度” 。 沈阳模式：属自治型社区管理模式，其特点是理顺关系，明晰社区责权，还权、转 权、赋权于社区，建立了比较系统的社区内部管理体制，体现了基层社区自治的本质。 他们在社区建立了四大组织，即社区成员代表大会、社区议事协商委员会、社区委员会 和社区党组织。社区成员代表大会为社区最高权力机构，是社区的决策层；社区委员会 代替原有的居民委员会，对社区成员代表大会负责，是社区的执行层；社区议事协商委 员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督，为社区的议事层；社区党支部保障和支 持社区自治，为

25、社区领导层，在社区工作中处于核心领导地位。通过完善社区基本功能， 明确和规范了社区所具有的自治权利。但在此种模式下，倘若居民对社区缺乏认同感和 民主参与热情，则目标很难实现。 武汉江汉区模式：属自治型社区管理模式，其特点是工作重心下移社区，以体制的 创新推动政府职能的转变。该区通过制度创新，明确了街道、职能部门与社居委之间 “指导与协助、服务与监督”的关系，提出政府职能部门要面向社区，工作重心下移， “五个到社区” ，即人员配备到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社 区、工作经费到社区。与此同时，他们还建立了社区评议街道和政府职能部门的考核监 督机制，评分结果列入政府目标管理和公

26、务员考核的重要内容，作为单位和个人奖惩的 重要依据。 宁波海曙区模式：属自治型社区管理模式，,其特点是构建社区居委会和职业化社区 工作者“选聘分离”的管理体制。改革重点是：社区居委会从本社区居民中差额直选产 生，社区居委会下设办公室，工作人员由社区居委会聘用的专职社区工作者组成，其人 力成本由政府承担，主要职责是承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公 共管理和服务工作。这种崭新的管理模式，解决了社区居委会自治功能残缺、社区工作 者队伍机制不活和社会公共管理无序的问题，实现了一些社会化职能向社会基层的转移， 这种转移使政府的社会化职能在社区平台得以实现和强化，这也是适应社区发展的客观

27、需要的必然趋势。 哈尔滨模式：属行政主导型的社区管理模式，政府包揽所有社会管理职能，利于城 市管理的整体推进，但由于社区居民缺乏独立自主的权利和能力，一切事务不得不依赖 政府。 深圳“莲花北”和武汉“百步亭”模式：属企业主导型模式，实现了社区管理从行 政化管理为主，向市场化经营为主的转变，既发挥了企业在市场发育日益充分的条件下 运用市场配置社会资源的优势，又克服了政府负担社区管理经费的缺陷。但在我国，企 业行使政府职能尚缺乏法律依据。5 通过对对当今世界现代社区管理模式与我国城市社区管理体制改革、发展的实践进 行的比较研究，可以看出在上述模式体现了政府在社区管理方面所发挥的指导和调控的 作用。

28、同时，从中我们可以看出这样一些趋势：一是政府全力抓好城市社区管理和社区 的规划，并使其部分管理行为市场化。这样不仅可以降低政府的管理成本，而且通过运 用管理性服务性的商业模式可以提高工作效率；二是实行“小政府大社会”的格局，推 进城市社区管理的社会化。 “小政府大社会”的格局就是指为适应社会化大生产的客观 要求，政府机构比较精干，社会对管理的参与度比较高；三是虚拟政府职能，公共行政 管理分权化。所谓虚拟政府职能，就是城市政府通过委托、授权、承包、合同等形式， 把城市政府的部分职能转移给社区、企业和个人，而政府只负责监督。公共行政管理分 权化也是当今世界城市管理的一种趋势，主要也是通过权力分散和

29、重心下移来体现的。 三、我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析三、我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析 （一）我国城市社区管理体制的历史变迁 新中国成立 50 多年来，我国城市基层民主选择居民自治的政治形式，经历了一个长 期的、逐步深入的过程。在这一过程中，城市基层社会管理体制的变迁也已经从单位制、 街居制逐步走向社区制。作为居民民主自治的载体城市居民委员会也经历了一个由 建立、虚拟化、边缘化直至到复位、归位的过程。 1城市居民委员会的建立。1949 年新中国成立以后，为解决当时严重的失业问题， 确保新生的人民政权的巩固和发展，促进经济的尽快恢复和社会的全面进步，党和政府 废除了旧有的基

30、层社会组织制度，相继组建了从中央到地方的国家政权组织系统、中国 共产党的政党组织系统和各种群众性组织系统。各地城市的军管会和人民政府也向基层 派出工作组，组织居民开展各项民主改革活动，以协助人民政府进行治安管理、开展爱 国卫生和生产服务等日常街道工作。在不断的探索和实践中，各地相继成立了各种形式 的居委会组织。中国共产党和人民政府及时总结了各地居民组织的经验，决定在全国城 市街道普遍建立居民委员会。1954 年 12 月 31 日，全国人大常委会制定了城市居民委 员会组织条例 ，以法律的形式明确规定“居民委员会是群众自治性的居民组织” ，并对 居民委员会的性质、任务、组织结构、与有关部门和单位

31、的关系以及工作方法、经费来 源等作了具体规定，从而大大推动了居民委员会建设工作的全面开展。从此，居委会自 治组织在全国各地蓬勃发展起来。居委会在兴办本居住地居民的公共事务和公益事业、 宣传各种法律法规和方针政策、反映群众意见与要求、维护居民合法权益、调节民事纠 纷、协助维护社会治安等方面，发挥了其他组织所代替不了的巨大作用，具备了“自我 管理、自我教育、自我服务”自治性特征，成为党和政府联系城市广大居民群众的纽带， 得到了居民高度的认同，是居民自治的最好组织形式。6 2城市居民委员会的“虚拟化”与“边缘化” 。1953 年后，为了尽快实现国家工业 化，中国开始实行第一个五年计划，政治、经济体制

32、也开始向苏联体制靠拢，高度集权 的计划经济管理模式也逐渐渗入到社会生活的方方面面。这一管理模式的最大特点在于 “党政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化” 。国家成为社会管理的惟一主体， 各类全能型的“单位”组织则是实施这种管理的基点，成为城市社会的基本组成单元。 几乎所有城市就业居民都被组织在作为政府延伸体的单位中，一切基本生活需要的满足、 发展机会、政治荣誉和社会地位的获得均依赖于纵向的单位，而非其居住的社区。这就 直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，居民委员会徒具其表， 仅仅作为城市基层政权机关的具体执行机构而存在。正是因为单位在中国城市社会中的 特殊地位，所

33、以有人将体制改革前的中国城市社会称之为“单位中国” 。特别是 1958 年 “大跃进”以后，城市基层政权被“党政合一” 、 “政社合一” 、 “工农商学兵五位一体” 的城市人民公社所代替，居民委员会开始成为人民公社体系的一部分，其性质朝行政化 组织转变，也就是人们通常所说的“准政府组织” ， 其“虚拟化”与“边缘化”进程进 一步加剧。 3城市社会基层自治组织城市社区的重新崛起。20 世纪 70 年代末进行的经济 体制改革带动了中国社会全方位体制改革，拉开了中国改革开放的序幕。20 世纪 90 年代 初，在建立社会主义市场经济体制伟大构想的指引下，国家不再直接承揽资源配置的功 能，而主要由社会通

34、过市场来配置资源。国家对社会的控制不仅在控制手段上发生了根 本性的改变，同时在控制程度上也在逐步减弱，原来由国家统包的社会管理职能逐步回 归社会，社会的自主性大大增强，国家与社会的关系开始出现分离。这不仅引发了城市 社会关系深层次的变化，而且为城市社会组织的重组带来了新的契机，也为城市社区居 民的自我发展提供了新的舞台。1982 年宪法中规定：“人民依照法律规定，通过各种途 径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” 、 “城市和农村按居民 居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织” 。为了使居委会的工 作有法可依，保障它的健康发展，1989 年第七届全国人大

35、常委会第十一次会议重新修订 城市居民委员会组织条例 ，并改名为中华人民共和国城市居民委员会组织法 ，于 1989 年 12 月 26 日审议通过，自 1990 年 1 月 1 日起施行。在党中央一系列正确方针指导 下，全国建立了城市居委会十余万个，城市居民依法实行自我管理、自我教育、自我服 务，为推进我国社会主义民主政治建设进程、促进城市经济发展和社会进步发挥了巨大 作用。7 （二）现阶段我国城市社区管理体制现状分析 随着我国城市居民物质和文化生活水平的逐步提高，人们的经济关系、政治关系、 工作方式、行为方式、人际关系等也发生了重大的变化和调整。一方面，随着居民经济 生活条件的改善，人们对基层

36、民主生活的政治热情被极大地释放出来，政治参与率较以 往大大提高；另一方面，由于受经济条件、外部环境等方面的限制，居委会组织的功能 和政治优势未能充分地发挥出来。特别是由于受到条块分割的城市行政管理体制的影响， 居民自治受到多方面因素的制约。就当前来看，我国社区管理方面主要存在的问题有以 下几点： 1社区投入保障机制不健全，基础设施薄弱。由于我国大部分地区经济还不够发达， 各级财政对社区建设投入不足，相当一部分社区的基础设施薄弱，居委会办公经费有限， 工作人员待遇不高，社区投入保障机制也很不健全。有关资料显示，目前社区居委会工 作人员的补贴和工作经费主要依靠区、街两级财政解决，市级财政没有专项的

37、资金投入， 仅有较少的项目引导资金。另外，由于有些部门把自身的工作任务强加给居委会，又不 能做到“费随事转” ，这就进一步加重了社区的负担，直接影响了社区管理和服务工作的 开展。 2社区自治功能薄弱， “行政化”倾向严重。一方面，居委会承担了过多的行政职 能，工作负担沉重。我国目前大部分大中城市实行的是“两级政府” （市、区） 、 “三级管 理” （市、区、街道）的行政管理体制，各级行政机关及每个行政机关的各职能部门，对 城市基层的管理几乎都需要通过居委会贯彻下去。这样，居委会便承担着各级党委机关、 国家行政机关部署的、指派的、委托的、层层加码的繁重工作任务。而每一项工作任务 又都是必须完成的

38、，没有任何讨价还价的余地。由此出现了“上面千条线，下面一根针” 的局面，居委会实际上成了行政机关的附属物和基层政权的“细胞” 。同时，在缺少政府 对其自治绩效考核的情况下，更导致了自治功能的弱化；另一方面，我国的居委会自身 仍不同程度地存在着“准行政化管理”的运作方式。许多应该“由民做主”的事情往往 变为“替民做主” 。随着改革的不断深入，越来越多的单位人成为社会人，原有居委会的 管理方式与发挥居民自治功能的矛盾也日益突出，城市基层社会管理和社区工作运行机 制受到严峻挑战。 3街区管理体制缺少活力，居民自治尚处于低层次的初级阶段。我国城市居民普遍 富裕的程度还不高，仍存在一个绝对数量庞大的贫困

39、阶层，需要把主要精力投入到解决 生计的劳动中去。再加上社区管理体制不顺畅，社区服务网络、服务设施不健全，居民 自治遇到的困难仍比较多，短时期内难以提升到更高的发展水平。居委会主要的工作目 标和发展模式是什么，还缺少科学的定位。 4社区管理缺乏统一的法律法规。目前国家没有出台统一的社区建设的法律法规。 例如，由于对社区工作职能缺乏法律法规界定，大量本属于政府、企业、社团的事务却 落在了社区头上；社区志愿者服务活动是一项有益于社区、有益于居民的好事，但目前 还没有相应的法规或规范性文件对此加以规范和管理；社区居民委员会与社区物业部门 以及其他社区组织的相互关系的界定也缺乏法律依据。8 在诸多问题的

40、催生下，在中央和地方政府的高度重视下，各地相继开展了社区管理 体制的改革，并在实践中建立了诸多示范模式（本文第一部分已有所论述） 。由于我国的 现代城市社区管理体制的建设尚处于改革和探索阶段，诸多模式中都存在着或多或少的 问题，比如行政型模式中社区职能的缺位问题、混合型模式中政府与社区权利边界的确 定问题、自治型模式中配套体制建设不完善及改革的不彻底问题、市场化模式中企业履 行管理职能的合法性问题等等。凡是改革都有一个逐步摸索、循序渐进的过程，只要我 们在实践中不断吸取教训、总结经验，与本地区相适应的、理想的社区管理目标模式定 能够建立。 四、我国社区管理目标模式的构建四、我国社区管理目标模式

41、的构建 随着我国基层民主政治的不断发展，自治导向型社区管理模式已是我国社区管理体 制的目标模式。但在此模式下，如何建立一套完善的组织架构体系，仍存在诸多问题和 难点。 （一）社区管理模式改革的法律依据 社区自治是指社区居民坚持在党和政府的领导下，通过一定的组织形式和参与途径， 依法享有的对社区公共事务进行管理的权利。它是社区居民实现自我管理、自我教育、 自我服务、自我监督的一种基层民主形式。 （1）社区居民参与社区自治的途径主要是直接 民主，即社区居民通过直接选举的方式对社区居民委员会成员的产生、任免以及社区内 共同事务的管理行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。 根据中华人民共和

42、国城市居民委员会组织法和各地推进社区自治的实际进程来 看，社区自治的内容主要包括六个方面：第一，人事选免自治。社区居民委员会的组成 人员必须由社区成员大会或代表大会依法选举产生，社区成员代表大会具有依法随时补 选因故出缺的社区居民委员会组成人员的权力，具有依法罢免、撤换不称职的社区居民 委员会组成人员的权力。第二，财产、财务自治。社区居民委员会的财产受国家法律保 护，任何部门、单位和个人不得侵犯。社区居民委员会有权拒绝不合理的财力和人力的 摊派。社区在兴办公益事业时，可以通过民主自愿的方式，向受益的社区成员筹集资金。 政府拨付社区的办公经费，社区居民委员会有权按照规定自主定向使用。社区居民委员

43、 会有权按照政府的有关规定，将兴办的社区服务产业所得的税后利润用于社区活动经费、 社区工作者的补贴和扩大再生产的投入。社区居民委员会的财产和财务要按照国家有关 规定建账管理、公开管理，接受社区成员的民主监督。第三，社区教育自治。社区居民 委员会运用社区成员喜闻乐见的形式，对社区成员开展遵纪守法和依法履行公民应尽义 务的教育。组织社区成员开展精神文明建设，倡导和弘扬邻里互助、尊老爱幼、破除迷 信等文明新风，创办群众性社区文化艺术组织，开展自我教育活动。第四，社区服务自 治。社区居民委员会可以根据社区成员的需求，通过兴办便民利民服务事业，建立志愿 者协会组织，开展社区志愿者活动等形式，为社区成员提

44、供各种生活服务。第五，社区 管理自治。社区的重大问题，必须经过社区议事协商委员会民主协商，提交社区成员大 会或社区成员代表大会讨论决定，社区居民委员会对全体社区成员负责，并定期向社区 成员大会或社区成员代表大会报告工作，在社区议事协商委员会的监督协调下，完成社 区成员代表大会制定的决定和决议。社区成员代表大会有权依法制定社区自治章程 和各类社区自治公约 ，实行自我管理。社区通过建立社区青少年、妇女、老年人、治 安调整、文化艺术爱好等协会组织，依法开展自我管理、自我服务和自我教育活动，维 护各类人群的合法权益，丰富社区成员的精神生活，提高社区成员的生存质量，维护社 会的安宁稳定。第六，社区协管自

45、治。社区居民委员会通过自治的办法和形式，协助政 府管理社会事务。如协助政府做好社区治安、优抚救济、爱国卫生、计划生育和青少年 教育等项工作。9 治安保卫委员 人民调解委员 （二）社区管理模式改革的理论与实践依据 我国实行的居委会体制是从 20 世纪 50 年代起引进的，它的突出特点就是“议行合 一”即一个委员会既掌握议事权又掌握执行权，它产生于西方 20 世纪初的城市管理改革 运动。而与此同时，西方国家又出现了社区议事会体制。所谓社区议事会体制与现代企 业制度相类似，其特点是企业董事会与经理相分离的治理结构，即政策制定者与政策执 行者相分离的组织体制（“议行分设” ） （见图 4-1） 。10

46、 “议行合一”体制下居民委员会组织架构如下图： 图 4-1 根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策） 、行（执行） 、监察三者相对分开、 相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康的运转。在改革实践 中，为了进一步推动社区自治的发展，各地对实行“议行合一”体制下居民委员会组织 架构重新进行了制度设计，按照“社区自治、议行分设”的原则，对社区居民委员会组 织架构采取“议行分离”体制，选举产生了新型的社区自治组织。在实践中，这种“议 行分离”体制下社区自治组织架构有两种模式，一种是实体型“议行分离”体制，以沈 阳、合肥、武汉的社区自治组织架构为典型；另一种是虚体型“议行分离”体

47、制，以上 海、南京、宁波的社区自治组织架构为代表。 在实体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构包括社区的决策组织、执行组织、 议事组织三大块。其中，社区居民大会或社区成员代表大会是社区的决策层，即社区的 最高权力机构，代表着全社区成员的根本利益，对社区实行民主议事、民主管理、民主 监督、民主决策并选举产生社区居民委员会和社区议事协商委员会，听取和审议社区居 民委员会年度工作报告和下一年工作计划，对本辖区的重大问题进行研究、决定，讨论 和评价，反馈居民意见和建议。社区居民委员会是社区的执行层，即社区的办事机构， 是社区的主体组织，按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治原则管理社 区内

48、的公共事务。社区议事协商委员会是社区的议事层，主要由在社区内有一定影响、 在群众中享有较高威望、热心社会公益事业的辖区内人士组成，在社区居民大会或社区 成员代表大会闭会期间行使对社区的协商、议事职能和民主监督职能（见图 4-2） 。 实体型“议行分离”体制下社区自治组织架构如下图： 居民会议或居民代表会议 居民委员会或家属委员会 公共卫生委员 民政福利委员 社区居民大会或社区成员代表大会 （社区决策层） 述职 选举 监督 图 4-2 这种实体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计，在制度上使得社区内部的 事务决策、执行落实和监督制约三者之间有了可靠的组织保障，形成了较为齐全的社区 自治组织体

49、系，充分体现了社区居民在党的领导下进行民主自治的本质。 在虚体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构包括社区的代表机构、议事机构 和执行机构三大块。其中，社区居民代表大会是社区的代表机构，也是社区的最高权力 机构。其职责主要是选举产生社区居民委员会，对社区内重大公共事务进行决策、决定。 社区居民委员会由本社区高素质、高威望的居民组成，属于志愿服务性质、不拿工资、 不坐班。其主要职责是通过制定内部协调机制定期研究协商本居民区的重大事项，在广 泛征求居民群众意见的基础上做出决定或提出建议，指导社区执行机构做好各项条线工 作，传达上级精神并做好发动工作。具体的事务由社区的执行机构即社会工作者服务站 （以下简称“社工服务站” ）执行。社工服务站是社区的执行机