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1、勘窟哪寒箔屹筋怀姻恬撞陪萎亦渤欠弥灼够操蓬桌碍楔措嘎脆闯舍月呢丑炮撮羊重勋集副疼疥乒椎挫岭险裤锄同衅哎垢眼宁军资坠辨鳖泳媒渐称脯甭括窘然沤撩态镣辖仟死增瓜糟坛渡榔帧碰脆淑稿恳嚷荫龟蝎菱裂殷旷屏叠志渡贼铬流挡拟釉疡漳燃蘸皮驳婚夫桥萍飞彰趋艘聘庄纂层胯窟觉殷妖冗秃乾地厩宰镶热炭滨杆涛骂蚌越痞刨迹霞黍逼幂享粥产酚养委辗虚吹师羊背孔扇时翌拽剔依尹搐纲询吃皿晤腿削伍晃奸肄躇敷女躁锯侦墒靖猫针沥吃宏萤泵世墩捧殖袄蛀陇摸豢坤椎学工衍辱猴威辟扫蕴航藏烟铅埠闹恕咳锚较绷歉抄固罪境励梧陡硅码评横靛熔从腿励添拟宫膊越剁广焊抑惫瞎第九章财政管理9.1引言 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。政府的任何活动都需
2、要资金以推动其运转；实际上，政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门。对于任何政府而言，筹款和支出都不是范围狭窄和技术性的业务工作。资金的使用酌淄颐晤慢娘至驮爬堂历牌敏抉吮刊端鞋替衡扩驯骨亡慕便徘绚邑包蚌祷嚷搜炮殃常湛绰锭短侥掂如汝含突搜罩企偷决鹿裳卵障六性崎跌网早戒搽缴吭霞进成泽鲍华验穗庐直垒奠价歧葛罚蹬汰若颅液榆呻灾肮疾么喘兑忍爷食展痔舱纷隧集蜗兑烃旺凝砒鹤支箕恒柔膛惺奶插倪狱窟鲸万龄戍胎肝谦坚炮脓祥毯煤与皿被肪坛骨呼拌赎工寅令春两邑客刊洋嘛镑缓阔镰竭玻戴彼盔巨伍阴莲嘘鲍箔伙暇呜啪魁臻癸锰柳析捻扯材呀晦炊洒秃靛遂骏洪雪授嚷姜井任卧耗畏版毅毒吹笺国耐平奎偷所肌姨几馁镁碑耙原绽
3、那陛移犬账祷稍譬硫厌梆啼棍阅拢篮逼毯舆短寻鸡鲁氏蛆长环睫炭励梅缩搀垢鸭第九章财政管理疯棠佯泡海喝醒彰诅播谱旱字氯白秩驶土荐课郸才帅帘轴铀逢腾南扛精舍诧窝呜抱控孕尿坯都驴诵跪飘杨寞矗撩拣槛滥深藏业齿滞厂示爸酋舟蔚欧迈伯漆确缨笋罗袄膊谣菠粳剧呵蛛壬豁袋爹澈茵坟僧殆盂浦叫渡批响来哗粮禽扭帆迟范殃枚煽睦甫抽赦脸都艳偏的铺礼撂络贱晴略丢所遗缝帮渠侦斡舒色时赞澡强箩瘁挖电舟圭歌伦菏倪祖火绰誉伐鲍橡娇迢豪恕扦敏怎汤客棍洁抗婆坍砌黔致拉伊凡坐犯径笼吼芍殷泥运襟扔拎侣赵米氓互樟茂岳真毅海酣焰钙准撬叛晓货冕举喉毡烽拧阵舒郎绸嚏卡昌梦喧诀堡贡竭嗡颠派隐锯响疵允锋技呕剿痉儡瞩上胯溯胎根甫汝獭引百严谣刺脆唤岸蓖不懒第九
4、章财政管理9.1引言 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。政府的任何活动都需要资金以推动其运转；实际上，政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门。对于任何政府而言，筹款和支出都不是范围狭窄和技术性的业务工作。资金的使用恰恰决定了政府活动的性质和范围，也决定了在争取财政支持的政治竞争中的成功与失败。政府内的政党或集团有使用政府税收的权利；而失败者则一无所有。随着对政府在提供服务和控制或减少成本两方面的压力的持续增长，预算过程己成为一个决定性的战场；在官僚制组织内，这一战场并不逊于一般团体。政府的真实情况是，各种机构作为政治需求的支持者和调节者进行着一场内部的政治游戏。 传
5、统行政模式中的财政管理是相当原始的。信息的贫乏导致了只能采取一种渐进的管理形式。这与行政管理过程中的投入有关，因为政府仅仅拥有决定政府部门实际产出的拙劣方法。从投入或线性项目预算中获得的信息非常贫乏，由此产生了传统行政模式很多其他方面的特点。如果确实是考虑过绩效测量的话，那么绩效往往被认为是难以测量的。在很多实例中，一个行政机构的目标就是去花费预算而没有考虑为什么和为了谁。财政管理改革已经成为整个公共管理改革的关键之一。或许在财政管理改革十五年之后或更久，公共管理改革的某些方面才能开始发挥作用，而其他一些方面可能还不能发挥其作用。在开展公共管理改革较好的国家中，财政改革也许是执行得最好的。在财
6、政管理或诸如英国1982年的财政管理议案(FMl)和澳大利亚的财政管理改进计划(FMIP)等更宽泛的预算策略之中，目前财政管理与人事管理、绩效管理已紧密地联系在一起(见Z小ak，1994)。接下来，财政管理最重要的部分，即官僚制组织活动的中心，就是政府预算。92 政府预算 财政是政府的中心部分；财政对于政府的重要性正如石油对运输业的重要性一样，没有它政府将一事无成。预算有几种职能，包括从简单的政府财政记录到决定整体经济健康运行的重要角色。简单说来，“预算最原始的意义是指一个包括了文字和图形并对某些项目和用途的支出提供建议的文件”(Wildavsky，1979，p1)。然而，任何预算都远不止如此
7、，正如瓦尔达沃夫斯基所继续论证的那样(Wildavsky，1979，p2)：在最一般的解释中，预算就是致力于将财政资源转换成人类有目的的活动。因此，一项预算可以被描述为一系列贴有价格标签的目标。既然资金有限量必须以某种方式来分配，预算也就变成了在几种可供选择的支出之间进行选择的机制。 按照某些目的来分配资金政府可以通过这种方式来改变社会状态。由于对政府支出的需求总是远远超出政府偿付的能力，所以必须用某种决策方式来决定谁将得到帮助而谁不会。比方说，也许有些技术性方法能够决定在何处建立一家新医院，但是却没有什么技术性方法来决定是建一家医院还是建一所学校，或者是建一所学校还是修一条道路。政府以某种方
8、式来调和非常多样化和颇具竞争性的政治要求之间的资金分配。政府最高层用以决定谁将得到经费支持或谁将受到特定形式的税收惩罚的唯一方法完全是有缺陷的有时是非理性的政治讨价还价的方法。因此，预算最终必然是一种政治文件，预算程序必须考虑到这样的事实，而这意味着在财政管理体系中的理性必定是有限度的。预算的经济职能 从整体意义上而言，政府预算主要有两种职能：经济职能和财政职能(Musgrave and Musgrave，1989)。经济职能涉及政府是怎样通过预算来影响整个经济。政府要想全面进行财政管理，不可避免的结果是，在相互冲突的目标之间达成相当不能令人满意的妥协。这也对官僚制组织设计一个财政信息系统8S
9、够以有益于实现这些不同目标的形式提供充分的信息施加了巨大的压力。 政府试图通过预算来决定经济生活中公共活动的水平，对收入和福利进行合理的分配，对经济活动的总体水平进行某种控制，等等。这些通常被描述为配置政策、分配政策和稳定政策。 配置 配置政策涉及公共部门和私营部门的相应规模。换言之，预算一方面体现了政府活动的总体水平，另一方面也规定了哪些活动由公共部门而不是由私营部门执行。政府的支出和税收政策都影响到资源在私营部门中的配置和分配。举例来说，当政府决定增加公共支出以用于道路建设时，对私营部门会产生广泛的影响，而工程承包商、水泥制造商及其员工则是直接的受益者。 关于政府规模的争论实际上是关于分配
10、制度的争论。那种认为政府支出和税收在经济活动中占有太高比例的观点主张，公共部门与私营部门间的分配会好于现有的分配制度。当政府控制了大部分经济活动时，政府在支出方面的改变将对私营经济产生重大的影响。然而，分配决定的作出不可能是很精确的。实际上在政府支出和税收方面没并不存在任何先验的或明确的理性标准以使人们感到公平合理并欣然接受。政府所能做的就是凭直觉在实施特定税收标准所造成的选举成本和从政府支出中获得的选举收益之间进行比较。 分配 分配政策意味着政府试图对公民之间财富和收人的不平等进行某种程度的矫正。虽然分配政策的重要部分是提供社会福利，包括对某些公民阶层的转移性支出，但是其他所有的预算决策都会
11、产生一些分配性的结果。例如，给像农民这样的特殊集团以税收优惠和直接对社会治安进行投入的这种分配方式如出一辙。由于分配决策的存在，转移性支出的标准及对特殊集团的影响是不能通过技术性手段予以确定的。正如马斯格雷夫夫妇(Musgrave and Musgrave，1989，P10)所言：“对公正分分配问题的回答涉及对社会哲学及价值判断的思考。”某些右派人士甚至认为，通过减少收益和投资来取得更加公平的分配必然导致更加贫困的经济。实际上，正如对不同部门或收人群体之间合理进行分配的标准难以达成共识一样，人们对分配中“公平性”的争论自是不可避免的。 稳定 稳定政策是指政府通过预算政策来提高整体经济水平。这可
12、能是政府预算最困难的经济职能。政府所有的支出和税收决策都对私营部门产生了影响，所以通过对这些政策及其总体水平进行调整，就可以间接地对整个经济产生影响。随着凯恩斯主义经济学的出现，政府明确地承担起促进充分就业、稳定价格、经济增长和收支平衡等方面的责任。 财政政策对于保持经济稳定具有重要意义。虽然支出和税收有其各自的经济影响，但是他们之间的净差额赤字或盈余是更为重要的问题。凯恩斯主义经济理论认为如果预算处于赤字状态支出大于收入那么整体影响会成倍增加从而能够刺激整个经济。如果经济过热，那么从理论上政府可以将盈余编人预算以减缓经济。预算平衡还会影响到政府的负债净额，同时会引发私营部门的反应，这在金融市
13、场尤其如此。 然而从20世纪70年代开始，对凯恩斯主义模式的理论崇拜有所改变。依靠政府预算来管理经济起先代表着一场经济革命，因为预算并不一定每年都必须达到平衡。在理论上，通过改变预算平衡，政府能够减轻暴涨和暴跌的商业周期所导致的毁坏性后果。凯恩斯主义模式作出了种种承诺，有时也确能见到成效，但20世纪70年代中期，不期而遇的严重通货膨胀和高失业率则要求重新对其进行评价。现在“新古典主义”的正统观点是强调精简政府，平衡预算并主张让市场力量来寻求适宜的经济均衡。预算的财政职能 预算的财政职能类似于会计职能。政府需要为其全部活动制定资产负债表，这与私营部门是一样的。预算的财政职能是：第一，在预算部门内
14、部对政府和公共部门的总支出进行评估。第二，作为立法机关对政府处理财政事务进行核算和控制的工具。其中，第一项职能是纯粹的会计职能，用以对收支作出评估；第二项职能是核算制度的重要组成部分。 在英国议会制的最初期，财政工作就是立法机关最为重要的任务，并持续至今。大宪章(English Par加ment)就部分涉及财政事务，同时在考虑征税时，王室同意与贵族磋商。王室与议会之间的长期斗争逐渐地导致在征税时必须征得议会的同意，同时税收的支出也要向其汇报。即使到了现在，预算日仍然是议会议程中传统上最重要的一天。在其他国家，尤其是那些有英国传统的国家，对立法机关也有着相似的财政依赖。美国总统的财政支出必须征得
15、国会的批准，而其对国会的支出也只能行使有限的否决权。 预算是协调政府账目之所在，也是为公众评审列举收支项目之所在。预算编制的主要步骤是：制定起草预算；授权立法机关正式批准；执行预算实施；评估预算执行得如何。预算涉及立法，任何政府支出和税收方案都必须严格地以法律为基础。 在这一点上，不同国家之间存在着显著的差异：在英国和其他议会制国家中，政府牢牢控制着财政资源；政府能够控制全部四个阶段，并几乎完全控制前三个阶段。但在美国就不是这样。更大程度的权力分立立法、行政和司法的分立意味着虽然总统可以提出一项预算，但是国会并非必须接受其中的任何部分。国会也能够提出自己的预算方案，这正是威斯敏斯特体系所欠缺的
16、，因为在威斯敏斯特体系中政府是根据惯例来制定支出方案的。美国政府在20世纪80年代到90年代期间长期大规模的预算赤字无论对自身还是对世界的经济都产生了破坏很大程度上是由于政府不能够控制自己的预算以及国会和白宫之间妥协的破裂。有时整个联邦政府会关闭几个星期例如在1996年，当时在预算方面没能达成一致由于没有国会的批准公务员不能领取工资，因此公务员就不能工作。9.3传统的财政管理 传统的行政模式具有它自己的财政管理形式，这是一种恰好适合于政府行政理念的方式。财政管理的通常形式是传统的预算，也被称为线性项目或投入预算。这种预算以一年为限，它仅包括行政过程中的投入，在既定预算中进行分配的资金总额通常将
17、表明从上一年批准的支出中逐年递增的变化。 传统预算有几个主要特点。第一，将资金配置在那些特殊的支出项目或类型上，而这些项目或类型是行政任务的主要投入。这些项目和支出典型地包括人员、设备、邮递方面的费用以及部门运营所用的临时性项目的资金。第二，预算包括上一财政年度收人和支出的比较。第三，对于即将到来的财政年度而言，预算有一个明显的趋势是，它仅仅是以上一年度的预算记录为基础。这就是渐进性预算，也就是说预算体现了一系列在上一年度基础上的不断增长，而这通常可以说明通货膨胀的原因。 线性项目预算确实有它的一些好处。尽管在项目之间转移支出非常困难，管理者几乎没有灵活性，但它是一个很好的控制机制。正如威伦斯
18、基所指出的那样(Wilenski，1982，卯168169)，传统预算： 第一，是一个限制经过投票表决的拨款总量支出和项目支出的理想机制。第二，如果为了宏观经济目的不得不在年中削减综合预算，那么它提供了某种程度的灵活性。第三，传统预算使预算变得更加容易且便于管理。相对于每一个项目都必须从头开始证明其正当性，根据历史基础的论证要更容易一些。选择是常规化的，要达成的目的与手段的冲突反过来可能出现无法控制的结果，对它们应加以严格限制，从而使预算能在实际上随时有所准备。第四，传统预算的支持者声称传统预算是适用于所有经济环境和经济条件的。 传统预算制度对细致人微的财政监督形式是非常有益的，因为它可以很容
19、易地看到资金是否用在了已投票通过的项目上。同时，这一制度非常适合一年一度的预算周期，并从中要求行政机构将它们的实际支出与所分配到的数额加以比较，进而评估下一年度那些项目和附加项目所需的资金。传统预算制度可以使全面的削减得以实现，渐进式预算制度甚至有一些优点，因为下一年度的资金是以本年度的资金为基础的，这样争论就仅聚焦于一些主要的变化上。然而线性项目预算的优点不足以抵消它的缺陷。传统预算也许可以说明最小数额的政府支出，但是这种追溯性的控制本身对提高管理效率毫无意义。管理者可能过分关注于表明他们“正确地”花钱或精确地花费了所分配到的资金，而不考虑他们的支出是否有效率或是否实现了其目标。 线性项目预
20、算存在几个问题。第一，从预算数字中不能清晰地看到部门或机构实际上做了些什么，或它们做得好不好；也就是说，它强调投入而非产出。在投入的费用和任何目标的实现之间不存在必然的联系，因为在任何数据中，这两者都是不相关的。第二，线性项目预算是非常短期的，一般只持续一年的时间。这意味着长期的预算项目趋于持续不变而且缺乏任何细节上的考虑。支出决定不是建立在对需求进行评估的基础上，而是趋于渐进性地执行，它缺乏严格的评估。由于如此短期的预算观念，经常就不会有两年、三年甚至是十年的新计划的未来成本观念。第三，预算中详细说明的支出项目是非常严格的，因为管理者把资源从一种支出转向另一种支出时几乎没有灵活性。如果资金被
21、配置到特定的投入，它们总会一如既往地被花费掉，否则下一年度的预算就可能削减。一些部门可能雇用额外人员或将钱花在一些不必要的项目上，目的只是为了用完分配到的资金。第四，传统预算中的信息医乏意味着政治官员进行重大变革的能力是有限的，而且将成本与成就连接起来的资料也是有限的。政治官员和公众没有令人满意的方式来判断纳税人的钱是否用在预期项目上，或者是否得到有效的使用。由于这些缺陷的存在，近年来财政控制制度已经发生了实质性的改变。9.4财政管理和公共部门改革 传统预算并没有使资金配置与绩效之间产生不可分割的联系。由于这是它主要的失败之处，因此似乎明显地需要对其进行改革，使之能够以某种方式将预算与产出和绩
22、效连接起来。线性项目预算的缺陷引起了对更好的预算形式的需求，这种需求主要来自于政府，政府认为传统预算的方法不能为决策目标提供充分的信息。 早期的财政改革并不令人鼓舞。早在美国的胡佛委员会时期(Hoover Commission，1949)，在军队中就开始提倡绩效预算。绩效预算在军队中失败了，20世纪50年代的其他尝试也失败了。1961年，综合性的“计划一项目一预算”(PPB)系统被引进美国国防部，并在1965年被约翰逊总统推广到其他联邦机构。但这个创始性的制度并没有延续到尼克松政府时期，到1971年，“PPB作为一个重要的预算系统，甚至是作为一个首字母缩略词，已经平静地消失了”，它失败的主要原
23、因是(1ee and万ohnson， 1989，p84)： 领导人由于缺乏对规划预算运用的理解和奉献而妨碍了成功，就像一个机构在运用分析技术方面普遍地“发展不充分”一样。各机构实行“宽松的”社会规划时，很难设计出有用的规划方法。官僚制的内耗也减少了成功实施的机会。 “计划一项目一预算”(PPB)的失败有时被用作反对任何综合性财政管理系统的理由。 另一个对更加理性预算的尝试是由美国农业部在1962年引入的“零基预算”(Z邯)。它的基本观念是，假定未来的支出与过去的支出之间不应有任何联系，因此各部门或机构必须每一年都要证明其所有预算的合理性。1977年吉米?卡特一经成为美国总统，就命令所有的联邦机
24、构都采用“零基预算”(ZBB)。实际上，零基预算从来没有像预期的那样被运用为一种综合性的管理方法。它并没有使预算方法发生革命性的改变，而且在1981年被里根政府所抛弃。它失败的主要原因是，在制造大量文件来证明全部预算的正当性方面浪费行政时间以及削减规划引发的实际政治问题。 近期更多的公共管理变革包括一系列的政府财政方面的变化，这些财政变革整体上远远超过了早期财政改革的尝试。格思里、奥尔森和汉弗莱认为(Guthrie，Olson and Humphrey， 1997，P256)： “新公共财政管理”改革至少有九类。前两类包括财政过程与现金管理制度的变革和财政管理信息系统的改进。第三类建立新的有关
25、批准和记录支出的财政规章(包括依赖于一系列专业性的会计标准)。第五类与促进有商业头脑的资产管理体系有关(强调签约外包、内部付费和承认贬值)。第六类试图使预算、管理和外部报告程序中的以权责为基础的会计信息制度化(而义促进7公共服务付费系统的相关方面的发展)。第七类是在公共部门内部发展绩效测量方法，包括诸如财政和非财政的绩效指标、联合报表和项目评估等技术。第八类会计因素与预算程序有关，不仅包括委托预算，而义还包括试图将财政会计整合到传统的以经济为基础的预算信息设置中去。财政管理改革特别尝试将预算(预先决定的计划)和结果报告(在财政和非财政方面)联系起来。最后一类改革关系到公共部门内、外部的审计变化
26、，特别是有关效率、资金价值和公共服务的有效性方面的审查。这是一系列综合性的变革。其中有些与其他改革相重叠，且不仅仅是财政改革。一些主要的改革应该单独地予以探讨。预算改革由于政府试图重新获得支出控制权，因而加速对传统预算的背离，尽管经济合作与发展组织认为(OECD，1990，p7)： 与早期的关注政策规划和项目分析的项目规划与预算系统(PPB)不同，如今的改革是管理导向型的，它关注组织的所作所为和组织的产出，而丑关注保持组织对绩效承担责任的方法。更广泛的是，这些发展旨在给管理者以预算的和其他方面的激励，使他们意识到成本和绩效并对之负责，更愿意且更能够将资源从少产的活动转移到更加多产的活动中去。
27、项目预算旨在直接将资金更多地用于实际政策目标的实现或产出上。在项目预算之下，政府活动被分配到项目、子项目、活动和组成部分(如果必要的话)这样的等级结构中去。之后，可以根据当时政府优先考虑的事项拨款给特定的项目。与传统预算中将资金投入给行政过程(工资、加班费和邮资等)不同，这里是投资给可确定的项目上。然后管理汇报制度可以建立在项目结构的基础上，以便鼓励对项目绩效进行更好的反馈，而且在原则上考虑到对管理者和工作人员的有效性评估。无论是该项制度，还是项目预算扩展到资金运用结果方面的制度，都依赖于建立适当的绩效指标。对一个组织的所有层级而言，目标、项目结构和绩效指标的适当发展是一项困难而又费时的工作，
28、但它却是政府从行政到管理变化的一种逻辑上的延伸。 项目预算方法比起传统的、线性项目的方法有几个优点。第一，它可以更好地配置资源。政治领导人在某种程度上可以重新主张其对预算的控制。在传统体制下，对实际上完成了什么缺乏充分的了解，因为财政资源的配置与所做的工作或任何特定的目标并无关联。由于缺乏足够的信息，各机构在对有关政治决策者缺乏了解的情况下，就可能把资金储备起来以备将来的不时之需。政治官员应该能够根据国家目标更明确地做出预算选择。第二，增强对未来的计划。项目成本可提前几年推算，这样能够对实现政府目标的实施成本给予一个更清晰的评价。而在年度预算体制中，有可能为了政治原因而列入新的支出却不必过于担
29、心长期成本。第三，能够预期更好的管理实践，它是从目标与成就的比较中产生的；这不仅仅在财政方面，其他的绩效评估方法也会随之产生。第四，预算是公开性的文件，政府应该对纳税人在预算中投入的资金负责。项目报表所提供的信息将项目目标和绩效与所用资源连接起来，这可以改善政府和公众之间的联系。而且，这还应该普遍地有助于改善政府的责任制，尤其是有助于改善公务员的责任制。 现在已经从详细的规定和服从型管理转变为“更多地运用管理者在达成目标过程中的裁量权和创新精神”，其实现方法是通过以适当的政策来降低“中央对投入的控制，从而下放资金支配权，为管理部门和机构提供更大的灵活性，并发展出一系列能够提高绩效的激励手段”
30、(OECD，1990b，p6)。普通的改革包括把已经节约下来的资金留给支出资金的机构，而不是由中央预算机构自动地重新占有。这样就给管理者留下了更多的财政裁量权。这些优点具有如此重大的价值以至于在任何地方保留线性项目预算都是不可思议的。然而，还是不应忘记20世纪60年代美国项目规划与预算系统失败的前车之鉴。 另一个重要的预算变革涉及准备实施详细的预算评估，以超越通常为期一年的预算评估。这是一项普遍成功的改革。例如，澳大利亚从1972年就已经筹备预先评估(Forward Kstimate)，而从1983年以来，预先评估的形式得到了巨大改进，并能及时公布以协助下一年的预算工作。预先评估为政府和公众提
31、供未来三年的支出水平和构成方面的信息，而且提供十分综合的收支预测。预先评估并不包括部门“想要的目录”，而是表明在没有政策变化的情况下，政府在整体和特殊项目方面的支出评估。这能够使项目的长期成本得到更好的评估。会计改革 传统预算建立在现金的基础上，而现金也就是在一年中所得的收入和支付的费用。权责会计是十分复杂的，因为它包含着更加综合的资产价值。它的主要目标是比较一个报告期限内所产生的经济成本总额和所增加的经济收益总额。换句话说，既包括资产价值，也包括它们的贬值，这样我们所了解到的政府财政的整体情况在某些方面就与私营部门是相似的。该制度具有了解全部状况的优点，并且为财政投入和政策结果提供了一个更有
32、意义的比较。 新西兰早在1991年就实行了权责会计，但只是在20世纪90年代末期，其他国家才开始试行。澳大利亚联邦政府在19992000年开始实施权责会计系统，同一时期州政府也开始实施(Carlin and Guthrie，2001)。这种会计改革是“从花钱者到管理者转变过程的重要组成部分”，而管理者需要对成本承担责任(OECD，1997，p25)。经济合作与发展组织的一份报告指出实行权责会计需要一些条件(OECD，1997，p25)： 权责会计比起运用簿记要多具备两个条件：管理者在决定是否要负担成本的时候必须具有真正的选择权；而且他们承担的成本必须对他们可用的财政资源产生影响第二个条件是成本
33、影响了机构的可用资源。如果一个机构为贬值承担责任，那么这个成本就减少了其他运作可利用的资源。 权责会计要求记下单位运行的全部成本(包括设备和所用资产)，换句话说就是一个单位运行的全部经济成本。 原则上，权责会计自身就可以发动实质性的改革。然而，权责会计，或者卡林和格思里所称的“基于产量责任的预算” (AOBB)，都很难实施；而如果实施得很糟糕，就可能会产生与传统模式相似的僵化现象。但是，它的确提供了一个与公共管理的其他部分相一致的、有所改进的会计体系。 权责会计的另一个方面是比以前更加频繁地应用审计。公共部门的审计一度曾以管理者的财政廉洁为中心，而不关注项目或机构是否履行了有益的职责。绩效审计
34、可以做到这点。它是处于财政管理和绩效管理之间的居中部分。它包含着由通常独立于被审查领域的审计人员所执行的审计职能，但是，它的作用也包括判断项目本身的有效性和寻求财政廉洁。预算权力的下放 与前一点相关，政府已经逐渐地将预算权力下放给部门管理人员(1ine managers)。举例来说，不再集中地决定复印机的配置，而是由部门管理人员来决定这个部门是否需要购买复印机或电脑即便为一些完全不相关的目标而使用它。原则上，可以给一些特殊的管理者提供在线预算(online budget)，之后可以根据其选择来管理资源。这个观点将预算权力和管理权力联系起来。正如汤普森所言(Thompson，1997，p6)：
35、在私营部门，经营收支预算主要是一种激励管理者服务于其所属组织的政策和目标的手段。预算使组织的责任转变成与行政管理单位及其管理者相一致的责任范围，而义还提供了监督业务、评估绩效和奖励管理者的基础。 相同的原则可以适用于政府。一名管理者需要有所作为，而预算是其做到这一点的主要资源。通常情况下，它产生了非常好的效果。如经济合作与发展组织的一份报告指出(OECD，1997，p23)： 把运营资源的责任委任给管理者并没有减弱支出控制。给管理者业务范围内的固定预算被证明比由外部人员控制支出细节要更容易保持对现金的控制。管理者已经证明他们能够保持适时而又准确的财政记录，而且他们能够编制与会计标准相一致的财务
36、报表。从理论上讲，真正地将预算权力下放给管理者是无可争辩的；但实际对于中央机构而言，要尽可能地完全下放预算权力并非易事。签约外包 在某种意义上，政府提供服务的签约外包也可以被认为是一项财政改革。一般认为这样可以节省成本可以节省约20(O置凹，1998)。或许更为重要的是，订立合同是项目预算拓展和绩效测定的细化要求。在起草合同的过程中，必须确切地说明要达成的目标以及监督机制，而后由外部部门或人员负责具体服务的提供；从理论上讲，如果具有足够严格的机制的话，外部部门或人员提供服务与政府内部提供通过确切说明一个机构或部门要完成的目标以及相应资金的情况并没有什么不同。 一般说来，财政改革的目标是使政府在
37、处理资金的方式上更像私营部f1。卡玛克认为(Kamarck，2000，pp246247)：绩效预算、应用新的会计体系和某些改革运动所表现出的对责任的普遍关注，都是努力使公共部门的财政管理与私营部门的通常实践更加一致。像公务员制度改革一样，财政管理改革中的很多实践都在寻求缩小公共部门和私营部门之间的差距。 考虑到在会计标准等方面缺乏一致性意见，可以认为私营部门几乎就不是一个模式。然而，私营部门仍旧比传统财政管理模式中的公共部门更加严谨。财政管理首先涉及为决策提供信息。新的管理形式比以往的管理形式在这方面做得更好。95 对财政改革的批判 虽然人们相当普遍地认为财政改革是成功的，但还是有一些对财政改
38、革具体部分的批评。对预算改革的批评 新的管理形式不是通过投入进行预算，而是关注产品和绩效尤其是项目预算的应用。自20世纪60年代和美国的项目规划与预算系统(PPB)实施以来，项目预算就已经遭到了批评。 对项目预算最突出的批评者是瓦尔达沃夫斯基。他认为项目预算“无论何时何地”都已经遭到了失败(Wildavsky，1979，p198)。他的大致观点是项目预算试图将理性强加给一个根本上是非理性(或高度政治化)的过程之上。但是他的批评也许并不像他认为的那样普遍。它过分夸大了项目预算实际上能做的事情，因为如前所述，最终的预算决策必然是政治性的，必须在完全不同的活动之间做出选择。项目预算，至少像其如今的执
39、行状况一样，只是为最终制定决策的政治官员提供了更多的信息。就决策来说，他们的选择可能仍然是非理性的尽管很明显有更多的信息来帮助他们决策。而且，瓦尔达沃夫斯基对项目规划与预算系统(PPB)的批评可能更加适合于美国在这里预算责任被分散或完全规避了而并不适用于行政部门已经完全控制预算的议会制国家。与美国在20世纪60年代和70年代的实践所得到的效果相比，议会制国家表现得更加成功。项目预算比传统的线性项目预算需要更多的有关行政机构活动的信息，所以它执行起来并不容易。但是，即使项目预算的执行困难重重，项目预算却提供了作为预算决策基础的更好信息。 另一个问题是政治环境问题。格雷等人研究了英国财政管理议案(
40、勋顺)的执行情况，而且看到了它执行过程中某些理想的破灭，这“反映出公共部门组织既是行政实体又是政治实体”(Gray 6z6Z199l，p52)： 举例来说，通过施加一些预算和财政报告的规则，新的会计系统改变了政府管理范围内利益和优势的平衡，因此，也暴露了政治上潜在的紧张状态。财政管理议案的设计者认识到了这一问题；财政管理议案的意图确实是要通过改变支配财政管理的规则来改变财政管理的行为。公务员传统上擅长博奔也适应博奔；这是他们在进入公职系统之前和之后的社会化特征。但是资源配置中的优势平衡已经发生了转变，而义有利于那些能够显著地强调财政管理议案规则和体制的、经济理性的人。 从理论上讲，预算应该变得
41、更加合理，但在实践中，改革背后也许有旧的渐进主义形式的虚假的一面。 、 传统的预算常被认为是一种渐进性的活动，它是以上一年度预算的少量增长为特征，并可以用来解释通货膨胀，而一些理论家(Wildavsky，1979)则认为这种预算有其好处。预算系统已经有了实质性的改变，但这是否就真正意味着渐进主义的终结呢?预算的完全理性要求列出所有可供选择的支出方案，并列举每一种方案的利弊，然后选择出最佳的优先方案并提供相应的资金。可以想象，没有一个政府能够做到这一点，其中主要有两个原因。第一，在民主国家中，预算是、而且必须是政治过程而不是技术过程，这意味着像项目规划与预算系统(PPB)那样完全的技术体系很可能
42、会失败。第二，预算必然是由不会朝令夕改的承诺组成的，例如对社会治安权利的承诺。据不同的估计，在任何预算中正在执行的承诺所花费的资金数量大约占全部支出的90到95。相应地，任何政策变动都可能包括一些微小的变动，这是渐进主义的典型特征。 在实践中，以绩效为基础的预算可能比它看起来受到更多的局限。过去和未来的绩效只是影响预算制定的一个方面。经济合作与发展组织的一份报告认为(OECD，1997，p24)： 理论上，预算应该是绩效测量影响公共政策的主要手段之一。设计一个以绩效为基础的预算体系并不困难，在这一体系中资源的每一个增量都直接与计划中产出的增量联系起来然而通过对政府的检验绩效与预算资源并没有紧密
43、地联系起来，而是更倾向于这样的安排，即：实际的或预期结果的数据只是影响预算的诸多因素之一。 尽管预算过程并不完美，但它也并非是完全机械化的，而是更加具有现实性。最重要的是，渐进性的预算可被认为是对不充分信息的回应，因此，如果提供了更好的信息，那么就可以采用不同于渐进性预算的方式来做出选择。其他的因素也会影响预算过程，但最终，预算本质上是一个政治过程。 传统预算使政治官员成为一种较为次要的角色。它没有给政治官员提供充分的信息来做出决策，也没有提供系统性的成果记录。预算改革和公共部门管理的其他改革一同改善了政治领导人的地位。预算决策也许仍然是采用政治性的方式和基于政治上的原因，但可能为预算决策确定
44、更准确的目标。就公务员可能截留大量的预算资金而言，传统预算对他们来说是理想的，因为他们可以将这些资金作为资源储蓄起来以备不时之需。这只有在缺乏资金指向的良好信息的情况下才会发生。运用更好的信息，支出控制体系已经得到了加强。会计改革的问题 波利特和鲍克特认为，“在各种不同的服务和环境中运用权责会计制度并不是同等易行的，而且改革可以造成有悖常情的激励和利益” (Fo11加andBouckaert，2000，p69)。这是不容置疑的事实。卡林和格思里也认为权责会计改革“不只是中立的、技术性的、无利害关系的活动”(Carlin and Guthrie，200l，p89)。他们可以将组织引入管理主义的方
45、向，也可以将其引入以市场为基础的活动之中，而且可以改变组织内部和组织之间的权力配置。 最大的困难在于执行。采用权责会计制度会提供更大的透明度，并使结果和投入等更好地联系起来，但将制度整合在一起的任务则存在困难。特别是由于执行问题，虽然这种制度被认为“能够为努力改善公共管理实践提供可喜的帮助”，但是，“它并不是一些中央机构所夸扬的灵丹妙药”(Carlin and Guthrie，2001，p98)。随着更多的地区使用权责会计制度，因而人们也更容易判断这一特定改革的价值，但是要将其付诸实施仍需要做很多的工作。签订合同的问题 由于签约外包和民营化比内部提供服务成本更高，对签约外包和民营化的需求也许会
46、因此而终结。私人承包商需要把利润率添加到服务提供的成本中去，所以如果其他所有的事物相同，那么它的成本会更高。在大多数情况下，私营部门提供服务仍然可能表现出效率方面的收益，但这还需要观察而不能假定。正如多纳休所言：“竞争市场中的私营公司往往比政府官僚制组织更有效率，但是仅仅凭此就推断出私营组织无须竞争和市场检验就可以产生效率是不合实际的”(勋nahue，1989，p222)。多纳休列举了能够实行签约外包的情况(Donahue，1989，p98)： 任务越是能够提前精确地做出说明，义事后能评估其绩效，承包商越是确定无疑地从事竞争；令人失望的承包商就可以越快地被更换(或惩罚)；政府越是严格地关注结果
47、而将手段排除在外，就越可能雇用寻求利润者而不是公务员。然而，最根本的区别存在于竞争性的、以产出为基础的关系和非竞争性的、以投入为基础的关系之间，而不在于利润追寻者和公务员之间。 在民营化或签约外包过程中存在相当多的承诺，但是承诺的方式需要讲求实际而不是过于理想化。 从理论上讲，私人承包商应该更有效率地工作，但是除了这些单纯的签约外包外，公共管理者将承受额外的负担。那就是要保证合同条款的履行以确保产生绩效。由于一些政治上和技术上的问题需要解决，履行合同并不是简单易行的。行政和技术问题涉及诸如此类的问题： “起草合同、投标要符合法律要求、制定充分的绩效说明、适当地监督合同执行、鼓励竞争和避免过分依
48、赖承包商”，而且“这些涉及如何签订合同的行政问题变得比是否签订合同这样的基本政策问题更为重要” (Rehfuss，1989，p219)。签约外包会精简官僚制组织的规模，但是确保履行合同和对合同进行监督可能要求公务员具有更高的技能。 签约外包意义上的民营化的确可以提供一些好处，但是它仅限于某时某刻的某些情况。当民营化运行良好时就可以带来收益。但是，当它运行不良时，“民营化就会搅混公共财政、令公共管理更加复杂和窘迫、剥去难以受到合同牵制的公共目标的重要维度、把资金从公共工作人员转移给承包商而无须为集体财库储蓄、允许质量衰退而成本增加” (Donahue，1989，p217)。设定条件并不是一项简单的工作。然而，应该更接近实际而不是理想化，而且应该注意重要的公务员监督工作。签订合同为公共服务机构减少成本提供了希望，但同时也带来了困难，因而不能把它看成是什么灵丹妙药