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1、城市“禁摩令”正当性的法学研究内容摘要：从法学角度剖析和研究城市“禁摩”运动，“禁摩令”与宪法赋予权利存在一定程度的抵触，其所适用的道路交通安全法、行政许可法等法律的相关条款并不能为“禁摩令”提供充分的法律依据关键词：禁摩令；法律困境；匹配性；正当性1引言随着经济的发展和城市化的加快，目前，绝大部分的中国大中城市机动车辆都呈现出日益增长的趋势，摩托车在城市中的保有量也大幅度上升。一些地方政府开始采取措施，禁止或限制摩托车登记上牌，禁止或限制摩托车在市区或市区的部分道路行驶。这些措施被称之为“禁摩”。自1985年北京首开“禁摩”先河后，到目前为止，全国已有170多个城市禁止摩托车上牌照。广东省内
2、，也先后有广州、中山、韶关、珠海、东莞、汕头、深圳等城市禁限摩托车上路。从2010年8月开始，佛山市正式加入禁限摩行列。综观国内各城市禁、限摩托车通行的规定，绝大多数以政府令或者人大决议的形式颁布，对此，笔者将诸如此类由地方政府或人大以各种形式颁布的决定、意见、决议等笼统地称为“禁摩令”。本文拟从宪法和法律适用的正当性角度出发，对“禁摩”行为进行解读和研究。2“禁摩令”的法律性质各种“禁摩令”的法律性质因颁布（或者通过）的机关性质不同而有所区别。以广州市和佛山市为例。广州市颁布“禁摩令”的文件为穗府200411号关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告，该通告第三条规定，从2007年1月1日
3、起，全天24小时禁止摩托车在某些区域 驶。根据立法法第七十三条的规定，广州市作为较大的市，其人民政府作出的政府令应属于地方政府规章。佛山市政府颁布“禁摩令”的文件为佛府201081号佛山市人民政府关于加强摩托车管理的实施意见，经佛山市人大常委会审议通过，佛山市将在6年内分4个阶段完成所辖各区的中心城区全面禁止摩托车通行的目标。由于佛山市不属于较大的市，其人民政府或人大不具备立法权，故此类“禁摩令”其法律性质应属于规范性文件。3“禁摩令”与宪法赋予权利的匹配性分析平等权、财产权和自由权是宪法赋予公民的三大基本权利，在整个宪法基本权利体系中占据十分重要的地位。“禁摩令”在一定程度上与宪法赋予公民的
4、平等权和财产权存在抵触。3.1“禁摩令”与平等权宪法规定的公民具有平等权，最基本要求是法律适用上的平等，我国宪法第33条规定：“任何公民在法律上一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。这是平等权在我国宪法上的体现”。简而言之，平等权要求政府规范相对人时应该做到“同样情况同样对待，不同情况差别对待”笔者认为“禁摩令”的规定有违宪法上的平等权之嫌。首先，城市道路交通作为稀缺资源的分配有违平等权的要求。各地的“禁摩令”制订依据大都是依据我国的道路交通安全法，根据该法第三十九条的规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人
5、采取疏导、限制通行和禁止通行等措施。”这里的前提是“道路和交通流量的具体情况”，这种“车流量”是指所有机动车的流量，包括摩托车和各类型的汽车在内计算出来的。因此道路交通安全法赋予行政机关进行管制的对象是“机动车” 而并非只针对某种特定车种或特定车型。由于车流量过大造成的交通堵塞等现象，交通管理部门是有权进行管制的，但是这种车流量过大并非仅仅是摩托车造成的，不应只针对摩托车进行管制。城市道路交通属于稀缺性资源，政府运用管制手段对其进行再分配时仍然要受到宪法上平等权的约束，即使是在十分特殊的情况下需要对某一特定的车种(如摩托车)或车型(如小排量汽车)作出限制通行或禁止通行等措施，也只能是一种临时性
6、的管制措施。而“禁摩令”就只是针对摩托车这种交通工具，而且均没有规定限制或禁止通行的期限，属于永久性限制或禁止进入某些路段。其次，环境污染以及交通事故归由摩托车承担有违平等权的要求。平等权的一个最基本的要求是平等地享有宪法和法律规定的权利、平等地享有宪法和法律规定的权利、平等地履行义务。显而易见，环境污染显然并非是仅仅由于摩托车的排污所造成的，其他机动车同样也存在排污问题。从环保的方面看，摩托车单位的排气量所产生的一氧化碳比汽车要高，碳氢化合物和氮氧化合物的排放量则与汽车相差无几，但是由于小汽车的总排气量是摩托车的10到15倍，平均载客数却只有摩托车的15倍，因此每个人采取小汽车的方式出行所造
7、成的环境污染是摩托车出行方式的3到5倍。同样是造成排污的结果却只限制摩托车的行驶和上牌，这有违宪法上平等权的要求的。在交通事故方面，根据公安部交通管理局编制的中华人民共和国道路交通事故统计资料汇编显示，从2000至2002年，摩托车造成的交通事故并不比汽车多。每种交通工具都有它的局限性，并不能因为这些局限性的存在而否定他们的存在。3.2“禁摩令”与财产权我国2004年宪法修正案第二十二条将宪法第十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律法规对私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这一条修正案构建了我国私有财产的宪法保护体系。公民合法的私有财产受到保护
8、并不意味着绝对的不可侵犯，根据宪法的规定符合征收要件的国家可以对私人财产实行征收，征收要件有三：一是必须是为了公共利益，二是必须依照法律法规进行，这里包括实体的规定，也包括程序性的规定，三是应该给予补偿。私人所有的摩托车毫无疑问属于个人合法的私有财产，“禁摩令”是否侵犯了公民的财产权?“禁摩令”的出台限制了摩托车的道路使用权。许多城市限制摩托车通行的道路几乎包括了市区所有的主干道路，限行的时间是全天候24小时禁止通行，摩托车作为一种交通工具的最大的功能在于其使用权，摩托车不能上路行使则意味着丧失了使用权。其他物权权利如占有、处分等也会受到影响。比如一辆不能上路行使的摩托车，其转让往往会难以找到
9、买家，处分权便有名无实。那么作为摩托车的所有者，其财产权受到的侵害便是实质性的，而且各地的“禁摩”举措并没有期限限制，因此他们所受到的侵害是持续性的，此时的“禁摩”措施对财产权的限制已经达到了严重和实质侵犯的程度，造成了财产权人有财产权之名，而无财产权之实。因此，“禁摩”措施在法律性质上属于管制性的征收。摩托车财产权人为了公益的特别牺牲，理应获得相应的补偿。既然“禁摩”属于一种管制性征收，那么是否任何地方政府都有权对公民的财产权作出如此严厉的限制性措施呢?实则不然。根据现行宪法的规定，要对私人的财产权进行征收(也包含这种管制性征收)，其依据应该是“法律法规”，显然，这里的法律应该是属于狭义上的
10、法律，仅限于全国人大及其常委会制订的法律，法规则包括了行政法规和地方性法规。只有这三种规范性文件才能作出征收或管制性征收的规定，其他规范性文件均无权作出达到管制性征收效果的规定。然而，各地“禁摩”多以政府通告的形式发布，这些政府通告在效力上属于规章以下的规范性文件，效力层次比较低且制订程序不太严格，对这种涉及的利益层面如此之广的事项，许多城市并无举行必要的听证会或进行详细的论证，而是草率一禁了之。因此，依据这种规范性文件对公民的财产权进行如此严重的限制，显然与宪法的规定相抵触。4“禁摩令”适用法律的正当性剖析41“禁摩令”出台的法律依据实行“禁摩令”的城市，其理由一般包括：一是认为道路交通日趋
11、饱和，摩托车造成了交通秩序的混乱，影响城市的提速。二是摩托车的废气及噪音污染严重，对环境的污染比较大，三是摩托车安全性能较低。四是摩托车的档次外观影响城市形象。出台“禁摩令”的法律依据除了前述提到的道路交通安全法第三十九条外，还有中华人民共和国行政许可法第八条第二款,该条款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”根据该条款，“禁摩”城市认为其可以撤回已取得上道路行驶资格的摩托车的行驶资格，甚至在今后也绝对禁止摩托车登记上牌。4.2“禁摩令”不完全具有道路交通安全法
12、和行政许可法规定的正当性乍看起来，道路交通安全法和行政许可法的相关条款既提供了禁止摩托车上路的法律依据，又解决了禁止摩托车上牌的法律障碍，“禁摩令”一方面合乎民情、顺乎民意，另一方面合法地进行公共管理行为。实则不然，原因如下。1、道路交通安全法第三十九条不能作为“禁摩令”的法律依据。理由如前所述。2、行政许可法第八条第二款也不能为限制、禁止摩托车登记上牌提供法律依据。行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经过依法审查准予其从事特定活动的行为。按照行政许可法的规定，机动车登记、号牌发放是典型的行政许可。这项许可是允许被许可人通过代步工具实现行为自由的权利。(1)“公共利益”不应随意
13、被“禁摩令”借用。行政法的一个重要原则为信赖保护原则。该项原则包含两层含义：一是相对人对行政权力的正当合理信赖应予以保护，行政机关不得擅自撤销、变更已生效的行政行为；二是如确需因公共利益的需要而撤销或变更的，对无过错相对人应给予合理的赔偿或补偿。“禁摩令”认为，根据行政许可法第八条第二款其可以基于公共利益的需要，撤回先前颁发的行政许可，这也不违背信赖保护原则。但“禁摩”是否是基于公共利益的需要这一前提条件却备受争议。众所周知，公共利益概念的最特别之处，在于“其概念内容的不确定性。这种内容不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个主要方面表现之。”正是由于公共利益的不确定性
14、，给政府以公共利益为名的行为提供了诸多方便。虽然公共利益有其不确定性，但当以公共利益为由限制公民自由权利时，“务须遵照比例原则，一则要求非在必要时不可侵犯基本权利；二则必须在最小限度范围内，或最轻范围内来限制人民之权利” 。也就是说，首先，这种限制必须是“必要”的，即对基本权利的限制，能够促成公共利益目的的实现；其次，在多个可供选择的实现公共利益的手段中，所选择的手段所造成的侵害应是最小的，且所侵害的利益应该大大小于所保护的公益。反观“禁摩令”，其是否符合所保护的公共利益的限制，值得商榷。第一，就环保和交通而言，据预测，在“禁摩”后，将会有六分之一的摩托车族转而购买汽车，而且小汽车的增加速度将
15、会比现在更快，道路交通压力是增大还是减小尚属未知之数，减少尾气排放的目标可能也是缘木求鱼。而在治安方面，这种“一人得病，全家吃药”的简单做法，不仅有陷入技术主义误区之嫌，而且会让人质疑政府的城市管理能力。第二，除了采取“禁摩”这种激烈的措施外，尚有很多更平和、损失也更小的措施：为减少污染，可以对排气系统的定期检查和更换；为缓解交通压力，可以采用经济激励性的管制手段，吸引人们寻求公共交通，同时利用市场手段进行管制，比如提高税率，抑制私人交通过度膨胀。同时，“禁摩”无疑会影响一个城市几十万摩托车族的出行甚至剥夺数以万计以摩托车为职业的人的生存空间。有鉴于此，公共利益这个堂而皇之的理由能否成立值得质
16、疑。(2)“禁摩令”提高行政许可的门槛甚至堵塞行政许可的渠道。根据道路交通安全法第九条的规定，“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：(一)机动车所有人的身份证明；(二)机动车来历证明；(三)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；(四)车辆购置税的完税证明或者免税凭证；(五)法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”根据行政许可法第三十八条的规定，“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”也就是说，如果申请人的申请一旦符合条件，就必须予以登记，并发放号牌，而不允许行政机关的自由裁量。即使“禁摩”是为了公共利益的需要这一前提成立
17、，行政许可法第八条第二款也只赋予了行政机关依法变更或撤回已经生效的行政许可，其效力指向的是之前的已被批准的行政许可。该条款并未授权行政机关有权对符合法定条件的行政许可作出限制或禁止许可的规定。但“禁摩”后许多城市限制或禁止摩托车登记上牌，这样就导致按照法律规定只要符合某些条件就能从事特定活动的行政许可，变相为即使符合这些条件政府也不许公民作为的“行政不许”，实质上提高了行政许可的门槛甚至堵塞了行政许可的渠道，从而在实质上剥夺法律赋予公民的权利。因此，限制或禁止摩托车登记上牌也超出了行政许可法第八条第二款赋予行政机关变更或撤回行政许可的权限。通过上面的分析，我们不难看出无论是道路交通安全法还是行
18、政许可法都难以为“禁摩令”提供充分的法律依据。反而，这种只求形似，不求理同的运用法律的方式，只是法律工具主义的一种表现罢了。5结束语摩托车和汽车都属于机动车，也都履行了合法手续，即两者的驾驶人都取得了驾驶摩托车和汽车上道路行驶的权利，为何在出现交通拥挤、道路不堪负荷的情况时，只对摩托车百般刁难，“一刀切”式地禁止上路，而对其他机动车特别是小汽车却温情脉脉，呵护有加，显然难以让人体会到平等。既然地方政府出于地方经济和社会发展的考虑，坚决要禁止或限制摩托车上路行驶，在现有法律框架内无法提供充分法律依据的情况下，完全可以依靠地方性法规、行政法规和法律制定相关的规定赋予“禁摩”行动以合法性和正当性，通过正当法律程序，采用更加公平公正、符合法律法规的方式去协调不同利益群体之间的矛盾冲突，保障每一个公民在国家法律框架下的生活生存空间。参考文献：1公安部交通管理局中华人民共和国道路交通安全法适用指南北京：中国人民公安大学出版社，20032周佑勇行政法原论北京：中国方正出版社，20003陈新民德国公法学基础理论济南：山东人民出版社，20014沈荣华关于地方政府规章的若干思考中国法学，2000(1)5邱新“禁摩”问题的法律思考中山大学学报论丛，2005(6)；6郭赟、刘高林“禁摩令”引发的法律思考. 法治研究，2007（3）7中华人民共和国道路交通安全法8中华人民共和国行政许可法