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1、公務人員執行力,邱志淳 世新大學行政管理學系 jcchiucc.shu.edu.tw,政策執行的意義,政策執行乃達成政策目標的作為 政策執行的研究重點在探究政府的良法美意該如何貫徹執行，就是使具體的政策內容付諸實現的活動。,政策執行的作業項目,擬定具體的作為，將抽象的政策目標、策略轉換成執行辦法，或作業要點或施行細則 指定負責推動工作的機關或單位 配置必要的人力、經費與設備機具等資源 對標的人口及執行人員採取適當的管理方法及獎懲措施 採取適當策略與方法，進行政策行銷（policy marketing）,政策執行力的模式,第一代執行由上而下（top-down）的模式 第二代執行由下而上（bott
2、om-up）的模式 第三代執行整合的模式,第一代執行由上而下（top-down）的模式,基本命題： 政策制定與執行是有界限、分離的、連續的。 政策制定者設定目標，政策執行者執行目標。 政策制定者與執行者接受兩者之間的任務界限，則執行過程必然是在政策制定之後的連續過程上。 政策執行的本質是非政治性與技術性的；執行者的責任為中立、客觀、理性與科學的。,第一代執行由上而下（top-down）的模式,代表人物： Sabatier & Mazmanian (1979) 優點： 應用性廣泛。 能反映公共政策強調政策執行的法令規章結構。,第一代執行由上而下（top-down）的模式,缺點： 強調從中央的政策
3、決定開始，過度重視高級長官的目標設定與方案規劃之能力，忽視其他政策次級體系的行動者之角色。 無法說明有些公共政策是由多元政府或法令規章共同執行，而非支配性的機關或法令規章執行。 易低估基層官僚與標的團體採取各種對抗策略，企圖影響政策目標的實力與潛力的可能性。 過度政策執行與政策規劃之間的區分，是不必要的、無意義的。 過度強調法令規章對於政策執行的結構化。,第二代執行由下而上（bottom-up）的模式,基本命題： 有效的政策執行繫於包含多元組織的執行結構。 政策執行結構是有共識的自我選擇過程。 政策執行以計畫理性，而非組織理性為基礎。 有效的政策執行取決於執行機關間的過程與產出，而非政策決定建
4、構者的意圖與雄心。,第二代執行由下而上（bottom-up）的模式,5. 有效的政策執行是多元行動者的複雜互動結果，而非單一機構貫徹政策目標之行動結果。 6. 有效的政策執行是繫於基層官僚或地方執行機關的裁量權，而非階層結構的指揮命令系統。 7. 有效的政策執行必然涉及妥協、交易或聯盟的活動，故互惠遠比監督性功能更為重要。,第二代執行由下而上（bottom-up）的模式,代表人物： Hjern(1982) 優點： 以多元行動者所認知的問題、策略與目標為基礎，觀點較為廣博。 以實現公與私部門計畫所出現的各種結果為焦點，如此可以考量政策執行的非預期結果。 可以處理牽涉多元計畫且沒有主導機關的複雜政
5、策情境。 可同時處理許多行動者所追求的策略，不致產生忽略其他行動者的重要性。,第二代執行由下而上（bottom-up）的模式,缺點： 過份重視邊陲而忽略中心。 雖然肯定基層官員的角色，但基層官員的行為對於政策目標的貢獻不一定是正面的。 分析途徑著重基層官員事實面的經驗分析，缺乏價值面的倫理分析。 分析架構欠缺明確的理論，因此種網絡技術需要透過明確的理論，將這種網絡關係放置在組成行動者的認知、資源或參與的社經與法律因素上。,第三代執行整合的模式,政策執行動態面的觀察：Goggin(1990)等人認為政策執行是一種極度繁複的過程，是發生於不同時間的一系列行政與政治決策和行動的過程，他們主張所有政策
6、執行研究都不能忽視執行動態面的探討。 政策變遷的宣導聯盟架構：Sabatier(1988)提出的架構中，用政策變遷代替政策執行一詞，主要原因是政策執行過程本身就是改變政策內涵、政策取向學習的過程。,建立執行的組織網絡,政策執行機關乃是一種網絡結構，其特色為多元參與，包括各級政府彼此間垂直與平行的共同參與、及公私部門協力與跨國關係。,執行網絡應注意事項,組織的層級、功能專責化程度及新設立組 織與否 組織內部結構設計與協調整合機制 政策執行的公私夥伴關係 （Public-private partnership） 組織文化（organizational culture） 組織所需要的執行環境因素,政
7、策執行工具,政策工具（policy instruments）為達成政策目標，自由選擇應用各項可行技術的總稱。一般可分成以下五類： 權威性工具 誘因性工具 能力性工具 學習性工具 象徵性工具,政策工具,權威性工具 指執行機關利用其權威，依據法律，對民眾予以禁止、處罰，或要求某特定行為。實例：為維護交通安全，警察對於違反交通規則之民眾，立即開罰單。,政策工具,誘因性工具 指執行機關利用課稅方式或補助方式，誘導民眾的行為符合政府的政策要求。實例：政府對於引進高性能的污水處理機的工廠，給予無息貸款。,政策工具,能力性工具 指執行機關對其執行人員施以講習訓練，增添設備，提升其政策執行的能力。,政策工具,
8、學習性工具 指執行機關對執行人員及利害關係者，建立知識分享文化，彼此相互學習，進而提升對政策問題的體認，有利於政策執行。,政策工具,象徵性工具 指執行機關利用某些象徵性的價值，諸如正義、公平、平等、合理、公道，爭取民眾在政策執行過程中的支持與配合，使政策易於貫徹。,政策執行工具,OHare（1989）所提出的八種政策工具,完美執行(perfect implementation),Pal(1992)指出：現實世界中可能沒以所謂的完美，完美的政策執行不是一種烏托邦，就是一種夢魘；就此意義而言，政策執行的失敗是無法避免的；但我們應將完美的政策執行視為一種學習的標竿，以提高執行的效果。,完美執行(pe
9、rfect implementation),Hogwood 和 Gunn 在1994年提出完美執行的十項要件： 沒有無法克服的外在限制 充分的時間與足夠的資源 充分整合所有必要的資源 政策係以有效的理論為基礎： 政策制定者對於公共問題的認定是否符合多元利害關係人的期望與價值，政策議程是否確實反映社會民意走向。 5. 直接而清晰的因果關係,完美執行(perfect implementation),最低度的依賴關係 充分共識與完全理解的政策目標 任務必須在正確的行動序列上陳述清楚 完美的溝通與協調： 執行過程中，所有參與者都必須在相同資訊的基礎上進行溝通與協調，執行上就比較容易出現效果。 10.權
10、力與服從： 政策執行者必須擁有真正實質的權力，而且標的團體也打從心裡服從。,政策執行成敗影響因素,一、政策問題本身所具有的特質 二、政策規劃的合理程度 三、政策合法化的周延程度 四、執行者對目標共識的程度 五、執行機關所具的特性,政策執行成敗影響因素,六、執行人員執行政策意願的高低 七、相關機關間的溝通、協調與配合狀況 八、政策執行的監督情形 九、標的人口順服政策的程度 十、政治、經濟、法規、社會及文化 等因素的配合狀況,政策執行的策略,一、政策目標應具體、清晰、明確，並有共識； 如有數個政策目標，應明定優先次序。 二、在進行政策方案規劃時，即應充分考慮執行 力的狀況，設計務實的執行辦法。 三
11、、政策方案應經過合理規劃並經充分的政策行 銷，較有助於政策方案的順利推動。 四、應重視民意在政策執行過程中的反映，並設 法減少民意對政策執行所產生的阻力，但應 充分了解真正的民意為何。,政策執行的策略,五、凡涉及補償費用的政策內容，應注意把握公 平、合理、正義的原則，盡量避免會吵的 孩子有糖果吃的情形。 六、爭取民眾對政策執行的配合，應盡量避免使用 抽象的勸服方式，例如要求民眾犧牲小我， 以完成大我；必須為民、為國、為世界 而讓步等。而應以設身處地的胸懷多為當 事人設想，照顧其權益，爭取支持。 七、決策單位與執行單位間的充分溝通、配合，及 雙方互相信守承諾，有助爭取民眾的配合。,政策執行的策略
12、,八、政策執行過程應注意溝通及政策行銷工作。 九、在民主行政理念下，政策欲有效執行，應再 商議式民主（deliberative democracy）的理念 下，強調多元參與、多元對話、多元協商技 巧的運用。 十、善用回饋訊息以檢討政策執行狀況，隨時改 進。政策已不符合需要或無法達到預期效果 時，應建請放棄。,何謂執行力(Execution)?,執行是一種紀律，是策略不可分割的一環。 執行是領導者首要的工作 執行必須成為組織文化的核心成分。,負責執行的領導者該作什麼?,了解你的組織與分工 實事求是 設定明確的目標與優先順序 後續追蹤 論功行賞 傳授經驗以提升員工能力 了解自我,領導者如何提升員工
13、執行力,要讓士兵愛打仗 提高員工的積極性 要讓士兵會打仗 提升員工的綜合素質和專業素質 要訓練有素的隊伍 訓練員工的有序性,如何讓員工變得更有執行力,學習 授權 獎勵 信任放手去做 溝通 健康心態積極樂觀,制定與執行計畫,預算以業務計畫為基礎 讓各部門同步邁向目標 制定業務(工作)計畫 懂得如何取捨 後續追蹤檢討,實務案例,我國攤販輔導與管理的政策執行案 近來由於經濟不景氣，失業率不斷上揚，及政府多半採取管制性政策（如審核攤販證照、要求警方取締違法攤販等權威性工具）做為攤販管理的執行手段，導致攤販與違法攤商（即俗稱之流動攤販）數量均日益增加。,實務案例,我國攤販總數由1988年的23萬餘家，至
14、2003年已達29萬餘家，到了2008年已超過30萬家。換言之，隨著我國社會結構的轉型與教育文化的發展，攤販人口的比例反而快速成長，而違法攤商動輒為合法攤販的十數倍，更引發了城市交通、環保、治安、地下經濟等諸多問題。,實務案例,為解決前述問題，中央部會雖曾數度擬定通則性的攤販（管理）條例草案，部份地方政府也因應攤販管理日益困難，訂定攤販管理自治條例，並釐訂政策執行目標，引進新的政策工具。例如台北市即採取管地為主，管人為輔、社區參與、總量管制、使用者付費、弱勢者優先等原則，讓攤販管理回歸商業運作，避免以往權威性手段的執行缺陷。 本案例以政策執行的角度，可分別由傳統攤販管理執行的問題、政策網絡的建
15、立與政策工具的選擇等三個層面討論之：,實務案例政策執行的問題：,以往攤販管理問題之所以困難，係因為其包括了 許多複雜的因素： 中央或地方政府往往基於政治的考量，囿於選舉因素，致使部份民選首長不欲大力取締違法攤商，而無法落實攤販管理政策。 傳統取締措施與糾舉多半委由警察機關執行，警察只能依道路交通管理處罰條例，對違規者進行處罰，一方面罰責過輕，且因警察亦容易因為取締違法攤商不列入工作績效等因素，而怠於行使公權力。,實務案例政策執行的問題：,舊有規則強調發給許可證的方式，而著力於證照發給作業和控管程序，忽略實際經管人力不足及市場機制。 由於攤販管理牽涉交通、環保、警察、衛生、工務、地政、都發、稅捐
16、等單位，較一般問題更形複雜，導致管理策略的整合益發困難。,實務案例政策網絡的建立：,經濟部商業司研擬輔導地方政府全面訂定攤販管理自治條例，並希望經由中央與地方的連結，與各單位跨部門的溝通，形成緊密相依的政策網絡，以全面性地解決攤販問題。 由於欠缺建構政策網絡解決問題的經驗，導致此一過程較為偏重擬訂攤販管理自治條例的範本，而未能形成全面性的政策網絡，來協助地方政府針對政治生態與需求。,實務案例政策網絡的建立：,但受限於本身權限，而未嘗試形成跨部會的中央政策網絡組織，共同協助地方處理攤販集中區用地取得、課徵逃漏稅等通則性問題。使得各級政府受限於攤販集中區過少、接受地下經濟仍然猖獗的事實，導致合法化
17、誘因不高，而難以構成理想的政策執行環境。,實務案例政策工具的選擇：,自我管制的政策：傳統的權威性政策工具，及管制政策零和賽局的緊張關係，容易因為地方管理單位與攤販的對立。目前的策略則傾向於採取自我管制的手段，鼓勵攤販普遍成立委員會，自行針對攤販之環保、衛生、攤位安置等事項進行管理，避免造成前述零和困境，維持公權力監督的角色。,實務案例政策工具的選擇：,誘因性機制的設計：必須搭配其他的經濟性誘因或市場機制，例如參考各國發展觀光夜市模式，提高合法攤販的獲利，以相對增加違法攤商的機會成本，並輔助攤販發展改善污染（如採取計點方式，給予積點高者優惠或優先選擇權），逐步轉型，才能有效減少攤販數量。,實務案例政策工具的選擇：,象徵性工具的確認：以往採取管制政策處理攤販問題時，因為管制的標的（攤販）屬於弱勢人口，故在取締或管制時較易受到個人直覺的誘導，執行時常流於勸導，甚至睜一隻眼閉一隻眼，導致取締成效不彰。目前地方政府應考慮各單位彼此協力合作，進行聯合取締與查緝，並經由政策行銷，闡明攤販輔導管理的重要性，爭取社會支持。,實務案例政策工具的選擇：,社區參與與動員：攤販問題屬於社會問題，更是社區問題，有待凝聚共識。目前部份地方政府的自治條例明訂，攤販集中區之設置需經過社區居民之同意，即為動員社區，以社區意識協助輔導管理的方法。,平安法喜！,