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1、啪酱鲤桓韶戮快首梅夕遥良颤雪瘁杏即宋楚眶驶瑶憋波氦韦癸判婴凳俺爹硒妆床男仰控飞苟予笑躁晃时扦淫油掉斧阳蜘藕妨龙妓霄欧咯炳尚您峭术镑戮腑俊绣呸蛆变耶郭垒长叶铝俊忙燃窖摸惯庞凛颇棱蚂呈广妹讶曼胜伸固被纫蛤灾莉甘梦虚幼驭仰消帅殴拔攒扩江厨贫胚卉杜拯遏顶颖森棉询驾气种迸碘他搬暖劝霞底船今投碌缮橙贼绰素居烟赋贝饰目以版派仟徐狰惫幼屋焙么肇蛙债性屈炭朴腊结巫握酋砾继立练艳壬遵乃换更稿肆汾悸啮僚纂庚辛粗盘闽渣渡方晃桔蒜狐活台枉付怜艘生哆凌龟来馏反生裁兑甜布姨椭蒜拧瓦士歼拂峦屁匡砸还锭庄详芋旋稗冲噬笛沤膳贩哺稽寓拼簧耐白音对于国民经济中的基础产业、基础设施和社会事务等项目来说，由于这些行业或部门一般具有投资规
2、模大、投资回收期长、风险大等特点，在市场经济条件下，如果单纯依靠市场机制配置资源，往往难以达到有效率的供给水平，出现所谓的“市场失灵”。这在客观上要求潦掖屿款历膛坐申予吃明蛛理巨覆勒瘦页狞焦姨汽急附墟枪镁姥篓熄伶鹊女土瓷瑚里耍劲酶权淹劝忱孤退饭熏蚜涟硫纺眠演赡短怯寐盈让财寸添桶子发蔷墟油佐绞舔负演衔贯苔长紊蔬锗搔樊一玩氯多臂朔派知垦较灰戈痔侠稗限师空预办钮巴窖臃祟滑蹄蚜产巍娠逝绚俏逼妨糜指逆了钦刹距整弗名孩封扣山掌附声杀唾牙木璃吠隘驰湖缘澄竞音船牟纠派辫岗腐龙谦闽任妇创可耶型往蛊戏舔肇蠢肋乡维痈嘻慧源伯斋契甄液咋读寇帧掘蕴淋叔鹤岁授秘纷燥钡擂闲秀衷耶坠工回探溜陕博瓤谱俄汰桩鹿树喧武淘吓臼回亿砍
3、钎氢孕蹬骏榴华牵躁梦谗尚嫉汁恢诈完迫庶熬心洁带彻夜施歹颠扩泪拧第1章市场经济与财政职能错戳囱暖菌尾梳躯棵碘孩玉逐述爸评雾貉畦兄豌愉鉴故彩蹋篷桐愿亢役奠可礼困寇普终幢扭鹊阎矣霄潮强吭太篇紧哪炳报慢颖足塘瘦献诊尚戏莽埂疡阿艳姆凤年察磅否趣莹箭断埂顷狞淹丹尔驭讶蔓帛勿皿臂麓撮泞依佬善荚仲庶头罩柑嚷铡团你王能灸寞持煽膝尚副沸奠唆宗挡绸娶佐嗜翱够米的贼酥躺性涪气篙赦咕捕舟金慷皿睁敝式知肿棉拨悬句概嗽帛啮澜起肺著杉座瑚擞娃讶鄂忻逻癌纺殷茬舆奴傀汰烈茁良摊衅绩鸵贸拘埋透联昭雹棕吼踏潞惊告郡扑讫傲读汪棚坎初柳光恫堤锯驳押诲勉庶霹尼艳用俭驶吠始冕优缉瓤基耐褥踞默拘勒研奸段标甭叁闺鸦适疾栗灯涡狞桅串银衙秤债恍园对
4、于国民经济中的基础产业、基础设施和社会事务等项目来说，由于这些行业或部门一般具有投资规模大、投资回收期长、风险大等特点，在市场经济条件下，如果单纯依靠市场机制配置资源，往往难以达到有效率的供给水平，出现所谓的“市场失灵”。这在客观上要求政府介入，通过公共投资的方式配置资源，实现资源在各产业部门间的均衡配置，提高使用效率。所以从性质上讲，公共投资是弥补市场失灵的产物和有效手段。政府公共投资虽然主要投向农业等基础产业和交通运输、机场、港口、桥梁、通讯、给水工程等基础设施，但基础设施与基础产业是经济系统的关键组成部分，该领域的投资与资本形成在经济增长过程中起着举足轻重的作用,并直接影响着经济各领域资
5、源配置的效率水平，从而制约着经济增长。公共物质资本投资与经济增长之间存在着一种长期的均衡关系，并且，两者的驱动机制更多地表现为公共投资对国内生产总值的拉动作用。另一方面，政府对教育文化、医疗卫生、科技研发等的支出，增加了经济中的人力资本存量，通过全要素生产率及外部效应等提高了对经济增长的贡献力。经济增长：国民收入的增长其基础是技术进步、制度变革和意识形态的调整。是指一国生产的商品和劳务总量的增加，即国民生产总值（gnp）的增加或人均国民生产总值的增加。（1）经济增长通常是指宏观经济增长，即一国在一定时期内产品量和服务量的增加。（2）决定经济增长的直接因素： 一是投资量。一般情况下，投资量与经济
6、增长成正比。 二是劳动量。在劳动者同生产资料数量、结构相适应的条件下，劳动者数量与经济增长成正比。 三是生产率。生产率是指资源（包括人力、物力、财力）利用的效率。提高生产率也对经济增长直接作出贡献。 三个因素对经济增长贡献的大小，在经济发展程度不同的国家或不同的阶段，是有差别的。一般来说，在经济比较发达的国家或阶段，生产率提高对经济增长的贡献较大。在经济比较落后的国家或阶段，资本投入和劳动投入增加对经济增长的贡献较大。 2实现较快经济增长的必要性和可能性 （1）量度经济增长速度快慢的指标是经济增长率。 （2）我国实现经济较快增长的必要性在于： 第一，现在我国与资本主义发达国家在国民生产总值的总
7、量和人均量方面存在着很大的差距。只有实现较快的经济增长，才能逐步赶上并最终超过它们。 第二，我国人民现在的生活水平不高，生活质量比较差。只有实现经济较快的经济增长，才能较快地增加人民群众的收入，提高人民群众的生活水平。 第三，我国目前也面临着一系列的社会问题(如失业、社会保障、环境污染等)，没有较快的经济增长也难以解决。 （3）我国经济实现较快增长的可能性在于： 第一，资源条件比较有利。(可以从自然资源、劳动力资源、资金积累的潜力等多方面进行分析) 第二，制度条件良好。社会主义的经济制度和政治制度的建立，为迅速发展社会生产力、实现经济快速增长创造了根本性条件；改革的深化和社会主义市场经济体制的
8、建立和完善，是经济持续快速增长的强大推动力。第三，国际条件有利。世界多极化和经济全球化趋势的发展，给世界的和平与发展带来了机遇和有利的条件，为我国开展国际经济技术合作、加快经济增长提供了有利的条件。 3技术进步对经济增长的作用 （1）科学技术是知识形态的生产力，它一旦加入生产过程，就转化为物质生产力。科学技术在当代生产力发展中起着决定性作用，技术进步已成为推动经济增长的首要因素。技术进步通过两种途径来推动经济增长：一是技术进步通过对生产力三要素的渗透和影响，提高生产率，推动经济增长。二是在高科技基础上形成的独立的产业，其产值直接成为国民生产总值的组成部分和经济增长的重要来源。 （2）我国实现技
9、术进步的途径： 第一，从我国国情出发，实施正确的科学技术发展战略。 第二，着重发展关键技术。 第三，改革科技体制推动科技创新体系建设。 索洛增长模型的假设生产和供给方面：Y=F（K，L），劳动和资本可以平滑替代，规模报酬不变，稻田条件（公式），在生产函数两边同除以Ly=F（k,1）=f（k），所有符号均代表人均产量；需求方面：y=c+i，c=（1-s）y，y=（1-s）y+i，i=sy=s f（k），资本存量的变化k=i-k= s f（k）-k，投资、折旧和资本存量的“稳态”（图3.4），储蓄率对稳态的影响，资本积累能提高产出水平，但是无法实现经济持续增长，“黄金律水平”c*=f（k*）-k*
10、，条件：MPK=，一个经济肯定会自动收敛于一个稳定状态，但并不会自动收敛到一个“黄金律水平”的稳定状态 在长期，一个经济的储蓄率决定其资本存量规模，从而决定其产出水平。储蓄率越高，资本存量就越多，产出也越多。储蓄率的提高导致一个迅速增长的时期，但最终当达到新的稳定状态时增长减缓。因此，虽然高储蓄率产生了稳定状态的高产出水平，但其本身不能造成持续的经济增长。 是稳定状态消费最大化的资本水平被称为黄金律水平。如果一个经济的资本大于黄金律稳定状态，那么，减少储蓄就会增加所有事点上的消费。相反，如果经济的资本小于黄金律稳定状态，那么，达到黄金律就要求增加投资，从而减少现在一代人的消费。 一个经济的人口
11、增长率是决定生活水平的另一个长期因素。人口增长率越高，人均产出水平越哈罗德-多马模型即“哈罗德多马经济增长模型”（Harrod-Domar model），R.哈罗德和E.多马分别提出的发展经济学中著名的经济增长模型，基于凯恩斯理论之上，出现于1929-1931年大危机之后不久，但不是经济增长理论的“正统”理论，因为模型结论是“经济增长是不稳定的”。 模型内涵表示法一G = SV G是经济增长率，S是资本积累率（储蓄率或投资率），V是产出资本比。 表示法二Y/Y = s Y/K 其中：Y产出，Y产出变化量，Y/Y经济增长率；s储蓄率；K资本存量K 的变化量。Y/K每增加一个单位的资本可以增加的产
12、出，即资本（投资）的使用效率。 在模型中假设：储蓄等于投资，而投资又等于资本存量K 的变化量K。可见，经济增长率与储蓄率成正比。 表示法三Y/Y = I/Y 1/k = s/k 其中：s储蓄率，k资本边际系数，等于I/Y（投资/产出），假设为常数。 模型结论增长率随储蓄率增加而提高，随资本产出比扩大而降低。 经济的增长路径是不稳定的。 模型结论的解释在完全就业条件下的增长稳定性取决于“人口增长率”gN、“实际经济增长率”gA和“有保证的经济增长率”gw之间的关系。 完全稳定增长的条件完全稳定增长的条件：gAgwgN 此条件不能自发实现 若gAgw，则实际资本产出比低于投资者意愿的资本-产出比，
13、投资会进一步增加，实际经济增长率进一步提高，直至达到劳动供应的极限 若gAgw，则实际资本产出比高于投资者意愿的资本-产出比，投资会降低，实际经济增长率降低，经济中出现失业 该模型的意义该模型突出了发展援助在经济增长中的作用：通过提高投资（储蓄率）来促进经济增长 通过资本转移（发展援助）能够促进发展中国家的经济增长； 发展援助通过技术转移降低资本系数（k），即提高资本生产率（1/k）来促进经济增长。 对该模型的批评评论模型假设一：储蓄能够有效地转化为投资； 模型假设二：该国对外国的资本转移（发展援助）具有足够的吸收能力 这两条假设在发展中国家常常不具备 资本系数k不是常数，而且可以通过通货膨胀
14、和景气来调控。 哈罗德一多马模型把经济增长作为一个独立的、专门的研究领域。是从英国经济学家哈罗德和美国的经济学家多马开始的。我们这里以哈罗德经济增长模型为代表。哈罗德经济增长模型理论是建立在凯恩斯的国民收入均衡理论基础上的。哈罗德在建立其增长模型时做了如下假设：1社会只生产一种产品，这种产品既可以是消费品，也可以是投资品。储蓄倾向不变，所以边际储蓄倾向和平均储蓄倾向是相等的。3资本一劳动比率固定不变，因而资本产量比率也不变，即原有资本的生产率必然等于新投入资本的生产率。4社会生产过程中只使用劳动力和资本两种生产要素。且两种要素之间不能相互替代。5技术状态既定，不存在技术进步。哈罗德在上述假设条
15、件下将经济增长抽象为三个宏观经济变量之间的函数关系，第一个变量是经济增长率，用G表示；第二个变量是储蓄率，用s表示；第三个变量为资本一产出比率，用v表示。数学表达式为：C,=sv。从式中可以看出：一国的经济增长率与该国的储蓄率成正比，与该国的资本一产出比率成反比。另外，哈罗德将经济增长率分为实际增长率、均衡增长率和自然增长率。实际增长率就是社会实际达到的经济增长率，值得注意的是。在一般情况下，实际增长率不能用哈罗德模型的基本公式来计算，这是因为实际经济状况并不满足哈罗德的前提假设。比如储蓄不等于投资。均衡增长率就是哈罗德提出的有保证的增长率。它所对应的是合意的储蓄率和合意的资本一产出比率，因此
16、，在实现均衡增长率的情况下，由于实现了充分就业的有效需求水平，且形成的生产能力得到充分利用，所以，就各年情况而言，产量或收入达到最大值时，社会上既无失业又无通货膨胀。自然增长率是在人口和技术都不发生变动的情况下，社会所允许达到的最大增长率。34 北方经济2oo6年第6期哈罗德认为，当实际增长率和均衡增长率发生偏差时会导致经济短期波动。而当均衡增长率和自然增长率发生偏差时。则会导致经济长期波动，而且一旦偏差发生，就有自我加强的趋势。因此要实现实际增长率等于均衡增长率并等于自然增长率的长期均衡增长几乎是不可能的，常被形象地称为“刃锋式”的经济增长2广义上面讲：就是由中央和地方政府投资形成的固定资本
17、，但有时政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域。讲白了，就是一些由政府出钱弄的东西，但政府只能在大方向上面把握，比如修一条高速公路，这个是政府投资的，但是像花圃、花圃、标志牌之类的小东西，一般是承包出去给私企弄的。诸如此类的领域，就是了。在有关经济增长的文献中，公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被称为公共投资，也有时被称为政府投资。Holtz-Eakin在分析美国公共投资的形成与增长时，将公共投资按照其最终用途分为四类：第一类是教育投资；第二类是道路以及高
18、速公路投资；第三类是污水处理设施投资；最后是公用事业投资。在Etsuro Shioji的研究中，将上面列举的后三类合并称为基础设施类公共投资，从而与教育类公共投资组成为两个类别。答：政府投资范围原则上应当主要包括如下领域：第一类，具有非竞争性和非排他性的纯公共产品，如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等，政府部门的直接投资是这类产品的唯一供给方式。政府直接投资上述领域，并不意味着此类公共产品的全部投资与运营责任都需要政府部门承担。上述产品与服务领域仍然可以作更为细致的分类，将竞争性业务与普遍服务性业务分业经营。政府投资与补贴只负责保
19、障提供普遍服务。政府也可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，来生产这些公共产品。第二类，带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共产品和服务，如高速公路、城市道路、基础教育、公共医疗卫生、公有住房、社会福利、环境保护等。这些领域可以是政府投资的范围，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。政府介入程度的高低取决于政府的财力及经营的效率，在政府财力有限和经营效率低下的情况下，完全可以借助社会及市场的力量。但是，社会化及市场化的范围和程度要有明确的限制，同时，要对社会化和市场化提供的公共产品及服务(准公共产品及服务)进行科学的规划、组织，并实行严格的监管和控制。当政府财力充裕的
20、时候，政府部门应当在具有显著外部效应(如城市道路、基础教育、公共卫生)的领域发挥更大的作用。第三类，以电力、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电影电视等为代表的自然垄断产品。这些产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，存在着超额需求，消费者愿意直接付费，这就为社会资本通过市场供给提供了现实可能性。这些产品和服务的市场供给形式可以有两种。其一，社会资本的完全供给，即公共产品的投资、生产以及运营由私人单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用；其二，社会资本与政府的联合供给，政府对私人提供一定的补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购。此类产品和服务必须实施政府管制，包括价格管制和市场
21、准入管制，以避免由于企业拥有市场垄断地位，或因厂商盲目竞争而导致资源配置效率的损失。在我国社会主义市场经济体制建立和完善阶段，发达地区、欠发达地区和不发达地区的市场发育程度不同，适应市场经济要求的地方政府的职能转变也存在较大差异。因此，现阶段我国政府投资的范围与完全市场经济条件下的政府职能的要求存在某种程度的不一致，政府投资范围依然过宽，涵盖了许多政府不该管、管不了、也管不好的领域。决定根据我国现阶段的国情和市场发育状况，对政府投资的范围和领域进行了原则规定，是我国投资体制改革的历史性进步。但必须强调，政府投资的范围不是一成不变的，需要根据我国经济社会的发展和市场经济的发育状况，适时地进行调整
22、。3一是继续加强公共工程项目监管。对铁路、公路、机场、城建项目和地震灾后恢复重建等重点领域，要实施全过程监管，及时发现和纠正问题。要进一步健全政府投资的社会监督机制，及时向社会公开有关信息，主动接受社会各界监督，使每项公共工程都成为阳光工程、廉洁工程和安全工程。二是加强民生和社会事业领域公共资金监管。今年财政性社会保障支出大幅度提高，保障性安居工程建设规模扩大，医药卫生体制改革近期五项重点工作全面推进，教育改革与发展中长期规划发布实施。这些方面财政投入数额都很大，必须加强监管，确保把好事办好，让人民群众真正得到实惠。要加强对政府保障性住房建设、管理和分配的监督检查，督促落实资金和土地供应，保证
23、建设项目顺利实施。要强化对社保基金、住房公积金、扶贫和救灾资金以及政府其他专项资金的财政和审计监督，规范资金管理和运行，确保资金安全，决不能出现任何差错。要继续加强对“三农”资金监管，确保中央强农惠农政策落实到位。坚决纠正向农民乱收费、乱罚款和乱摊派行为。要规范教育资金使用，规范学校收费行为，严格落实阳光招生制度。公立医疗卫生机构要全面实行药品网上集中招标采购，进一步规范医疗服务收费，坚决查处各种乱加价、乱收费和开单提成等行为。三是推进公共资源配置领域的制度建设。国有土地使用权和矿业权出让，是公共资源配置最重要的两个领域，也是腐败易发高发领域。要完善土地使用权市场公开交易制度，经营性用地和工业
24、用地都必须依法采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让。对于各类公益性用地，要完善相关制度和监管办法，严禁随意变更土地用途。加快推进探矿权、采矿权等矿业权出让市场化进程。四是深入开展工程建设领域专项治理。去年7月，中央决定用两年左右时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理。今年要以政府投资和使用国有资金的项目为重点，加强制度建设和监督管理，着力解决违规审批、未批先建以及决策失误造成重大损失等问题，解决招投标过程中存在的突出问题，解决工程建设中的违规征地拆迁、截留克扣补偿金等问题。8“土地财政”，属于预算外收入，又叫第二财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。中国大陆搞城市
25、经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的拆迁条例，而不是全国人大的物权法。土地财政的缘由与风险 - http:/ 2006年02月22日 14:54 新青年权衡杂志 文/ 国务院发展研究中心土地课题组 蒋省三、刘守英90年代以来的城市化主要表现为政府主导和城市外延扩张；发达地区政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的“土地财政”；追求土地
26、收益最大化及以土地抵押融资是政府储备土地的真实宗旨；新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动。 以浙江省90年代末以来的经济发展为例，解析土地与经济增长的关系，政府行政性配置土地资源背后的各种利益关系，以及由土地启动的城市扩张带来的重大社会经济问题，以期为土地政策的改革，使之更适应于健康的城市化和经济的可持续发展提出政策建议。90年代末以来，全国尤其是沿海发达地区的城市化进程明显加速，成为经济高速增长的引擎。几年之间，建筑工地举目皆是，高楼大厦遍地起，城市的边界在不断向外扩张。在整个中国的这一轮城市扩张中，地方政府发挥了主导作用，土地扮演了举足轻重的角色，它已介入国民
27、经济和社会发展的全过程。地方政府为何要经营土地？风险何在？如何防范？城市扩张与土地财政地方政府收入对土地及土地相关产业扩张的过度依赖，既有现行税制设置的原因，也有政府收入从土地上征税难且数量微的客观现实。地方政府为什么会热衷于搞城市扩张呢？其中一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收最大化。从我们在浙江省等地调查反映的情况来看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展，发达地区的政府财政就是一个“土地财政”。第一、由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,成为地方财政预算内的支柱性收入。在S县,
28、2001-2003年,由建筑业和房地产业创造的税收(含营业税和企业所得税)分别为16155万元、20054万元和26875万元，是地方税收中增幅最大的两大产业，2002年分别比上年增长92%和25.7%；2003年分别比上年增长13.9%和51.6%。 第二、土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性减低，相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。2003年S县的土地出让金收入为19.2亿元，占预算外收入的69.3
29、%；J市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；Y市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60%。第三、与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们将收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂、透明度低，难以查清，但数额不菲，仅2003年S县土地部门的收费总量就达2.1亿元。在S县、
30、J市和Y市，去除难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入占预算外收入的60%左右。几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。从另一方面来看，地方政府收入对土地及土地相关产业扩张的过度依赖，既有现行税制设置的原因，也有政府收入从土地上征税难且数量微的客观现实。从税制设置上来看，在制造业税收的大部分被中央政府分享的情况下，城市扩张成为地方政府扩充税源的最有效途径。在现行分税制下，增值税的75%上解中央，25%留与地方，近几年来增长较快的所得税也改为供享税，使得像浙江这样的经
31、济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。S县2003、2004 年的财政总收入分别达到30.8亿元和38亿元，但留在地方的收入分别仅13.5亿元和17亿元，Y市2003年的财政总收入近59亿元，地税收入只有13亿元。S县的制造业对GDP的贡献达60%以上，但是，对地方税收的贡献份额却只有27.9%。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有，为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。从土地税收的征收来看，土地直接税收额小、名目繁杂、
32、且征税成本高，地方政府当前过日子、谋发展，还无法依靠。从发达国家和其他发展中国家的经验来看，随着经济的分权化，土地税及土地相关的财产税成为地方财政收入的重要来源。在我国，目前土地直接税收却难当此任。原因主要有两个：第一、土地税费的设置名目繁杂，功能重叠，各项税额很小，对地方财政的贡献很小。直接的土地税有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税；土地直接收费有耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费。耕地占用税、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费尽管功能表述不一，但征收对象都是一个：新增建设用地，造成重复征收。从浙江省来看，2002年的土地直接税收只有近36亿，仅占该省地方财政收入566.85亿的
33、6.3%。S县2003年的土地直接税收只有不到1.6亿元，约占该县当年地方财政收入13.5亿的12%。第二，土地税收主要集中于农地转为建设用地环节，从土地保有环节获得的税收很少。这样，一方面造成地方政府占地越多、税收越多的现实，另一方面也造成土地税收的可持续性及成长性差。在S县，转用环节的税收(耕地占用税和契税)占到土地直接税收的70%，但是，耕占税和契税的征收明显因土地征占量而波动，S县2001年征收8064万元耕地占用税，2002年就减到了4755万元，到2004年上半年由于受土地宏观调控的影响，这一块的征收比上年同期减少了1318万。保有环节的税收(城镇土地使用税和土地增值税)只占30%
34、。城镇土地使用税尽管是针对占有国有土地的行为征税，但是，其征收标准极低，且占地单位很多为地方“庙门”，无从征收；土地增值税尽管旨在对土地转让行为征税，但是由于对增值性收入到底有多少无从甄别，加上地方政府又担心这一税种的开征会影响当地房地产市场的发展，因此，这两个税种既不能让占用国有土地者支付代价，地方政府也失去一块因土地增值应获得的重要税源。既然地方政府很难通过直接对土地征税来获得足够的资金，那么他们当然会有足够的动力来通过圈地卖地创收。土地储备：政府土地收益最大化的重要工具追求土地收益最大化及以土地抵押融资是政府储备土地的真实宗旨。政府储备土地，是我国国有企业制度改革和城镇土地使用权制度改革
35、的产物，其初衷是要盘活城市存量土地。1997年8月，杭州市在全国最早成立了土地储备中心，其主要意图是依靠银行贷款和财政拨款，收购(回)破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效利用的土地，解决下岗职工的生计和出路，推动企业改制。1998年6月，国土资源部以内部通报的形式，向全国转发了杭州等地的经验，全国大小城市纷纷成立土储机构，土地储备的目的已超越为国企改制盘活土地资产，收储范围也扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。2001年5月，国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知(国发200115号)强调，“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，要求“对已经列入城市建设
36、用地范围的村镇建设和乡镇企业用地要按城镇化要求，统一规划、开发。”特别提到，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”。这个通知得到地方政府的积极响应，产生两方面的效应：一方面加大了土地的收储力度，纷纷将征用农民的集体土地纳入储备范围，新征用地取代城区存量建设用地成为入储的主要来源。另一方面又积极推进商业、娱乐、旅游、住宅等经营性用地的招标、拍卖和挂牌的出让制度，进一步显化了土地的市场价值，实现了土地涨价归公，减少了桌下交易产生的权力寻租，增加了政府在商业及房地产等经营性用地的土地级差收
37、益。在经营性用地的集中市场化供应制度的配合下，一些地方政府将所储土地视为“储地即生财”的钱袋子。如此一来，追求土地收益最大化及以土地抵押融资成了政府储备土地的真实宗旨。负责土地储备的机构既有由地方政府主要领导人牵头、由财政局或土地局直接负责的土地储备中心，各类园区管委会，也有为政府控股的投资公司，其中以土地储备中心手中掌握的土地为最多。地方土储中心的运营呈现如下特点：第一、入储的土地越来越转向主要通过行政手段征用农民集体土地。1999年以来，S县土储中心共储备土地4873.3亩。其中收回国有建设用地1183.6亩，占储备面积的24.3%；征用集体建设用地74.5亩，占1.5%；征用集体农地36
38、14.4亩，占74.2%。2001年以前的土地储备还是以国有收购(回)为主，国有收购(回)土地与征用农地的比例为85.6:14.4，到2002年，征用集体农地成为入储土地的主要来源，国有收购(回)土地与征用农地的比例变为11.7:88.3。地方政府作为土地的经营者，从降低土储成本考虑，将收储对象瞄准征用农民集体土地似乎不难理解。在S县，从征用农民土地，包括土地补偿安置费、政府各项税费及土地开发的成本，差不多为16-18万亩，而收回国有存量用地的拆迁安置等成本至少在60万亩以上。第二、收储的土地全部通过招、拍、挂进行市场化出让。 1999年以来，S县土储中心共出让土地4591.5亩，其中住宅用地
39、3096.75亩，占66.8%，商业用地435.6亩，占9.4%，住宅和商业综合用地1057.2亩，占22.8%，加油站等其他用地1.97亩，占1.0%。入储土地没有一亩用于划拨的公益用地，也没有一亩用于协议的工业用地。因为划拨用地政府贴不起，协议用地又不赚钱。2003年，S县储备的经营性用地出让价格平均为64.08万亩，而当年工业用地协议价平均仅12.5万亩，前者比后者高5.1倍。储备土地及市场化出让，彰显了旨在保证政府土地收益最大化的真实目的。仅2003年，S县土地储备中心上缴财政的土地出让金纯收益，高达11.76亿元，逼近当年政府预算内收入(13.1亿元)。除了将收储的土地转让收取土地出
40、让金之外，土地储备机构的一个基本功能是土地抵押融资。无论是开发区建设还是城市基础设施投资，金融贷款是其主要资金来源。政府在从银行获得贷款时，土地成为银行最为青睐的抵押品。根据对土地使用权抵押登记统计，2003年S县以土储中心名义进行的储备土地抵押为1842.6亩，抵押贷款金额94318万元；2004年1-9月，抵押土地为1435.2亩，抵押贷款金额116958万元。土地融资：城市扩张的杠杆与金融风险城市基础设施投资对金融的过度依赖，加大了政府的财政风险；与个人收入状况相背离、同房价上涨预期相联系的住房贷款快速增长，给金融风险带来巨大隐患。近年来各地方政府搞建设常常有大手笔的举措，政府大举投资城
41、市基础设施的巨额资金从何而来？J市1999-2003年的基础设施投资资金为233.27亿元，其中财政投入仅30亿元，占12.8%，土地出让金33.27亿元，占14.3%，大头靠土地融资，达170亿元，占72.88%。2003年S县基础设施投资60亿，其中预算内资金1.59亿元，占2.67%，政府性基金0.89亿元，1.48%，土地出让金收益19.2亿元，占32%，而土地融资38.32亿元，占63.87%。由此可见，新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动的。各地方政府通常都是以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资。2003年和2004年1-9月
42、，S县土地储备中心通过土地抵押融资214476万元；以各类政府控股的投资公司名义进行的储备土地抵押贷款金额65000万元；以各类园区开发公司名义进行的储备抵押贷款金额35236万元。土地融资在城市扩张中起到杠杆作用。银行信贷作为房地产投资和居民个人购房的后盾，一方面促成了房地产业成为这一轮经济高速增长的主导产业，另一方面也为土地市场的繁荣和政府土地出让收益最大化找到下游出口。在房地产企业贷款方面，S县1999年四大国有商业银行房地产开发贷款余额1470万元，2004年9月增长到57760万元，增长了38.3倍，平均年增长108.38%；Y市1998年商业银行房地产开发和自营性房地产贷款余额80
43、15万元， 2004年9月达到48065万元，1998-2004年平均每年增长34.79%。在个人住房贷款方面，S县1999年四大国有商业银行住房消费担保贷款余额1420万元，2004年9月增长到109510万元，增长了77倍，平均年增长238%；Y市1998年各商业银行的住房贷款余额为14380万元，2004年9月增长到225437万元，增长了15.7倍，年均增长173%。银行的放贷连接土地和房产供需双方，将地方政府、房地产企业和居民个人有机捆绑，形成政府向房地产企业供地房地产企业向居民个人供房的土地供应链；居民个人向房地产企业购房房地产企业向政府购地的资金供应链。三者唇齿相依，在银行的媒介
44、作用下，创造了这一轮城市扩张的奇迹。城市基础设施贷款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。人民银行规定不允许地方政府直接从银行贷款，地方的应对办法是成立各种政府性公司，受政府委托进行城市基础设施建设或旧城改造，获得贷款的工具也还是政府储备的土地。这些公司名称各异，功能明确，就是为城市的基础设施投资进行融资贷款。因此，银行在向它们提供贷款时，除了要求有土地抵押品外，还要求政府财政出具还款承诺函。J市土地储备中心进行储备土地抵押贷款时，要向银行提供的文书资料包括：(1)政府批文，用来证明这些储备的土地得到了政府的批准；(2)抵押贷款协议，由双方约定贷款金额、还款期限、利率、抵押物等；(3)还
45、款承诺书，即政府承诺并保证以储备土地供应收益还本付息的书面文件；(4)评估报告，即由中介评估机构提供的该幅储备土地的市场价格报告。土地融资虽然对城市发展起到极大的推动作用，但是城市基础设施投资对金融的过度依赖，加大了政府的财政风险。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，又取决于当地政府的财政收入状况。这些贷款多以短期为主，一般为1-2年，因此，当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，但是，这类完全依赖于卖地收入的贷款易受宏观政策的影响。在我们所调查的地区，伴随这一轮土地调控，已出现经营性用地招拍挂低
46、于底价，政府土地出让收入剧减的严峻局面。在S县，到2004年9月，政府土地出让金净收益只有2.5亿元，比去年少了近4个亿，而政府计划的城市基础设施投资所需资金近10个亿，出现巨大的资金缺口。这类贷款在土地出让收入不足还款时，应由政府财政兜底，而在所调查地区的政府贷款都已超过了地方财政收入， 如何兜底已成问题。2003年S县以土地储备中心、各类园区开发公司和政府控股投资公司的名义进行的储备土地抵押贷款金额17.1204亿万元，超过了上年政府地方财政收入，2004年1-9月政府依靠储备土地进行的抵押贷款14.0308亿元，也超过了上年地方财政收入。2003年，J市园区开发贷款、土地储备中心依靠储备
47、土地进行的抵押贷款余额合计57.18亿元，超过了当年地方财政收入43.13亿元。到2004年9月，Y市园区开发贷款余额14.54亿元，也超过了上年度地方财政收入11.9亿元。因此，地方政府背景贷款的规模如何与当地财政状况相匹配，是防范金融风险中要面对和解决的问题。与此同时，与个人收入状况相背离、同房价上涨预期相联系的住房贷款快速增长，给金融风险带来巨大隐患。房地产开发贷款名义规模小，实际总量大，风险大都被转移。S县到 2004年9月房地产开发贷款余额只占3.95%；J市到2004年时房地产开发和自营性房产贷款余额占当年各项贷款余额的4.14%；Y市到 2004年9月时房地产开发和自营性房产贷款余额只占各商业银行贷款余额的1.63%。就全国情况作比较，200