《城市拆迁条例释义全国人大有关专家.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城市拆迁条例释义全国人大有关专家.doc（45页珍藏版）》请在三一文库上搜索。
1、城市房屋拆迁管理条例解释：第一条【立法目的】第一条为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。【解释】本条是关于城市房屋拆迁管理条例立法目的的规定。制定城市房屋拆迁管理条例的目的主要体现在以下三方面：（一）加强城市房屋拆迁管理房屋为不动产，是人类赖以生存和发展必不可少的物质资料。城市房屋拆迁，是城市建设过程中的重要环节，既与城市的发展密切相关，又涉及到广大人民群众的切身利益，属于各方面都非常关心的问题。虽然拆迁当事人之间是一种民事关系，但拆迁活动事关重大，已经超出了一般民事活动的范畴，而涉及到社会稳定、城市发展和人民群众的重大切身利益，因此，国家对
2、拆迁活动予以有效管理是非常必要的。有鉴于此，早在1991年，国务院就颁布了城市房屋拆迁管理条例。自1991年6月1日起实施以来，原拆迁条例对于规范房屋拆迁行为，加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和社会主义市场经济的发展，原拆迁条例的不少规定已经明显不适应城市房屋拆迁工作的需要，主要问题有五点：1原拆迁条例规定的对被拆迁房屋的所有人的补偿标准过低，房屋所有人的积极性不高，对拆迁房屋产生抵触情绪。原拆迁条例规定，“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”，这一规定表明，拆迁补偿只是对房屋价值的补偿，并
3、不是对房地产价值的补偿。这样一来，由于补偿资金不体现被拆除房屋的市场价值，一方面拆迁补偿没有完全体现等价有偿的原则，被拆迁人的利益实际上受到了损害；另一方面，被拆迁人实际上能够得到的补偿金额远不足以购买新的房屋，被拆迁人有可能处于无房可住的状态，无疑将影响社会的稳定。2原拆迁条例规定的安置方式单一。尽管原拆迁条例规定补偿的方式可以是作价补偿、产权调换，或者作价补偿与产权调换相结合，但由于作价补偿的实际价值低于产权调换，实际上被拆迁人选择的多是产权调换，客观上形成对房屋使用人的安置只是实物安置一种方式，被安置人对安置房屋的选择度很有限，导致被拆迁人因对安置房屋地点等条件不满，迟迟不搬迁，影响拆迁
4、进度。而客观上，被安置人因家庭结构、年龄、爱好、就业地点等各不相同，他们对拆迁安置的要求也各不一样。原拆迁条例规定的安置方式没有选择性，难以满足被安置人的需要。3.原拆迁条例将户口因素作为确定安置面积的标准，在实践中被一些人所利用，以牟取不正当的利益，也造成拆迁成本的不合理增加。原拆迁条例的规定有其特定的历史背景，在拆迁补偿安置时考虑到户口因素，其实质是给予城市居民的一种福利待遇。拆迁在本质上属于一种民事活动，拆迁补偿安置，也应当符合公平、合理、等价有偿等民事活动的基本原则，而不应当成为一种救济手段，不能作为解决其他社会问题的方式。4.原拆迁条例有关强制拆迁的规定不明晰，条件比较模糊，手续复杂
5、，在实践中很难操作。原拆迁条例对于裁决是否应当经过当事人的申请、裁决是否是强制拆迁的前提、限期搬迁的决定是否可诉、强制拆迁时证据如何保全等问题没有明确规定，造成实践中强制拆迁出现了很多难以处理的问题，既不利于拆迁的进行，也不利于保护当事人的合法权益。5原拆迁条例对拆迁单位的拆迁补偿安置资金运用缺乏有效的监管，有的拆迁人取得拆迁许可证后抽逃资金，导致安置房不能及时建设、补偿安置资金不能及时到位的情况时有发生。拆迁补偿安置需要大量的资金，由于原拆迁条例对拆迁补偿安置资金的监管没有具体规定，城市房屋拆迁管理部门对拆迁人的行为没有有力的监管手段，以至于拆迁人抽逃资金的现象比较严重。这严重损害了被拆迁人
6、的利益，阻碍了建设项目的顺利进行，同时给社会带来了一些不稳定因素。为了解决上述问题，及时修订原拆迁条例，采取相应措施加强对城市房屋拆迁活动的监督管理，是十分必要的。加强城市房屋拆迁管理，从拆迁条例的规定来看，主要体现在两方面。其一，进一步规范房屋拆迁的行政管理，明确管理职责和管理程序。拆迁条例第7条关于房屋拆迁许可证审批程序的规定，第9条关于延期拆迁申请审批程序的规定，第16条关于拆迁裁决程序的规定，第17条关于强制拆迁程序的规定，都是规范行政管理的具体规定，旨在约束行政管理部门的管理行为，保护拆迁当事人的合法权益。其二，充实和完善法律责任，加大对违法行为的处罚力度，保护拆迁当事人的合法权益。
7、原拆迁条例关于拆迁违法行为的处罚规定比较单薄。一方面，原拆迁条例规定的违法行为范围较窄。在实施过程中，已经出现了一些原拆迁条例没有规定的违法行为。由于没有法律依据，拆迁管理部门处理这些行为时难度较大，往往导致这些违法行为得不到及时处理。例如，原拆迁条例对拆迁人以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的行为、擅自延长拆迁期限的行为，对接受委托的拆迁单位违法转委托的行为，对房屋拆迁管理部门违反规定核发房屋拆迁许可证的行为等都没有处罚规定。另一方面，原拆迁条例规定的处罚力度较小且缺乏弹性，不能满足实际需要。修订后的拆迁条例调整和补充了原拆迁条例的有关规定，明确了处罚力度，增强了规定的可操作性。（二）保护拆迁当事
8、人的合法权益拆迁当事人，是拆迁活动的参与者，包括拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋承租人。具体而言，拆迁非出租房屋，拆迁当事人是指拆迁人与被拆迁人；拆迁出租房屋，拆迁当事人是指拆迁人、被拆迁人和被拆迁房屋的承租人。拆迁活动主要是一种民事活动。在拆迁活动中，被拆迁人通过放弃被拆迁房屋及其附属物，以货币形式或者产权调换房屋的形式而取得拆迁补偿；被拆迁房屋的承租人通过与被拆迁人解除租赁关系，或者与被拆迁人就产权调换的房屋达成租赁协议而迁出租赁房屋；拆迁人通过对被拆迁人进行拆迁补偿而取得拆除被拆迁人房屋及其附属物的权利，从而为进一步开发建设打下基础。保护拆迁当事人的合法权益，是促进拆迁活动有序进行的需要，是
9、激发拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋承租人参与城市建设的有利手段。如果拆迁人的合法权益得不到保护，会打击拆迁人的积极性，影响城市建设的顺利进行。如果被拆迁人的合法权益得不到保护，被拆迁人可能对拆迁产生抵触情绪，不但会导致拆迁活动和建设项目无法按计划完成，还会造成较为严重的社会问题。被拆迁人往往人数较多，同时，对大多数被拆迁人来说，房屋属于其安身立命之根本，是其基本的生活资料，如果被拆迁人感到自身关于房屋的合法权益没有得到合理的保障，他们不可能配合拆迁工作。如果被拆迁房屋的承租人的合法权益得不到保护，搬迁就难以进行，拆迁活动也难以开展，同时可能造成社会不稳定因素，影响建设项目的实施和社会的安定。因此
10、，拆迁条例将保护拆迁当事人的合法权益作为其立法宗旨之一。保护拆迁当事人的合法权益，应当侧重于保护被拆迁人和被拆迁房屋承租人的合法权益。侧重于保护被拆迁人利益，原因在于，虽然拆迁人与被拆迁人之间的法律地位是平等的，但是，在经济地位、参与拆迁的主动性上，拆迁人和被拆迁人之间是不一样的。首先，拆迁人是经济实力强大的单位，属于强势群体；被拆迁人是经济实力相对较弱的分散个体，属于弱势群体。其次，拆迁人是有计划、有准备的参与拆迁活动的，是拆迁程序的启动者；而被拆迁人是被动的加人到拆迁活动中来的，对拆迁程序的运行没有控制权。第三，在订立拆迁补偿安置协议时，拆迁人处于主动地位，被拆迁人比较被动。一旦拆迁程序启
11、动，不管被拆迁人与拆迁人能否达成协议，拆迁都会进行下去，被拆迁人的房屋都将被拆除。拆迁人与被拆迁人之间的上述不平等，导致被拆迁人的合法权益易受侵害。近十年的拆迁实践已经证明这一点。因此，在城市房屋拆迁过程中，要注重于保护被拆迁人的合法权益。拆迁条例关于建设项目转让的规定（第19条）、关于拆迁补偿安置资金监管的规定（第20条）、关于货币补偿标准的规定（第24条）、关于拆迁安置房的规定（第28条）等都是保护被拆迁人合法权益原则的体现。拆迁条例的大部分内容都是规范拆迁人的行为的，这也是保护被拆迁人合法权益的需要。侧重于保护被拆迁房屋承租人的利益，原因在于，与被拆迁人一样，承租人是被动参与到拆迁程序中
12、的，虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失。同时，对住宅房屋而言，承租人往往属于经济实力相对较弱的群体，如果不能给予其利益以强有力保护，有可能带来严重的社会影响，不利于社会稳定。拆迁条例关于拆迁补偿安置协议的规定（第13条）、关于拆迁出租房屋的规定（第27条）等均属于保护被拆迁房屋承租人利益的特别条款。当然，在重点保护被拆迁人和被拆迁房屋承租人利益的同时，拆迁条例对拆迁人的利益也予以了必要的关注。如拆迁条例关于暂停事项的规定（第12条）、关于先予执行的规定（第15条）、关于强制拆迁的规定（第17条）等。（三）保障建设项目的顺利进行城市房屋拆迁，是与
13、建设项目紧密相关的活动，是一些建设项目实施过程中必须完成的工作。如果房屋拆迁不能按照计划完成，建设项目的进行势必会受到影响。建设项目的实施，一部分是政府的公益事业、公共利益的需要；另一部分尽管是商业性项目，但它对城市经济的发展和城市面貌的改善具有重要作用。这些建设项目，从长远利益和整体利益上来说，是符合人民群众利益的。因此，拆迁条例明确规定以保障建设项目的顺利进行为其立法目的。须指出的是，原拆迁条例规定的是“保障城市建设的顺利进行”，新拆迁条例改为“保障建设项目的顺利进行”。将“城市建设”调整为“建设项目”，主要是考虑到“城市建设”的内涵不确定，所指范围甚广；而“建设项目”一词，内涵确定，容易
14、理解。第二条【调整范围】第二条在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。【解释】本条是关于城市房屋拆迁管理条例调整范围的规定。对城市房屋拆迁管理条例的调整范围，可以从几方面来理解。从地域角度来看，拆迁条例适用于城市规划区内国有土地。根据中华人民共和国城市规划法（以下简称城市规划法）的规定，所谓城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇；所谓城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内城市建设和发展需要实行规划控制的区域。根据土地管理法规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。所谓国有土地，就是指属于全民所有的土地。城市规
15、划区内的土地，既有国有土地，也有集体土地。拆迁条例所调整的是在城市规划区内国有土地上进行的房屋拆迁活动。在拆迁条例修改过程中，有些地方提出，随着近些年来城市规模的不断扩大，房屋拆迁已更多地涉及城市周边的乡镇及其集体土地上的房屋，由此引发的纠纷较多，拆迁条例应当对集体土地上的房屋拆迁行为予以规范。经过反复研究，各方面一致认为，根据法律规定，需在集体土地上进行开发建设的，应当先行征用土地，将集体土地国有化，然后再进行房屋拆迁。关于集体土地的征用与补偿，土地管理法及其实施细则已经作了明确规定，不属于拆迁条例的调整范围。从行为角度来看，拆迁条例适用于拆迁房屋及其附属物的行为。这里的房屋，是指能够遮风避
16、雨并供人居住、工作、娱乐、储藏物品、纪念和进行其他活动的空间场所。既包括住宅房屋，如居民楼，也包括非住宅房屋，如厂房、办公楼等；既包括公有房屋，也包括私有房屋。这里的附属物，是指房屋的附属建筑物和构筑物，如围墙、烟囱、化粪池、门斗、水井等。但须明确的是，并非所有在城市规划区国有土地范围内的房屋拆迁行为，都属于拆迁条例调整范畴，只有那些需要对被拆迁人进行补偿、安置的房屋拆迁行为，才由拆迁条例来规范。换言之，不需要对被拆迁人进行补偿、安置的房屋拆迁行为，不属于拆迁条例所调整的行为，不需要申领房屋拆迁许可证。在对原拆迁条例的修改过程中，各方对这一问题争论颇大，有两种不同意见。第一种意见认为，无论拆除
17、和拆迁房屋，都应当属于拆迁条例调整范畴，应当办理拆迁许可证并交纳拆迁管理费。不需要补偿安置的拆迁行为，如果不纳入拆迁管理范围，会产生负面影响。至于其拆迁管理费用，可以在办理拆迁许可证后予以减收或者免收。第二种意见认为，拆迁条例所规范的房屋拆迁，应当包括拆除和迁移两层关系，而且应当有拆迁人和需要进行补偿、安置的被拆迁人。自拆自建房屋行为，不存在迁移关系，也不涉及被拆迁人的补偿、安置问题，不应纳入拆迁条例来调整。对自拆自建行为的管理，不属于拆迁管理的范畴，而是另一种行政管理关系。之所以在自拆自建这一问题上发生分歧，是因为原拆迁条例对这一问题的规定不明确，不同的人可以有不同的理解。具体分析，原拆迁条
18、例第二条规定“因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的，适应本条例”。问题在于，其一，城市建设范围太广，不好理解。某一行为是否属于“因城市建设需要”，难以判断；其二，究竟是所有的拆迁行为还是需要补偿安置的那部分拆迁行为适应拆迁条例，规定不明。从原拆迁条例第2条规定字面上解释，似乎所有的拆迁行为均适应拆迁条例，从整个原拆迁条例内容上分析，拆迁条例实质上调整的是需要补偿安置的那部分拆迁行为。经研究，各方面一致认为，不需要对被拆迁人补偿、安置的房屋拆迁行为，属于一般的建设活动，别的法律法规已经有规定，没必要由拆迁条例来规范。对拆迁条例适用范围对自拆自建的排除，应当有全面、准确的理解。现实生活中，行为人拆迁
19、自己拥有产权的房屋主要有两种情况。一是拆除的房屋是行为人自己的产权，同时拆除的房屋的使用者也是行为人自己，这种情况不涉及拆迁的补偿、安置，不属于拆迁条例调整的范围，其行为由工程建设的有关法律、法规去规范。如所有权人对自有、且自己使用的厂房、办公楼等进行翻建、扩建，都不属于拆迁条例调整的范围。二是拆除的房屋是行为人自己的产权，但拆除的房屋的使用者是其他人，这一行为过程实际上涉及到房屋的所有人需要对承租人进行安置，而拆迁条例的具体条款对出租房屋的拆迁有特别规定，为了保障承租人的利益，拆迁条例对这种情况的拆迁应当是适用的。当然，如果行为人在拆除房屋前已经解除了所有的租赁关系，事实上房屋的所有权人与使
20、用人已经同意了，房屋的拆除行为不涉及补偿与安置，这样的情况就应当不属于拆迁条例的调整范围了，也就意味着对此类行为不需要实施拆迁许可证形式的行政许可。第三条【基本原则】第三条城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。【解释】本条是关于城市房屋拆迁基本原则的规定。城市房屋拆迁应当遵循“符合城市规划、有利于城市旧区改造、有利于生态环境改善、保护文物古迹”这四个基本原则。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据。城市房屋拆迁的实施，理所应当符合城市规划的要求。所谓城市规划，是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，
21、协调城市空间布局，对各项建设的综合部署和具体安排。城市规划是城市各项建设的法律依据，城市房屋拆迁是建设项目实施的前期准备，拆迁活动遵循城市规划，拆迁的审批依据城市规划，是拆迁行政管理的必要条件。城市房屋拆迁管理条例第7条关于拆迁人在取得建设用地规划许可证后方可申请领取房屋拆迁许可证的规定；第9条关于拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围内实施房屋拆迁的规定；第26条关于拆迁人应当按照城市规划的要求重建公益事业用房的规定，都是总则中“城市房屋拆迁必须符合城市规划”原则的具体体现。城市房屋拆迁与城市旧区改建密切相关。城市旧区，是城市在长期历史发展和演变过程中逐步形成的进行各项政治、经济、文化、社
22、会活动的居民集聚区。城市在不断地更新、发展，城市旧区改建，是城市建设不可或缺的一环。而城市房屋拆迁，又往往是城市旧区改建的重要手段。城市房屋拆迁应当有利于城市旧区改建，是指实施城市房屋拆迁，应当有利于实现城市规划法规定的城市旧区改建的基本方针和原则。旧区土地区位较好，但旧区一般都有人口密度大、配套条件差等特点。因而旧区开发存在一定难度。一是拆迁任务重、拆迁难度大，再加目前拆迁补偿安置标准不明确，成本测算相对较难。因而，房地产开发企业不敢轻易涉足。二是旧区人口密度大，大多数老百姓又不愿异地安置，开发后除去用于补偿和安置的房地产外，房地产开发企业可支配的商品房较少。三是旧城区基础设施相对较弱，开发
23、建设中需要投入用于基础设施、配套设施改造的花费相对较大。四是旧城区改造中可能涉及需要保护的历史文物等。基于上述原因，城市旧区改造，特别是基础设施薄弱、交通拥挤、环境污染严重以及危旧房屋集中的区域改造难度相对较大，房地产开发企业也不大愿意开发。但这一部分旧区又是城市人民政府改善居民居住条件和居住环境必须改造的区域。为了加快旧城区改造的速度，许多城市都对旧城区危改项目给予特殊扶持政策，鼓励开发企业改造旧城区。如允许旧城改造中更多地建设商业、服务设施，适当提高容积率等。通过这些政策，充分发挥土地级差地租作用，实现土地资源的优化配置。这样既可以改善城市基础设施的状况，改善城市面貌，也可以改善老百姓的居
24、住环境和居住质量。因而，城市房屋拆迁应当有利于城市旧区改建，应当坚持旧区改建和新区建设相结合的原则，注重开发基础设施薄弱、交通拥挤、环境污染严重以及危旧房屋集中的区域，保护和改善城市生态环境，保护历史文化遗产。有利于生态环境改善的原则在原城市房屋拆迁管理条例中没有规定，是这次修订中新增加的一项原则。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。改善生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。解放以来，我国政府十分重视生态环境整治工作，开展了大规模的国土整治，解决了许多历史上遗留下的生态问题，生态建设取得了显著进展，对抑制生态退化趋势发挥了重要作用。但是
25、，我国生态环境形势仍然严峻，一方治理多方破坏，点上治理面上破坏，治理赶不上破坏的问题仍然十分严重。从总体上看，生态破坏的范围在扩大、程度在加剧，日益引起人们的焦虑和关注，成为制约经济社会健康发展的重要因素。而在拆迁实践中，拆迁人不重视生态环境，甚至于破坏生态环境的情形时有出现。例如，填塞沟渠河道造成城市水系的变化，影响城市风向，毁坏城市绿地等，损害了人们的生活居住环境，对我国的生态环境建设十分不利。现在，中国城市温度普遍升高，究其原因，既有全球气候变暖的影响，也是城市生态环境恶化的必然结果。按照中华人民共和国环境保护法、城市规划法、建设项目环境保护管理条例等法律法规的规定，在经济开发和项目建设
26、时，应当充分考虑对周围生态环境的影响，并提出相应评估报告，安排相应的建设内容；工程验收时，要同时检查生态环境、措施的落实情况。城市房屋拆迁，是一个建设项目开发建设的前期准备工作。因此，拆迁条例规定，城市房屋拆迁的实施，应当与生态环境的改善相结合。需指出的是，有利于生态环境改善的原则，虽然只是简单的一句话，却代表了立法指导思想的变化，应当注意在拆迁实践中予以贯彻执行。保护文物古迹这一原则是拆迁条例增加的内容。在拆迁过程中必须保护文物古迹，就是要做到建设与保护并重。根据中华人民共和国文物保护法（以下简称文物保护法）的规定，文物古迹，是指革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻
27、等具有历史、艺术、科学价值的文物。保护文物古迹，是开展科学研究工作的需要。同时，保护文物古迹，对于继承我国优秀的历史文化遗产，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明，有着重要的意义。实际上，文物保护法等法律法规已经就建设活动中文物古迹的保护作了相应的规定，但在拆迁实践中，一些地方和单位对于贯彻文物保护法规，做好文物保护工作的问题没有给予应有的重视，以至于一些地方在拆迁过程中出现了拆毁古建筑、毁坏古文化遗址、损坏文物保护区环境风貌等现象。对此若不及时加以制止，将可能因一时处理不当，而使一些举世注目的人类文明结晶毁于一旦，造成不可挽回的损失。因此，拆迁条例明确规定城市房屋拆迁必须在保护文
28、物古迹的基础上进行。具体而言，拆迁人（建设单位）在进行选址和工程设计的时候，因建设工程涉及文物保护单位的，应当事先会同文化行政管理部门确定保护措施，列入设计计划书。因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应当根据文物保护单位的级别，经该级人民政府和上一级文化行政管理部门同意。全国重点文物保护单位的迁移或者拆除，由省、自治区、直辖市人民政府报国务院决定。根据拆迁条例确定的城市房屋拆迁需遵循的原则，拆迁行政主管部门在实施对拆迁的管理、审批拆迁人拆迁方案和拆迁计划时，都应当将拆迁人提请审批的行为是否符合城市规划、是否有利于城市旧区改造、是否有利于生态环境改善、是否对文物古迹造成破坏
29、等，进行重点审查。第四条【拆迁人和被拆迁人的定义】第四条拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。【解释】本条是关于拆迁人和被拆迁人的定义和基本义务的规定。拆迁人和被拆迁人是城市房屋拆迁活动的参与者，即拆迁当事人。明确拆迁人和被拆迁人的内涵以及其基本权利义务关系，有利于规范拆迁当事人在拆迁活动中的行为，对于保护当事人的利益，促进拆迁活动的顺利进行，有着十分重要的意义。本条共3款，第1款是关于拆迁当事人基本义务的规定，第2款是关于拆迁人定义的规定，第3款是关于
30、被拆迁人定义的规定。（一）拆迁人与被拆迁人的定义所谓拆迁人，是指已经取得房屋拆迁许可证的单位。这里的房屋拆迁许可证，是指房屋拆迁管理部门颁发的，用以证明拆迁人从事房屋拆迁资格的证明文件，是拆迁人拆迁行为获得行政许可的依据。城市房屋拆迁管理条例第6条规定，需要拆迁房屋的单位，必须取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。关于取得房屋拆迁许可证的条件与程序，拆迁条例第7条作了明确规定。城市房屋拆迁管理条例对原拆迁条例中的拆迁人定义作了一些调整。原拆迁条例规定的拆迁人是指“取得房屋拆迁许可证的建设单位和个人”，新拆迁条例将拆迁人定义为“取得房屋拆迁许可证的单位”。其中变化有两点，一是取消了个人作为拆迁人的
31、资格。这主要是考虑到，在实践中，由于受经济等因素的影响，建设项目客观上都是由项目法人实施的，个人作为拆迁人的情况事实上不存在；同时，拆迁活动的实施需要大量的资金支付补偿安置，而个人无法以其资产承担相应的法律责任，如果允许拆迁人为个人，被拆迁人的利益难以得到有效保障。因而，拆迁条例将拆迁人范围限定为需要对被拆迁人补偿、安置的城市房屋拆迁单位。将“建设单位”修改为“单位”，原因在于，虽然大多数拆迁人均为建设单位，但也有一些非建设单位需要实施房屋拆迁行为。例如，目前，对国家依法收回的国有土地使用权，政府在委托有关单位进行拆迁、土地平整等前期开发工作后再以招标、拍卖方式出让，正在成为城市土地供应的主要
32、方式。而政府委托从事拆迁的单位，并不一定是建设单位。所谓被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。将房屋使用人排除于被拆迁人之外，是对原拆迁条例所作的重大修改。原拆迁条例规定的被拆迁人，是指“被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人”。原拆迁条例的规定是在公有房屋为主体的情况下制定的，在当时的历史环境下是符合实际情况的，对城市建设的顺利进行也起到了很好的推动作用。但是，从房屋产权和维护管理来说，房屋所有人和使用人之间只是一种房屋租赁关系，房屋使用人处于次要、从属地位，在未得到所有人授权或者许可的情况下，使用人无权对房屋行使处分、收益
33、权。实践中拆迁人不征求房屋所有人意见而直接与房屋使用人达成补偿安置协议的做法损害了房屋所有权人的利益，同时导致法律关系比较混乱。随着我国住房制度改革的逐步深化，我国房屋产权结构已经从公有房屋为主体转变为个人拥有房屋为主体。在此背景之下，新拆迁条例将被拆迁人界定为房屋所有人既是实践的需要，又理顺了法律关系，体现了保护产权人合法权益的基本原则。需指出的是，虽然新拆迁条例规定使用人不是被拆迁人，但对使用人的利益还是予以特别的保护。例如，新拆迁条例规定，拆迁出租房屋，拆迁补偿安置协议由拆迁人、被拆迁人、被拆迁房屋的承租人三方签署。同时，拆迁出租房屋时，被拆迁人和承租人对解决租赁关系达不成协议的，拆迁补
34、偿实行产权调换，并且承租人有权承租产权调换房。拆迁条例在被拆迁人定义中只提房屋，不提附属物，主要是因为从法律上分析，房屋为主物，附属物为从物，在法律或者合同没有相反规定时，从物和主物权利主体一致。拆迁条例取消了原拆迁条例关于代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人作为被拆迁人的规定。这主要是考虑到，代管人只是房屋所有人的委托人，本身没有处置房屋的权利，只能在房屋所有人的授权范围内进行活动；国家授权的国有房屋及其附属物的管理人实际上已经根据法律的授权成为了房屋所有人，没必要单列。（二）拆迁人和被拆迁人的基本义务拆迁人的基本义务是根据拆迁条例，对被拆迁人给予补偿、安置。在拆迁活动中，拆迁人以给
35、一予被拆迁人补偿、安置的代价，取得拆迁被拆迁人房屋的权利。拆迁人的基本义务对应着被拆迁人的基本权利。也就是说，得到补偿、安置是被拆迁人的基本权利。这里的补偿，是指货币补偿，即拆迁人给予被拆迁人一定价值量的货币；这里的安置，是指实物安置，即拆迁人通过为被拆迁人提供安置用房的方式来安置被拆迁人。须说明的是：（1）补偿与安置，应当按照拆迁条例的规定来进行。拆迁条例对拆迁补偿与安置的对象、范围、方式、标准等都作了明确规定。拆迁人在对被拆迁人进行补偿安置时不得违反这些规定。（2）省、自治区、直辖市人民政府根据拆迁条例授权条款所作出的具体规定，视同拆迁条例规定，当事人同样应当遵守。被拆迁人的基本义务是在搬
36、迁期限内完成搬迁。一般而言，拆迁包括搬迁和拆除两道程序，搬迁是拆除的前提。其中，搬迁是被拆迁人的行为，拆除是由拆迁人来组织的。由于被拆迁人是以失去被拆迁房屋为代价而取得拆迁人的补偿、安置的，因此，被拆迁人在按照拆迁补偿安置协议得到补偿、安置之后，应当履行按期搬迁的义务，在搬迁期限内完成搬迁。这里的“搬迁期限”，是指被拆迁人和拆迁人在拆迁补偿安置协议中约定或者裁决规定的被拆迁人完成搬迁事宜的期限。应当注意的是，搬迁期限不同于拆迁期限。拆迁期限是拆迁许可证上载明的拆迁人完成拆迁事宜的期限。拆迁期限是一个固定的期限，是限制拆迁人行为的，对一个拆迁项目而言，只有一个拆迁期限。搬迁期限从属于拆迁期限，是
37、约束被拆迁人行为的，就不同的被拆迁人而言，搬迁期限各不相同，但都不能超出拆迁期限。第五条【城市房屋拆迁管理体制】第五条国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。【解释】本条是关于城市房屋拆迁管理体制的规定。城市房屋拆迁管理体制是指由城市房屋拆迁管理机构及其管理职责、管理程
38、序、相互关系等组成的有机整体。城市房屋拆迁管理条例规定的城市房屋拆迁管理，由国家和地方政府根据事权实施管理。本条第1款规定了国家一级的城市房屋拆迁主管机构及其职责。国家一级的城市房屋拆迁主管机构是指国务院建设行政主管部门，管理职责是负责全国城市房屋拆迁工作的监督管理。根据国务院批准的建设部“三定”方案的规定，“拟定房屋拆迁的规章制度并监督执行”是建设部的具体职责之一。本条第2款规定了地方一级的城市房屋拆迁管理机构及其职责。各地拆迁主管机构是指县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，管理职责是对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。根据城市房屋拆迁管理条例的规定，房屋拆迁管理部门的
39、监督管理职责包括房屋拆迁许可证的审批（第7条）、延期拆迁的审批（第9条）、拆迁委托合同的备案管理（第11条）、暂停办理有关手续的通知书的发放（第12条）、延长暂停期限的审批（第12条）、拆迁裁决（第16条）、受理强制拆迁的申请（第17条）、建设项目转让的管理（第19条）、拆迁补偿安置资金使用的监督（第20条）、拆迁产权不明确房屋的补偿安置方案的审核（第29条）、对拆迁违法行为的查处（第34-37条）以及接受委托拆迁的单位的资格认定等内容。同时，县级以上地方人民政府有关部门，如工商行政主管部门、公安行政主管部门、规划行政主管部门、司法行政主管部门、文化行政主管部门、环境行政主管部门等，是拆迁的协
40、管部门，其在拆迁管理中的职责是依照拆迁条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。房屋拆迁是一个系统工程，涉及到方方面面的工作。例如，暂停办理相关手续，涉及到规划行政主管部门的工作；拆迁公证，涉及到司法行政主管部门的工作；拆迁文物古迹，涉及到文化行政主管部门的工作；强制拆迁，需要公安行政主管部门的配合；拆迁非住宅房屋，涉及到工商行政主管部门的工作。有关部门应当依照拆迁条例的规定履行各自职责，互相协调，共同促进拆迁管理工作。本条第3款规定了土地行政主管部门在拆迁管理活动中的职责。县级以上人民政府土地行政主管部门（包括国务院土地行政主管部门）应当依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房
41、屋拆迁有关的土地管理工作。这里的“法律”，主要是指土地管理法、城市房地产管理法；“行政法规”，主要是指城市房地产开发经营管理条例。其中，城市房地产管理法第6条规定，国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。城市房地产开发经营管理条例第4条规定，县级以上人民政府负责土地管理工作的部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与房地产开发经营有关的土地管理工作。这里“与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”，主要是指与涉及拆迁的国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划的管理、国有土地使用权出让和划拨的管理、基准地价和标定地价的管理、地籍管理等工作。在拆
42、迁管理体制上，拆迁条例对原拆迁条例作了较大调整。1在国家拆迁管理部门上，将国务院房地产行政主管部门调整为国务院建设行政主管部门。因为根据国务院的现行机构设置和职能分工，全国房地产行政管理工作，是由国务院建设行政主管部门来负责的。2.针对实践中一些部门互相推诿责任，互不配合的情形，拆迁条例明确规定有关部门应当配合拆迁管理工作，并对土地行政主管部门的职责作了专门规定。3在地方拆迁管理部门上，将拆迁条例规定的“县级以上地力一人民政府房地产行政主管部门或者人民政府授权的部门”调整为“县级以上地方人民政府负责房屋拆迁管理的部门”。在拆迁条例修改过程中，各地对地方拆迁管理部门的界定意见不一。一种意见认为，
43、地方拆迁管理部门应当是县级以上地方人民政府房地产行政主管部门。理由是：（1）房屋拆迁管理属于房地产行政主管部门的职责范围；（2）在实践中绝大多数地方均由房地产行政主管部门来管理房屋拆迁；（3）便于新老拆迁条例的衔接。另一种意见认为，从各地情况看，拆迁管理机构，可能是房地产行政主管部门或者建设行政主管部门，也可能是政府授权的部门（如拆迁办），应当尊重现实，维持原有表述，没必要予以统一。考虑到自1991年拆迁条例颁布实施以来，由于在地方拆迁管理的执法主体上规定不明确，产生了不少部门纠纷和法律问题，造成当事人无所适从，严重损害了政府形象。拆迁条例将地方拆迁管理部门统一规定为“县级以上地方人民政府负责
44、房屋拆迁管理的部门”。根据这一规定，负责地方拆迁管理的应当也只能是一个政府部门，即地方政府中有着拆迁管理职责的部门。换言之，非政府部门，如事业单位、企业单位，不能主管拆迁工作。至于具体是房地产行政管理部门、建设行政主管部门还是其他政府部门来负责拆迁管理，则由地方人民政府依法确定。第六条【拆迁房屋必须获得行政许可】第六条拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。【解释】本条是关于拆迁房屋必须获得行政许可的规定。行政许可制度的基本原则之一是许可法定原则，即行政许可制度的建立必须有法律依据，其运行过程和纠纷的解决不得违背法律，应当按照法律规定的权限和程序进行。本条就是对拆迁房屋实行行政许可的
45、法律依据。行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁布许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格。行政许可的目的在于抑制公益上的危险或影响秩序的因素。如果对某种活动或某种行为不实行行政许可制度，就可能损害社会公共利益。例如，如果对驾驶员不实行行政许可制度，任何一个人没有驾驶执照也可以驾车，交通事故就会迅速增加。行政许可具有以下特征：1行政许可存在的前提是法律的一般禁止。行政许可的内容是国家普遍禁止的活动。许可是对禁止的解除，没有法律的禁止，便不存在行政许可。这里所说的一般禁止，是指不经过个别批准、认可或资质确认便不能从事的
46、活动，是和绝对禁止相对应的概念。2行政许可是授益性行政行为。与行政处罚和行政强制等基于法律对行政相对人的权益实施剥夺和限制不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的授益性行政行为，即免除被许可人某种不作为的义务，使其可以行使某种权利或者获得行使某种权利的资格。3行政许可是依申请的行政行为。行政相对人提出申请，是行政许可的前提条件。行政许可是行政主体基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着一定得到行政主体肯定性意思表示。4.行政许可是要式行政行为，行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准和证明。本条的规定是对拆迁房屋实行行政许可，即在一般禁止单位拆迁房屋
47、的情况下，房屋拆迁管理部门根据行政相对人的申请，通过颁布拆迁许可证的形式，依法赋予特定的行政相对人从事拆迁房屋的权利。房屋拆迁是许多建设项目的前期工作。从建设项目本身看，一经城市计划、规划、土地等管理部门的批准，就说明它是符合社会经济发展需要的。因此有关的房屋应当拆迁，实施拆迁具有强制性。城市房屋拆迁管理条例第4条规定，被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。但是，拆迁又关系到千家万户的切身利益，是一项政策性、群众性、时限性很强的工作。为了防止建设项目的实施者利用拆迁具有的强制性，损害被拆迁人的合法权益，同时也是为一了保护拆迁人的合法权益，保障建设项目顺利进行，要对房屋拆迁实行行政许可制度。通过拆迁行政许可，确认该建设项目是合法的、拆迁计划和拆迁方案是可行的和合理的、拆迁补偿安置资金是到位的。本条规定的房屋拆迁行政许可制度具有四层含义，也是房屋拆迁行政许可的四个特征：1拆迁房屋是城市房屋拆迁管理条例一般禁止的活动。这里讲的一般禁止的拆迁房屋是指拆迁条例第2条规定的需要对被拆迁人进行补偿、安置的房屋拆迁行为。如果行为人拆迁自己拥有产权、并由自己使用的房屋的情况不涉及拆迁补偿安置，不属于一般禁止的活动。2.拆迁行政许可赋予拆迁人拆迁房屋的权利。拆迁人只有在获得行政许可的情况下，其拆迁行为才成为合法行为，否则，拆迁行为是违法行为