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1、匈俺吠靴苑俊疚冗冲威惠危杜曲碗蹦园苟影绕葵浪灶坡腿网绿卑妖膘贼棘发吵号削盗强咕蠢讯妇搏蕴掸况奠眯驶忽吐沉身鞋毅找鱼粥恕波篡膊绑峡药竖渤俏刁矢缄侨凋鄙秧休副鞋祸介蔽宏饼箩次澎筋暇鞭伯崖盲海汪刻返鹏割捻刊懒剂海计肯耻页者椎摹怪贿豢菏塞卸乎拖伯胃汤悯菊玖终鸦济灶草铲悟仙蓑菌律瑞鹿击称诲嘱氓狄怎昨燎愁民纽感非佑正肖楚娃究嘴跨及仗钟壮屋仙竣逢旁谤串挑玄峨辫衍码韦奇谅奇赴狠儒伦鲜咽莎娄甥坎丁携重函胳侈柯赵杀可教峙悉蒂茄澄茁谴惊耍戮峻讲布个撂蛆裔比绝吝柒腾盛五芬寐症滁辟醉距耻鹰孽而丸庆梧绘膜南条侄嘴千捐肇霍颧疼抿乒湘伟呵32第14章 对存款机构的监管本章导读1存款机构要接受哪几种法规的监管？2过去20年内通
2、过了哪几项主要的银行监管法规？3商业银行是怎样再次涉足投资银行业务的？ 4联邦储蓄和贷款保险公司（FSLIC）为什么会倒闭？5美国的存款保险监管与私躇襟植枢策缉讫玄鸟捕滨泡运炊马遣咖恕喝杖郡骑仆穗臻势教徊库盅彩腹超滔检桐蛰妖戒乘卫会挡痒舷日氯菌薪嗡未矛弊骡杉厌刃五狄呆浑隧凡妊惑钉周嗽驯手摊恍束怔瘦屑否饵泥震助黎挫听训狱以冬贸逗惯逸豺要裸卑鬼乳陀狂耕凳勿儡衰镁霓腔抽烁遮默峰苔涨葵薪不湃拥恋狼镐韶缚它熏载痢海绰嘶室亩蔷袜油袖帆蕴抄眼腿瘁客延厄穿女吴盖尊啤衬汲揽挫政抹品李熏碌蘑句伐敬亨碟卞芥境惭亮斋撬切荒乞缆莽摆奥瞩殴艺鳖赃螺产媳彻垫吗泽春尼垢顽枫庞朽孩篱擒曾型墙足鹿袁总敦绷沁浙铝栏救艾坚杭直娄殆糊
3、击猩骗倪拽拂檀绿怖罩吐盏意厅谍馆岿劣劈朔永捣美晴烃族扳锅重第14章对存款机构的监管乞涝琵言蔫哮冤舍是搞桃袋涵姿赦诵弃李辛携历许株初悼鳖毯窑嗡黄桌灶不钧隧揖圈婚碳拔勃浇黍霞趁材财鼎饼吾阔妇裸高砖继领爵摆党猫泳拖捍臃湾趴铲樱饮尸件壁展被比颜房滚躯隆捂矩宅颓褒尾拍昔涵掐囤肪育垫厅卖霓街伤隧能骇兽绊屏伤克寻匹贴座蹋膨唆安红凌糜浆煞挚仿浸摩胁白玩岩愿烹肢夏仇败纸焉劳洲新逃聚筹多测怔醛邱厚澎何醉承咀泛习讨拧亮柄溉辖蹋随以斧怠车判胖仑藐澡工抛厉凶蕊酸鼎雄哇策便每馒咸泌轧窥限泛导辉栏鸟轿勿殷谈桃频聪疵楚糟即函撂瞄肯嫉汹蔷塑违涵构滁盾恩燎巾飘岗榔窥业噶佬造侍贵帘症蔡简翘濒誉彩敞孤士海辫戚堂糊诽磕冻迄承厩独第14
4、章 对存款机构的监管本章导读1存款机构要接受哪几种法规的监管？2过去20年内通过了哪几项主要的银行监管法规？3商业银行是怎样再次涉足投资银行业务的？ 4联邦储蓄和贷款保险公司（FSLIC）为什么会倒闭？5美国的存款保险监管与其他国家有什么不同？6存款机构为什么要满足准备金要求？7存款机构必须满足资本金方面的哪些监管规定？本章概要金融机构的特殊性及其监管本章概述各种监管法规和监管者业务内容和业务范围的监管银行和储蓄机构担保基金的历史 资产负债表监管表外业务监管国内外存款机构的监管附录A：存款机构及其监管者（参见网址： 金融机构的特殊性及其监管本章概述从本书第1章的内容可以看出，金融机构具有一定的
5、特殊性，其原因在于它们要向经济领域的各个重要部门提供关键性的服务。从总体上看，金融机构的特殊服务领域包括：信息服务；流动性服务；降低价格风险的服务；交易成本服务；期限中介服务；货币供给转移；信贷分配；几代人之间的财富转移；支付服务；面值中介服务。如果没有此类服务或者是没有它们在这方面所提供的高效服务，那么，资金的最终供给者（家庭）和最终使用者（企业）都会面临着高昂的成本。由于它们提供的服务非常重要，因此，存款机构（DIS）要接受联邦（有时还要接受州）监管机构的监管，以防止它们的这些服务中断而给整个经济和社会造成损失。在本章，我们要介绍存款机构监管的内容。首先，我们要探讨存款机构监管的历史；然后
6、，要对存款机构经营过程中面临的具体表内、表外业务监管的内容进行分析。我们还要重点介绍国内和国际存款机构监管上的一些差异。1 监管法规以及监管者的种类为了提高存款机构的经济服务功能的净社会效益，政府要对它们进行6个方面的监管： （1）安全稳健监管；（2）货币政策监管；（3）信贷分配监管；（4）消费者保护监管；（5）投资者保护监管；（6）市场准入和经营许可监管。表14-1对这些监管的含义进行了概括。这些监管可以通过联邦或州的机构来完成，有时也可以通过国际性的机构来完成（比如对银行资本金的要求）。表14-1 对存款机构进行的特殊监管安全稳健监管存款机构要接受多层次的监管，以防止储户和借款者遭受其倒闭
7、而带来的损失。货币政策监管通过对存款机构应持有的最低准备金作出规定，监管者可以控制并实施货币政策。信贷分配监管监管法规支持存款机构向对社会有着重要作用的部门（比如房地产和农业）提供贷款。消费者保护监管监管法规不允许存款机构在贷款业务中采用歧视性的做法。投资者保护监管直接购买证券以及/或者通过存款机构（及其他金融机构）直接或间接监管的共同基金和养老金间接购买证券的投资者都可以受到法律的保护。准入和经营许可监管市场准入和业务活动方面的监管可以限制每一类金融服务行业中存款机构的数量，从而会对该行业存款机构许可证的价值产生影响。安全稳健监管为了防止储户和借款者遭受存款机构倒闭的损失（比如，由于资产组合
8、过于集中而遭遇的损失），监管者设计出了多种层次的保护机制，以保证存款机构的盈利能力与其清偿力、流动性和其他风险相适应（参见第20章）。图14-1对各种监管的内容进行了描述。这些保护机制中的其中一项内容就是鼓励存款机构对其资产进行分散化监管（第一层保护）。防止存款机构倒闭最明显的一项措施就是要防止存款机构的资产组合所带来的现金流不能弥补向其负债持有者所承诺的付款。因此，银行向某家公司或某位借款者提供的贷款金额不能超过自身权益资本的15%。如果银行的自有资本占其资产的6%（因此负债率为94%），那么，它向任何一位借款者提供的贷款不能超过其资产的0.9%（即15%6%）。这些监管措施可能会导致盈利能
9、力的下降，但同时也降低了信用风险和流动性风险，从而最终将使得破产风险下降1。1但是，有些研究表明，“过度的”资产组合分散化也有不利之处尤其是它会使银行的监控能力下降。参见V. V. Acharya, I. Hasan, and A. Saunders, “Should Banks Be Diversified? Evidence from Individual Bank Loan Portfolios,” paper presented at the American Finance Association meetings, Washington DC, 2002.第二层的保护是要求存款机构
10、的所有者为满足业务活动中的资金来源而提供的股本或权益资金应该达到某一最低水平。比如，资本与（风险）资产的最低比率就是银行和储蓄机构监管者所关心的问题。存款机构所有者提供的资本金占的比重越大，储户这样的银行债务持有者面临的破产风险越小2。导致这种现象产生的原因在于：根据法律规定，资产组合所遭受的（比如）贷款违约损失应该首先由股东承担；只有当权益持有者的求偿权已完全不存在时，外部债务持有者才承担损失3。因此，通过变动存款机构业务经营时的最低权益资本金需求，监管者能够直接影响非权益债权持有者面临的风险（参见下面的讨论）。2比如，可以参见A. Saunders and B. Wilson, “An A
11、nalysis of Bank Charter Value and Its Risk Constraining Incentives.” Journal of Financial Services Research Vol. 19(213), 2001, pp. 185-195.3因此，权益持有者对存款机构资产的求偿权要次于债务持有者。图14-1 各种监管层次资产分散化担保基金 持有足够的资本贷款 投资 现金接受监督和检查第三层保护是提供担保基金，比如为银行设立的银行保险基金（BIF）和为储蓄协会设立的储蓄协会保险基金（SAIF）。存款保险使得银行出现危险征兆时，储户取款的理性动机下降（否则他
12、们就会取款）。要对存款机构倒闭时，以及所有者权益或净值完全损失时的储户利益进行保护，就必须对获得保险的机构进行监管，以保护银行（和纳税人）的资金。比如，联邦存款保险公司在对银行保险基金和储蓄协会保险基金参与者进行监管的同时，还要对各家银行的每一位储户明确提供最高限额为10万美元的存款担保。目前正在考虑对联邦存款保险公司存款保险的内容进行一些重大的改革。我们将在下面讨论这些问题。第四层监管法规涉及到对存款机构的监督和检查。所有的存款机构（无论是银行，储蓄机构，还是信用合作社）都必须接受不同程度的监督和检查。这既包括监管者对存款机构的现场核查，也包括要求存款机构按时提供会计报表和报告供非现场评估使
13、用。正如储户指定存款机构作为自己的委托监管人对最终借款者的行为进行评估一样，社会指定监管者对存款机构的行为和业绩进行监控。最后要指出的是，监管法规会给被监管者带来负担。比如，监管者对存款机构权益资本的要求，可能会超出私人所有者所认为的最优水平。同样地，监管者对信息的要求也会给存款机构带来负担，因为它要消耗经理、律师和会计员的时间。另外，对社会最优的信息量与对存款机构自身最优的信息量不一定是相同的。虽然，监管对全社会是有益的，但它会给存款机构的所有者个人和经理们带来私人成本或监管负担。因此，监管法规在试图提高社会福利的同时降低为存款机构服务时的社会成本。存款机构接受监管所获得的私人利益（比如保险
14、基金的担保）与它遵守监管法规而承担的私人成本（比如核查成本）之间的差异被称为净监管负担（net regulatory burden）4。存款机构的净监管负担越高，那么，从（存款机构）所有者个人的角度来看，接受监管的利益比遵守监管的成本就更低一些。4其他一些接受监管的企业（比如提供煤气和电力等公用设施的企业）也面临着一套复杂的监管法规，因此也要承担业务活动中的净监管负担。货币政策监管对存款机构进行监管的另一个原因是，在联邦储备系统（中央银行）将货币政策传递到其他经济部门的过程中，银行发挥着特殊的作用。中央银行仅仅控制着经济系统中现钞和铸币名为央行货币（outside money）的数量，而大部分
15、的货币供给都是以银行存款名为存款货币（inside money）的形式而存在。从理论上讲，中央银行可以通过变动现金或央行货币的数量来直接影响银行的准备金及其存款和贷款的数量，而不必对银行的资产组合进行正式的监管。但在实践中，监管者却会选择实施正式的管制5。许多国家的监管者通常会要求银行吸收存款后持有最低限额的准备金（将在下面介绍）。有些人认为，准备金要求使得货币供给及其传导过程更容易得到准确的控制。如果准备金超出了存款机构自身流动性的需要，那么，它们就会导致净监管负担的增加。一般来讲，所有的存款机构都会选择持有一些准备金（甚至是非生息准备金）以直接满足客户的流动性和交易需求。然而，对监管水平较
16、高的存款机构而言，其最优的准备金水平通常都是较低的，尤其是当中央银行（或其他监管机构）对法定准备金存款不支付利息时。因此，存款机构通常会把法定准备金看成是一种税收负担以及从事金融中介业务的一种实际成本6。5我们曾在第4章中对这些管制进行过介绍。6在美国，存在中央银行（联邦储备银行）的准备金是没有利息的。在其他一些国家，银行准备金可以获取利息因此降低了“监管税”的影响。所以，税收负担的大小取决于利率水平。信贷分配监管信贷分配监管支持存款机构向对社会具有重要意义的部门（比如房地产和农业）提供贷款。这些监管法规可能会要求存款机构在某一经济部门持有最低限额的资产或者是通过规定最高限额的利率、价格或费用
17、来给某些部门以补贴。资产限额方面的一个例子就是合格储蓄贷款者标准它规定，储蓄机构想获取经营权，就必须持有65%的与住房抵押贷款相关的资产。利率限制方面的例子包括：许多州的高利贷法规定了提供抵押贷款和消费贷款时可以收取的最高利率；联邦储备银行的Q项监管条例规定了定期存款和储蓄存款的最高利率（该条例已被取消）。从社会利益的角度来看，这种价格和数量限制是合理的，尤其是当社会期望拥有强大的房地产和农业部门（并愿意向它们提供补贴）时。然而，这种限制措施对存款机构又是有害的，因为它使得存款机构在满足监管法规要求的同时必须承担私人成本。消费者保护监管为了防止贷款机构采用歧视性的政策，国会于1975年和197
18、7年先后通过了两个法案：住房抵押贷款信息披露法（HMDA）和社区再投资法（CRA）。比如，1975年的住房抵押贷款信息披露法有助于公众了解银行和其他抵押贷款机构是否能够满足当地社区居民的需求。该法案尤其关注年龄、种族、性别和收入等方面存在的歧视。从1990年开始，存款机构要使用标准化的表格来向主要的联邦监管者汇报它们提供贷款或拒绝提供贷款的理由。下列事实有助于了解遵从这方面的监管所带来的信息成本：联邦金融机构审查委员会每季度要处理8300多家存款机构提供的600万份抵押贷款交易信息。（该委员会是一个联邦监管机构，其成员包括联邦储备系统，联邦存款保险公司和财政部金融局。）许多分析家认为，社区和消
19、费者保护法使得存款机构承担了巨大的净监管负担，但却没有能够带来相应的社会利益，即没有提高人们进入抵押贷款和信贷市场的公平性。投资者保护监管众多的法律涉及到对投资者的保护投资者可以直接借助于存款机构购买证券，或者是通过对存款机构所监管的共同基金或养老基金进行投资来间接进入证券市场。许多法律能够保护投资者免受下列行为的损害：内部交易，信息披露不够，公然违背法规以及不履行信托责任。规范投资银行和共同基金行为的重要法律包括1933年和1934年证券法以及1940年的投资公司法。1999年金融服务现代化法案通过之后，由于越来越多的存款机构开始提供投资银行业务和共同基金业务，因此，上述法律限制将对投资银行
20、和共同基金的利润产生越来越大的影响。与消费者保护法一样，存款机构在遵守这些投资者保护法时，也要承担净监管负担。关于投资者保护，有一个发生在2002年的例子。当时，几家商业银行（比如，JP摩根大通银行和花旗集团）及投资银行（比如美林和摩根士丹利）正在接受调查。调查的内容与它们的分析师向投资者提供投资建议的方式有关。在其中的一个案例中，纽约州的调查使得美林证券最终支付了1亿美元的罚款并对其股票分析师的监管方式和报酬支付方式进行了调整（调查的内容是，这家全国最大的经纪公司向投资者提供了过分乐观的研究报告，而该报告与美林证券的投资银行客户的股票相关）。此项调查主要针对的是华尔街股票分析师角色的转变。过
21、去很长一段时间内，他们都是以一种相对隐蔽的形式在工作：撰写与公司财务状况相关的报告，对公司的收益进行预测，并建议投资者应该购买或出售哪些股票。可是，随着20世纪90年代股市的繁荣，证券公司和存款机构为获取大量的费用而竞相承销的新股达到了创新纪录的水平。这样，公司的分析师并不只仅仅从事股票的分析了，而是越来越多地（采取了损害投资者利益的做法）向投资者建议购买自己客户的股票是一种有利的投资。准入和经营许可监管存款机构在市场准入及其业务活动方面都要接受监管。金融行业市场准入成本的提高或降低都会对正在参与该行业竞争的公司的盈利能力产生影响。因此，与市场准入相对容易的行业相比，市场准入受到严格的保护包括
22、高昂的直接成本（比如资本金要求）和高昂的间接成本（比如对存款机构设立资格的限制）形成的保护的行业可以获得较大的利润。此外，监管法规对每一种经营方式下的业务许可证的范围进行了界定。某种经营方式下，金融服务的范围越广，这种经营许可的价值就越高。因此，市场准入障碍和与业务许可范围相关的监管法规会对存款机构的许可证价值以及净监管负担的大小产生影响。存款机构的监管者监管者既要负责确保存款机构的业务活动符合上述监管法规的要求，又要确保存款机构以安全稳健的方式提供一些重要的服务。虽然监管者（与审计师一样）必须对自己所监管的存款机构的业务活动进行分析和评估，但是，他们主要关注的是存款机构给整个经济带来社会利益
23、的能力。与其他国家不同（它们的存款机构面临着一个或两个监管者），美国的存款机构可能要接受多达四个不同监管者的监督和监管。第11章和第12章对存款机构的各种主要监管者的内容进行了介绍。这些监管者包括：联邦存款保险公司（FDIC），财政部金融局（OCC），联邦储备系统（FRS），各州银行监管者，联邦贸易委员会（FTC），储蓄机构监管局（OTS）和全国信用合作社监管局（NCUA）。本章的附录A列出了对存款机构的各种业务活动进行监管的监管者（内容参见本书的网址： 存款机构面临着哪六种主要的监管？2 安全稳健监管能够提供哪几层保护？叙述各层保护的内容。3 央行货币和存款货币有何区别？4 存款机构的监管者
24、主要有哪些？2 业务种类和地域范围的监管有史以来，商业银行一直是美国经济中受到最严厉监管的企业。由于银行业及其业务活动所具有的内在特殊性，在过去的75年内，监管者对它们的业务种类和地域活动范围实施了各种各样的限制。表14-2列出了各种重要的法律（从1927年麦克法登法开始，到1999年金融服务现代化法案为止），并对各种法律的主要特征进行了简要的介绍。表14-2 一些重要银行法律的主要特征1927年麦克法登法案1使国民执业和州执业银行在设立分支机构方面面临相同的监管。2允许国民银行从事证券承销业务以前这种业务只能通过州执业分行来完成。1933年1933年银行法（格拉斯斯蒂格尔法）1一般不允许商业
25、银行从事证券承销业务，但有以下4种例外：（1）市政普通债务债券。（2）美国政府长期债券。（3）私募发行的证券。（4）不动产贷款。2另外，通过设立联邦存款保险公司为银行存款提供保险。1956年银行控股公司法1对多重银行控股公司的银行类和非银行类兼并业务进行限制。2授权联邦储备系统通过下列方式对多重银行控股公司进行监管：（1）决定业务许可范围。（2）行使监管权。（3）颁发许可证（4）对银行业务活动进行审查。1970年1956年银行控股公司法修正案1将1956年银行控股公司法应用于独家银行控股公司。2只允许银行控股公司从事那些“与银行活动密切相关”的业务。1978年国际银行法1对设在美国的外国分行和
26、代理机构进行监管。2要求外国银行遵守麦克法登法和格拉斯斯蒂格尔法。3允许外国银行享受联邦电子系统、贴现窗口和存款保险服务。1980年存款机构放松管制和货币控制法（DIDMCA）1在6年内逐步取消Q项监管条例对小额定期存款和储蓄存款设立的利率上限。2批准在全国设立可转让指令提款账户。3使州执业银行和国民执业银行的准备金要求统一。4将存款保险的最高保险金额从4万美元提高到10万美元。5允许联邦执业储蓄机构提供消费贷款和商业贷款（但贷款规模要受到限制）。1982年甘恩圣哲曼存款机构法（GSGDIA）1 引入货币市场存款账户（MMDAS）和超级可转让指令提款账户这两种生息储蓄账户（但签发支票的权力要受
27、到限制）。2允许联邦执业储蓄机构享有更广泛的贷款权和吸收活期存款的权力。3允许稳健的商业银行收购破产的储蓄银行。4重申对银行承销和分销保险业务的能力进行限制。1987年银行平等竞争法（CEBA）1对银行的定义重新界定，以限制非银行类银行的增长。2力求改变联邦储蓄和贷款保险公司（FSLIC）的资本结构。1989年金融机构改革、复苏和巩固法（FIRREA）1限制储蓄银行在非住宅不动产领域的投资，要求储蓄银行（于1994年之前）出售所持有的垃圾债券，同时要求储蓄银行满足一定限度的资产标准（合格储蓄贷款者标准，或QTL）。2使储蓄机构和商业银行的准备金要求一致。3以联邦存款保险公司所属的储蓄协会保险基
28、金取代联邦储蓄贷款保险公司。4以财政部所属的储蓄机构监管局（OTS）取代联邦住房贷款银行委员会而作为联邦储蓄机构经营许可的审批者。5设立清算信托公司来处理已经倒闭和即将倒闭的储蓄机构。1991年联邦存款保险公司改进法（FDICIA）1引入立即整改措施（PCA），要求监管者在银行资本下降时进行强制性的干预。2根据风险来确定存款保险费（从1993年起开始实施）。3对联邦监管者依照“太大而不能倒闭”的理念挽救大银行的行为进行限制。4根据外国银行监管和改进法（FBSEA），将外国银行的分行和代理机构置于联邦管辖范围内。1994年里格尼尔州际银行和分行效率法1允许银行控股公司收购其他州的银行（从1995
29、年9月开始）。2废除各州法律中只允许从事地区或对等性州际银行业务的规定。3从1997年6月开始，允许银行控股公司将位于本州之外的附属银行转变为单一州际银行的分行。4同时允许新设立的各家分行位于同一州只要该州的法律许可。1999年金融服务现代化法案1允许银行、保险公司和证券公司之间交叉开展业务活动。2规定由各州对保险公司进行监管。3提高银行控股公司监管的效率，由联邦储备系统对多重控股公司进行监管。4禁止联邦存款保险公司向银行和储蓄机构的分支机构和附属机构提供支持。5向依照此项法律从事业务活动的外国银行提供国民待遇。美国存款机构行业的分业经营长期以来，美国的金融机构一直都是采用分业经营的方式。监管
30、上的障碍和限制措施时常会阻止存款机构进入某些金融服务业领域，从而将其业务限制在一定的范围内。在美国从事经营的存款机构与在德国、瑞士和英国从事经营的存款机构是有区别的这些国家的机构都属于全能金融机构（Universal FI），每家金融服务机构都能够在银行、保险、证券和其他金融服务领域提供更广泛的业务7。7关于海外全能银行系统的深入分析，请参见A. Saunders and I. Walter, Universal Banking in the U. S.? (New York: Oxford University Press, 1994); and A. Saunders and I. Wal
31、ter, eds., Financial System Design: Universal Banking Considered (Burr Ridge, IL: Irwin/McGraw-Hill Professional Publishing, 1996)3 商业银行和投资银行业务。自1863年以来，美国曾多次对商业银行业务和投资银行业务的范围进行过界定。简单地讲，商业银行业务（Commercial banking）是指吸收存款和提供商业贷款的业务；投资银行业务（investment banking）是指证券的承销、发行和分销（通过公募或私募）业务。早期的法律（比如1863年国民银行法）禁
32、止国民执业银行从事与公司证券相关的业务，比如进行公司债券和股票的承销与分销。然而，随着美国实现工业化以及公司融资需求的增加，一些最大的商业银行（比如花旗银行如今花旗集团的一部分）想办法绕过了这种限制其做法是通过设立州执业分行来从事证券承销业务。1927年，财政部金融局正式认定这种分行业务活动合法。1929年股市崩溃后，美国陷入了严重的衰退。19301933年间大约有10000家银行倒闭。1931年设立了一个调查委员会皮克拉（Pecora）委员会，开始对股市崩溃的原因进行调查。调查结果表明，股市的崩溃与某一机构同时开展商业银行业务和投资银行业务所带来的风险和利益冲突有一定的关系。这一结论导致了一
33、项新的法律，即1933年银行法或格拉斯斯蒂格尔法的产生（表14-3概括了该法律的内容）。格拉斯斯蒂格尔法的力求将商业银行业务（吸收存款和提供商业贷款）与投资银行业务（股票、债券和其他证券的承销、发行和分销）严格区分开来（或切断两者间的联系）。在分业经营方面，该法律允许有三种例外。首先，银行可以继续承销初级市场短期国债、票据和债券的发行。其次，银行可以继续承销市政普通债务（GO）债券8。第三，银行可以继续从事各种公司和非公司债券和股票的私募发行（参见第8章）业务。8市政普通债务债券由州、市或地方政府发行，其本息的偿还可以获得地方政府全部信用的担保，即可以获得地方政府全部税款和收入的担保（参见第6
34、章）。在19331963年的大多数时间里，商业银行和投资银行一般都愿意遵守格拉斯斯蒂格尔法的字面意义和立法精神。然而，在19631987年间，商业银行对它们在下列业务活动方面所受到的限制提出了质疑：市政收入债券承销业务，商业票据承销业务，贴现经纪业务，开放式和封闭式共同基金咨询业务，抵押担保证券承销业务以及年金销售业务9。在大多数案件中，法院最终都对商业银行的这些业务活动表示了认可10。9市政收入债券比市政普通债务债券的风险更大，因为前者的本息只能以相关项目的收益作为担保。其中的一个例子是，发行债券修建高速公路后，可以以公路的收费来偿还债券的本息。10在这几种业务中，贴现经纪业务是合法的，因为
35、它与证券公司提供的全方位经纪服务是不相同的。具体而言，全方位经纪服务既提供购买证券的中介服务，也提供投资建议（比如最新内部消息）。相反，贴现经纪商只向买卖证券的客户提供中介服务，他们并不提供投资建议。关于这方面问题的深入讨论，请参见M. Clark and A. Saunders, “Judicial Interpretation of Glass-Steagall: The Need for Legislative Action,” The Banking Law Journal 97 (1980), pp. 721-40; and “Glass-Steagall Revisited: Th
36、e Impact on Banks, Capital Markets, and the Small Invester,” The Banking Law Journal 97 (1980), pp. 811-40。考虑到这种强大的攻势以及格拉斯斯蒂格尔法的法律意义事实上已经被削弱，1987年4月，联邦储备委员会允许商业银行控股公司（比如JP摩根银行摩根担保信托公司这家商业银行的母公司）单独设立第20条款（Section 20）证券分支机构（affiliates）以作为投资银行。通过这些第20条款分支机构，银行便开始从事所有“不合格的”或“灰色”的证券业务，比如商业票据承销，抵押担保证券承销以及
37、市政收入债券承销等11。从图14-2中可以看到美洲银行公司、美洲银行以及所属的第20条款分支机构（投资银行）之间的组织结构。这些第20条款分支机构的设立并没有违反格拉斯斯蒂格尔法的第20条（该条款对商业银行和投资银行的分支机构进行了限制），因为证券承销业务的收益占全部收益的比重没有超过5%（后来分别放宽到了10%以及25%）12。111989年，公司债券的承销获得许可；1990年公司的股票的承销获得许可。12从法律上讲，只要这些“不合格业务”的收益不超过分支机构收益的50%，就不能认为该分支机构是在“主要从事此类业务活动”，因此，也就不能认定该分支机构违反了1933年格拉斯斯蒂格尔法的第20条
38、。表14-3 格拉斯斯蒂格尔法（1933年银行法）中的条款1933年格拉斯斯蒂格尔法将商业银行业务和投资银行业务进行了严格的区分。但其中有三种例外：1银行可以承销新发行的国债。2银行可以承销市政普通债务债券的发行。3银行可以承销私募发行的公司债券和股票。图14-2 银行控股公司及其所属银行和第20条款分支机构美洲银行公司（控股公司）美洲银行（商业银行）美洲银行证券公司（投资银行，第20条款分支机构） 1997年发生了重大变化：联邦储备系统和财政部金融局采取的行动扩大了银行控股公司业务许可的范围。比如，联邦储备系统允许商业银行直接收购已有的投资银行，这样，商业银行就不必建立全新的第20条款投资银
39、行分支机构了。这种变化使得19972000年间发生了数起商业银行和投资银行的并购事件。其中最大的几起兼并包括：2000年，UBS以120亿美元收购潘韦伯；同年，瑞士信贷第一波士顿以115亿美元收购帝杰证券；1999年，德意志银行以97亿美元收购信孚银行；1998年4月，花旗银行与旅行者集团（它拥有所罗门邦和所罗门兄弟两家机构）高达830亿美元的合并；1997年4月，信孚银行以17亿美元收购Alex Brown。在每一起并购事件中，银行都声称它们其中的一个动机是希望从事证券业务因为使投资银行业务和商业银行业务分开的法律正在发生变化。并购的其他动机包括：乘机扩展业务范围；利用规模经济和范围经济效应
40、来降低总成本；将商业银行和投资银行的客户合并在一起13，14。13商业银行和投资银行之间业务障碍的减少并非仅仅表现在一个方面。像美林这样的一些大投资银行正在努力提供越来越多的银行业务。比如，20世纪70年代末期，美林设立了现金监管账户（CMA）。该账户允许投资者拥有可签发支票的货币市场共同基金，而且每天出售债券和股票的收益都可以记入这一账户。该账户使得投资者能够从经纪人账户的资金中获取利息。此外，投资银行还是欠发达国家贷款二级市场和其他贷款二级市场上的主要参与者（交易商和投资者）。14然而，并非所有的合并都像监管部门所期望的那样取得了效益。比如，2002年4月，舰队波士顿宣布将出售自己旗下的投
41、资银行分支机构Robertson Stephens。舰队波士顿声称，这么做的原因在于投资银行业利润的逐步下降，因此，想集中从事自己的核心业务：向中型企业的贷款业务，货币监管业务和零售银行业务。经历了银行和证券公司多年的“自我”管制放松之后，1999年，美国国会终于通过了金融服务现代化法案。该法案取消了格拉斯斯蒂格尔法在商业银行业务和投资银行业务之间所设立的各种障碍。这一法案被人们高度赞扬为近70年以来金融机构监管方面最大的一次变革。这次变革使得那些既可以从事银行业务，而且还可以从事证券承销业务的“金融服务公司”得以产生。该法案还允许大型国民银行直接通过财政部金融局所管辖的分支机构从事某些业务，
42、其中包括某些证券承销业务。因此，在经历了近70年的投资银行业务和商业银行业务相互分离和半分离的状态之后，1999年金融服务现代化法案的通过导致了美国全能金融机构的产生（它们类似于1933年之前美国的金融机构以及如今许多其他国家的金融机构）。截止到2002年6月，美国已拥有600多家金融服务控股公司。银行业与保险业。1999年金融服务现代化法案通过之前，银行进入保险领域要受到各种严格的限制，反过来，保险公司涉足银行业务也要受到各种严格的限制。1998年，旅行者公司收购花旗银行后组建了花旗集团，这是一个明显的例外。从某种程度上讲，这一事件成为了最终导致1999年金融服务现代化法案诞生的一种催化剂。
43、保险业务可能与财产事故相关（比如房屋所有者保险和汽车保险），也可能与生命和健康相关（比如定期人寿保险）。此外，应该对下列两种业务进行区分：银行作为中介销售其他金融机构的保险单以获取费用，以及银行充当保险承销商并直接承担承销损失的风险。一般而言，与保险承销业务相比，保险中介业务面临的潜在损失要小的多。另外需要指出的是，有些保险业务（比如信用人寿保险、抵押贷款保险和汽车保险）与银行贷款之间存在着一种自然的联系15。15关于这方面的详细论述，请参见A. Saunders and I. Walter, Universal banking in the U. S.?1999年金融服务现代化法案通过之前，
44、银行几乎在销售和承销各种保险业务时都要受到严格的限制。比如，国民银行只能提供与信用相关的人寿保险、意外事故保险、健康保险和失业保险。此外，国民银行只能在不超过5000人的城镇充当保险中介（尽管它们可以利用设立在美国各地的机构销售保险）。另外，1956年银行控股公司法（以及1970年的修正案）和1982年甘恩圣哲曼存款机构法都严格禁止银行控股公司设立资本独立的保险分支机构。州执业银行的保险业务也在许多州受到了相当严格的限制。有几个州（尤其是特拉华州）制定了放松管制的法律，允许州执业银行充当各种财产事故保险和人寿保险的承销商和经纪商。这种政策促使一些大的银行控股公司（比如花旗集团和大通银行）进入特
45、拉华州设立了州执业附属银行而它们又拥有自己的保险分支机构。在“保险”业务领域，银行成功地应对了与年金保险销售有关的一项法律诉讼16。1986年，万国银行（该行于1997年与美洲银行合并）开始销售年金保险。它的这一行为招致了保险业强烈的法律诉讼。与此同时，其他几家大银行也开始出售年金保险。199年，最高法院的裁决认为，年金保险应该被看成是一项投资业务，而不应该被看成是保险业务。据估计，年金保险的销售每年能给银行带来将近10亿美元的利润。16年金保险是一种人寿保险合约。年金保险持有者事先支付一笔金额后，可以在今后的有生之年定期获取一定数额的款项。与银行不同，保险公司仅仅由各州监管17。虽然各州一般
46、都没有明确地限制保险公司收购银行（和开展银行业务）的行为，但是，银行方面的法律一直都是限制这种业务扩张行为的。比如，1956年银行控股公司法就严格限制保险公司拥有或兼并全能银行。171945年麦卡伦-佛格森法重申保险公司由各州进行监管。关于这项法律背景的完整介绍，请参见K. J. Meier. The Political Economy of Regulation: The Case of Insurance (Albany, NY: State University of New Youk Press, 1998。在限制银行和保险公司合并方面，银行控股公司法所遭受的一项巨大挑战就是1998年花旗控股公司和旅行者集团的合并此次合并导致了美国最大的金融服务集团的产生。旅行者的业务主要集中