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1、政府投资项目招标投标工作中存在的问题及对策思考规范政府投资项目招投标工作是工程建设领域突出问题专项治理工作开展以来的一项主要任务。我市招投标工作自1996年启动以来，招投标制度从无到有，从局部推进到全面实施；招投标活动从隐蔽到公开、从分散到集中、从无序到有序，规范程度不断提高。实践证明，政府投资工程采用招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式，也是保证建设工程质量，加快工程建设进度，提高财政资金使用效率的最佳办法。近年来，我市对政府投资工程招投标工作进行了一些有益探索，取得了较好的效果，政府投资工程招投标取得了较大的成果，政府投资工程招投标工作正朝着健康有序的方向发展。但是，由于建筑市
2、场发育尚不规范，招投标方面的法律法规还不完善等原因，使政府投资工程招投标工作在具体操作中还存在一些问题。本文结合我市近年来的实践以及推进工程专项治理工作以来的经验，就如何加强政府投资工程招投标监管进行探讨。一、当前招标投标工作中存在的突出问题（一）多种形式规避招投标。工程项目招投标的目的就是在建设市场中引入竞争机制，这也是国际上采用的较为完善的工程项目承包方式。对于维护建筑市场秩序，保证工程质量，防止国有资产流失，促进反腐败工作，具有重要意义。但在招投标实践中，也出现了某些竞争不公平、操作不规范的问题，其中较为突出的是规避公开招投标。一是依法招标意识淡薄。一些地方和部门前期工作不主动，计划不周
3、密，往往以项目时间紧、节约费用为推脱，或以领导交办工程、应急必需工程为由，随意简化程序和变更招标方式。二是将整体项目化整为零或分段实施，使其达不到法定的招标工程规模标准，再直接发包给承建单位，如将办公楼基建工程肢解为写字楼、健身楼、住宿楼、食堂等若干项目对外单独发包。三是将招标工程沦为“钓鱼工程”，主体工程进入有形建筑市场，后期工程和附属配套工程、二期工程则搞场外交易，放长线钓大鱼。（二）资格审查阶段存在问题。建筑市场“僧多粥少”，公开招标项目的潜在投标人常常多达数十家，招标人采取资格预审的方法，对投标申请人和项目经理以及拟派出的技术人员的资质和业绩等进行审查、比较。对资格预审合格的投标申请人
4、过多时，目前一般采取“随机抽签法”和“评分排名法”选择不少于9家申请人参加投标。在采用“评分排名法”时，招标人的资格预审条件中常常有意或无意带有倾向性或排斥潜在投标人的内容。另一方面，对投标人特别是外地投标人提供的业绩等材料的真实性无法查实，导致了假证、假业绩泛滥，投诉不断。在采用“随机抽签法”时，往往有碰运气的成分，有些投标申请人为了提高抽签入围概率，往往采取到处租借资质增加“量”的方式，导致良莠不齐的外来队伍不断涌入，严重扰乱了建筑市场正常秩序。（三）投标人围标串标，排斥他人。围标串标行为违背了诚实信用、竞争择优的原则，妨碍了招投标市场的健康发展，严重阻碍了建筑市场的公平竞争，成为产生腐败
5、的温床。一是招标人与投标人相互串通。招标人在开标前用各种方式与投标人串通，主要包括泄漏标底、透露其它投标人的相关信息、与投标人私下商定、预先内定中标人范围等。二是投标单位相互串通，围标串标。由于部分企业从事建筑行业时间很长，长期工作中与行业其他企业逐步形成利益联盟，一旦有项目招标，这个利益共同体就相互串通，事先商定中标单位，待招标时其他几家参与企业走过场，让预定单位中标。三是租借资质，一人多投。一家企业租借了数家企业的资质后，在投标阶段很容易形成围标之势，其他投标人根本无法与之抗衡。（四）评标专家和中介机构素质有待提高。一是目前公开招标的项目投标单位通常达到9家，评标时间半天至一天，专家对每个
6、投标人的投标文件的评审时间一般不超过半小时。而通常情况下，投标单位仅施工组织设计就长达数十页乃至于超过百页，临时通知专家的做法使专家事前对拟参加评审的工程几乎一无所知，而只能在评标开始前听取招标单位的简单介绍，因此，在如此仓促的时间内，专家是否能对各家的投标文件做出全面的评审存在疑问，因而很难实现招标工作中所要求的择优选择中标人的原则。二是招投标中介机构的素质直接影响招投标工作质量。随着招投标制度的推广，招标代理业务发展较快，从业人员有较大增加。但大多数从业人员是从其他行业“转业”而来，大都没有经过严格的专业训练和法律培训，业务水平和职业操守参差不齐，加之从业人员管理制度尚不健全，导致招标代理
7、队伍整体素质不高，未能完全适应招标投标工作的要求。（五）中标后通过变更备案提升盈利空间。一是不履行中标承诺。投标单位在投标时对拟建项目的施工过程考虑得都很周到，并对招标人的要求都予以承诺。但一旦投标单位中标，之前承诺的事项往往都要“打折扣”。二是进入施工阶段，施工单位会对招标文件确定的内容提出修改意见，或者说勘察不仔细、设计未深化、施工中遇到有新情况、新困难，无法保证进度；或者通过加强感情投资，游说建设单位改变原定方案，而改变的结果总是对施工单位有利，最终导致招标文件流于形式，失去原有意义。二、存在问题的原因分析（一）法律法规体系不完善，执行不到位。一是我国招标投标相关的法律法规、规章以及管理
8、办法等规范性制度文件，分别由全国人民代表大会、国家相关部委、地方人大及政府各级行政主管部门来制定，由于各自角度和立场不同，同时受部门利益影响，造成实际上的多头立法、条块分割、部门垄断，甚至发生下位法与上位法冲突和抵触问题，部分部委和地方的招标投标文件与上位法招投标法相冲突，降低了法律的约束力。二是现行涉及规范招投标活动的法律法规除了招标投标法和一些部门规章、管理办法等外，还有中华民共和国行政许可法、中华人民共和国建筑法、中华人民共和国合同法、中华人民共和国担保法、中华人民共和国安全生产法、反不正当竞争法，以及各种管理条例。大量的法律法规制定和实施涉及了不同的执法主体和监管主体，并调整着不同的事
9、项，共同对招投标活动进行规范，而实际情况是各方缺乏协调配合，致使执行不到位。（二）违法违规行为惩处力度不足，造成违规成本较小。法律法规对某些违法行为处罚较轻，导致违法违规成本偏低。如招标投标法对招标人和投标人的违法行为的惩处主要以罚款为主，且最高不能超过合同金额的千分之十。这些处罚措施和力度与投标人违法行为得逞后所得利益相比，违法成本过低以至于不足以阻止投标人为获得非法利益铤而走险。现行法律对于围标串标的惩处与串标成功获得的超额利润相比明显偏轻，难以有效遏制不法企业与个人的投机心理。招投标监督部门对投标人的违法行为直接进行调查取证，在实际工作中阻力很大，违法行为又具有相当的隐蔽性。同时，由于地
10、方保护和行政干预及权钱交易等现象存在，使得调查处理难度更大。这也造成了很多行为人抱有侥幸心理，助长了违纪违法行为的产生。（三）建筑项目作为产品的特性造成不规范操作存在空间。作为“标的物”的建筑项目，由于一个承包合同包含众多项目和内容，工程实施及结算具有一定伸缩度，且工程成本控制及财务处理具有弹性，存在着“不确定利润”空间，为工程项目招标“暗箱操作”提供了物质基础。特别是部分政府投资项目存在前期准备不足，盲目开工、仓促上马，项目概算不确定，有的建设单位从本部门的利益出发，擅自提高标准、超规模、增加建设内容，导致实际总投资远远超过投资概算，更放大了招标“标的物”的不确定性。（四）招投标市场信用管理
11、的法规体系不健全。信用体系必须依靠健全的信用法规作为有力保障，覆盖全面的社会信用体系尚处在摸索建立的过程中。今年10月19日，国务院召开常务会议部署制订社会信用体系建设规划，提出“十二五”期间要全面推进社会信用体系建设。虽然苏州市已推出建设工程招标投标严重不良行为惩戒实施办法（试行），通过全市范围的实施情况看取得了较大成效，但中央治工办主导建设的全国范围内政府投资建设市场诚信体系尚在建设中。目前各级政府在制定法律法规上，从政策角度研究的多，从管理角度研究的少；从治理角度研究得多，从惩治角度研究的少。缺乏标准统一的失信惩罚与震慑机制，失信主体没有受到应有的惩罚，甚至出现讲信用的企业可能被不讲信用
12、的企业驱逐出市场，最终陷入大家都不讲信用，整个行业无法发展的囚徒困境之中。三、加强政府投资项目招投标监管的思考（一）建立健全相关制度，增强法规的可操作性。针对目前招投标监管法规制度仍不健全，应尽快出台招标投标法实施条例，增强招投标制度的可操作性，从法规制度上堵塞漏洞。从征求意见稿可以看出：招标投标法实施条例既是一部法规，更是一部招标行业的操作指引。对如“招标条件”、“可以不招标的项目”、“公开招标、邀请招标”、“资格预审”、“招标终止”等过去比较模糊的内容统一了标准并作了详细的解释说明，这更有利于规范操作。其次，目前招标行业多头管理的现象严重制约了行业的发展，招标投标法实施条例细化了政府职能部
13、门间的协作机制，同时明确发改委在招投标工作中的的指导和监管职能，其他部门的协作管理作用，有利于维护和促进招投标法制统一，有利于招标投标行业更规范、更健康的发展。（二）推进政府投资工程管理体制改革。对非经营性政府投资项目全面实行“代建制”，通过公开招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责实施建设，严格控制投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。使政府投资项目投资、建设、管理、使用各环节彼此分离，互相制约。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府只能通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出，至少相对目前情况来说，行政权力
14、有所削弱或被制约。由此，实现了政府投资职能、投资管理职能和工程管理职能的分离。（三）严格执行预选承包商制度，稳步推行资格后审。政府投资建设工程实行预选承包商制度有利于选择一批综合素质相对较好的企业参与政府投资工程的投标竞争，以保证政府投资工程的质量、工期和投资效益，实现招标择优的目的。通过审查委员会定期考核，让综合评定不达标的企业落选承包商库，将存在项目转包、拖欠农民工工资等行为的企业严格清退。同时，为了让投标人形成充分竞争的氛围，应在实行预选承包商制度的同时稳步推行资格后审。资格后审是实行预选承包商制度的重要配套措施，潜在投标人无需报名即可参与投标，由评标委员会在评标前按招标公告和招标文件的
15、要求对投标人的资格进行审查。直至项目开标前，投标企业互相无法获知参与投标人的数量和情况，从而有效防止围标串标。（四）多措并举切实加强标后管理。一是建立和完善建筑市场与招标投标、资质和资格、工程造价、质量和安全监督等管理机构之间相互联动机制，加强对合同履行的监督管理，及时发现和严厉查处中标后随意更换项目经理、转包、违法分包、任意进行合同变更、不合理的增加合同价款等违法违约行为，促进合同的全面履行，加强对工程后续变更和工程竣工结算的监管，防止因低价中标可能产生的偷工减料、弄虚作假、降低工程质量标准及安全水平的现象。二是建立工程合同风险管理制度，通过经济手段建立市场约束机制。借鉴先进经验，制定工程担
16、保和保险等风险管理办法，建立健全业主工程款支付担保，承包商履约担保和低价中标风险担保，农民工工资支付担保的风险管理制度。（五）加强从业人员教育，筑牢拒腐防变的底线。在工程建设中，如何抵御利益诱惑，遏制腐败，最根本的就是要解决人的思想问题，也是铲除腐败的根源。一是加强对市场主体教育。采用集中和分散学习相结合的方式，加强对招标人、招标代理机构、投标人、评标专家、监督管理人员等招投标活动主体的教育。能深刻剖析腐败演变过程，找准易发腐败的环节，真正做到触及思想和灵魂的作用，以增强廉洁自律，拒腐防变的能力。二是加强对从业人员的教育。加强对招标投标从业人员的职业道德和行业自律教育，引导从业人员自愿签署行业自律公约，自觉抵制失信、违规、违法行为。积极推行就业资格制度，从业人员必须经过培训，经考核合格，取得就业资格证书，才能从事招标投标工作。对已取得就业资格的人员要进行知识更新和继续教育。10