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1、 目目 录录 第一章、西安市城中村概况 .2 第一节、西安市城中村简介2 第二节、西安市城中村经济状况5 第三节、西安市城中村社会状况5 第二章、西安市城中村土地利用特征 .7 第三章、 “城中村”土地开发建设及交易涉及的法律、法规和政 策 .10 第一节、开发建设中涉及的法律10 第二节、 “城中村”土地开发建设及交易涉及的法规10 第三节、 “城中村”土地开发建设及交易涉及的政策11 第四章、我国各大城市城中村改造比较 .11 第一节、广州市城中村改造情况11 第二节、深圳市城中村改造情况13 第三节、珠海市城中村改造情况14 第五章、西安市城中村改造的具体措施 .16 第一节、西安市城
2、中村改造的难点17 第二节、西安市城中村改造策略18 第三节、 西安市城中村改造的具体措施：.21 1.实施城乡一体化管理 .21 2、解决外来人口的居住问题 21 3、高起点编制城市总体规划 22 4、健全城市土地供应的管理机制 23 5、重视村民的观念改造和技能培训 24 参考文献 .25 附录 1西安市”城中村”类型划分及分布现状图 25 第一章、西安市城中村概况 第一节、西安市城中村简介 西安 57 个城中村列为第一批重点率先进行改造，年内完成 “四个转变”，并将其全面纳入城市管理体系，先行将市政公用、 市容园林等城市综合服务功能覆盖 57 个城中村，彻底改变城市 管理的“二元”化
3、现状，为今后全面改造打下基础。在城六区中每 个区至少确定两个示范村，以点带面全面推开，年内全西安市完 成 30 万平方米的城中村安置用房建设和 20 万平方米旧村拆除任 务。 很多城中村都占据着城市中重要的地理位置，比如：西门外 100 米左右的西关新村，长安南路上的八里村、吴家坟，北郊把 持西安北大门的张家堡，等等。城中村的村民失去了生产土地后， 房租成为其主要经济来源。为了获取更加丰厚的房租，再加上相 关部门疏于监督和管理，于是村民们随意搭建私房，这种由农民 自建的楼房，不要说是抗七级地震，就是三四级地震都很危险。 祭台村就曾发生过村民刚建好 1 个月的七层楼房发生严重倾斜情 况，最后被迫
4、拆了 3 层。 城中村内部设施配套不健全，房屋质量不安全，周边环境脏、 乱、差，房租低廉，一些流窜犯、卖淫小姐等也经常在此长期定 居，治安环境令人堪忧。这些丑恶现象的泛滥，对和谐社会的建 立和城市经济的繁荣造成了极坏的影响。城中村的现状已严重影 响着西安市城市化的进程，城中村已成为现代化城市的“疮疤” ， 也影响了创建“西部最佳”的古都形象。由于历史原因、管理体 制、居住人员结构等多种因素，城中村成为城市管理的“死角” 和犯罪高发区。 为此，西安市政府要求对城中村进行全面改造（参照西安西安 “城中村城中村”类型划分及分布现状图类型划分及分布现状图） 。根据西安市总体规划，2002 年对首批
5、确定的 14 个城中村进行试点改造，2003 年城区城中村 改造全面铺开，共有 187 个城中村展开改造建设，其中 25 个列 入第一批 表 1 西安市城中村改造名单 行政区 数量 名 称 新城区 13（0） 南张村、北张村、胡一村、胡二村、新兴村、 三府湾、自强村、八府庄、含元殿、石家街、联志村、南韩村、 北韩村 碑林区 15（5） 祭台村、白庙村、北沙坡、西何家村、黄雁东 村、黄雁西村、边家村、南郭村、南关村、永宁村、草场坡村、 仁义村、旅馆村、南沙坡村、星火村 莲湖区 35（3） 西关村、十里铺、任家口、大马路、新桃园、 马军寨、李家庄、米家桥、建新村、解家村、北火巷、安定村、 五一村、
6、潘家村、大土门、郭家口、二府庄、北关村、纸坊村、 红庙坡、丰禾村、白家口、西桃园、东桃园、三民村、金家堡、 曹家堡、杨围村、陈家寨、工农村、友谊村、颜家堡、周围村、 进丰村、中堡子 雁塔区 71（10） 庙坡头、长延堡、东三爻、后村、东八里村、 西八里村、郝家村、辛家坡、吉祥村、观音庙、王家村、铁一村、 铁二村、太平堡、大雁塔村、杨家村、沙湖坨村、东三爻堡村、 西三爻村、西三爻堡村、辛小寨村、南窑村、潘家庄村、瓦胡同 村、北沈村、徐家庄、沙井村、白家村、丁家村、北山门村、南 山门村、双桥头村、罗家寨村、田家湾村、西等村、延北村、延 南村、缪家寨、东曲、西曲、北池头、新开门、岳家寨、孟村、
7、荣家寨、陆家寨、黄渠头、闸口村、西辛庄、丈八北村、丈八东 村、木塔南、红庙村、陈林村、甘家寨、双水磨、赵家坡、余家 庄、木塔北、茶张村、丈八南村、丈八西村、铺上村、鱼化村、 老烟庄、小烟庄、英发寨、贺家寨、大寨子、西尧头、北石桥 灞桥区 29（3） 梁家街、草南村、草北村、张家坡、黄家坡、高楼村、 尉家坡、长乐村、小寨村、张一村、张二村、杨家湾、十里铺、 蒋家湾、苏王村、杜家街、闫家滩、五星村、秦孟街、米家崖、 李家堡、周家坡、老人仓、董家门、尹家街、堡子村、枣园刘、 永丰村、柳巷 未央区 24（4） 张家堡村、新房村、石家村、二府庄、方新村、 薛家寨、坑底寨、草店子、杜家堡、北沙口、八家堡、
8、刘南村、 方家村、肖家村、辛家庙村、孙家湾、东前进、先锋村、枣园村、 范南村、马呼坨村、白杨东村、白杨西村、范北村 总计 187（25） 11 个改造示范村 碑林区：李家村、北沙坡村 新城区：三府湾村、南张村 莲湖区：五一村、任家口村 雁塔区：辛家坡村、新小寨村 未央区：北沙口村、刘南村 灞桥区：枣园刘村 资料来源：西安市建设委员会 注：杨家村表示首批改造名称，括号内表示首批改造数量 第二节、西安市城中村经济状况 西安市城中村村民的收入情况因各村的整体状况不同而有所 差别，但是大多数的村民人均年收入万元以上。村民收入的来源 有村集体分红、出租屋房租、个体经营、外出务工等几个方面， 其中出租
9、房屋是城中村村民收入来源的主要途径。 西安市城市经济的发展，吸引了大量的外来人口涌入西安就业， 由于城市住房租金较高并且管理规范，大部分外来人口选择租金 较低、管理松弛并且交通方便、接近工作地的地点居住。这些外 来人口对价格低廉的出租屋需求旺盛，所以，城中村成了出租屋 的主要供应者，从而形成了独特的“出租屋经济” 。 出租屋经济繁荣是西安市城中村的普遍现象，并且租金成为 城中村村民收入的主要来源，成为村民所依赖的生存途径，同时 也带来了很多问题。在利益的驱使下，产生了大量的违章建筑。 另外，在一定程度上鼓励村民不劳而获，抑制村民参与市场经济 的积极性，导致城中村经济结构畸形发展，不利于村民素质
10、的提 高。 第三节、西安市城中村社会状况 一、管理体制 城中村的管理体制基本上是一种以村党支部为核心，以村委 会为主体，以村集体经济组织为实体，各种群众组织并存的混合 型管理体制。这种管理体制是党、政、企的高度合一，三种组织 机构基本上是三块牌子一套人马。从目前还没有进行改制的城中 村来看，城中村仍然保留了原有的农村管理模式村委会是村 民的自治组织，保留下来的土地归村集体所有，村集体仍然负有 保障村民子女上学、就业等方面的义务。 随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展，城市建设的不断 发展，村集体产业的升级换代，流动人口的增多，原本置身于城 市之外的城中村村民面临着新的环境，原有的管理体
11、制出现了许 多问题。村集体的管理体制和经济组织已经不能适应发展的需要， 难以适应市场的变化，也难以管理大量涌入的外来人口。城中村 村民虽然处于城市之中或者城市的边缘，但是在许多方面享受不 到城市居民的待遇。 二、人口状况 城中村中村民一般较少，大量居住于此的是外来人员，外来 人口的比例相当于本村人口的 510 倍，并且人口构成情况复杂 (图 1)，来源广泛。城中村村民受教育的程度普遍比城市居民低， 使他们很难融入附近的城市社区。城市居民因观念文化的差异， 很难认同这些村民，而村民因经济利益的驱使也很不愿意做城里 人。村民可以坐享其成，即使素质低下，也没有产生强烈的提高 文化素质的紧迫感。 三、
12、治安状况 特殊的人口构成引发了城中村严重的社会治安问题。在由农 村型管理向城市型管理转轨的过程中，城中村的综合管理相对薄 弱，同时，低质量的住宅带来的低租金和低售价，导致城中村内 部居住人员的构成日趋复杂。 在西安市的城中村中，经常可以看到各种各样的发廊和美容屋， 其数量之多已经远远超出了人们的想象，也远远超出了正常的供 需比例。此外，城中村中的毒品交易也是人们共知的秘密。政府 虽然多次打击，但是由于城中村的环境气候很适合犯罪分子生存， 而很难彻底清除。 四、社会保障 城中村村民赖以生存的基础就是土地，换句话说，土地更像 是村民的一种社会保障。目前，村民的福利保障都是村集体承担， 村民比较
13、担心的是改制后原有的这些福利保障都会失去，并且生 活没有着落。问题最大的人群是 40 岁以上的村民，他们文化素 质低，没有技能，难以找到工作，只能依靠房租谋生。在城中村 改造的过程中，由村民变成居民，村民失去了赖以生存的土地， 同时又没有享受到城市居民的社会保障，不仅有后顾之忧，而且 还在一定程度上成为改造的社会阻力。 第二章、西安市城中村土地利用特征 根据西安市建设委员会提供的城中村改造名单，在西安市地 图上标示出了亟需改造的 187 个城中村的分布情况。可以看出， 西安市城中村的空间分布有如下几个突出的特征。 第一，城中村分布总体分散，部分相对集中。如下所示，西 安市城中村分布在总体上具有
14、广泛性，基本上各个方位、各个行 政区都有一定数量的城中村分布。同时，在广泛分布的背景下又 相对集中，大部分（70）位于西安市的二环以外、三环以内的 城市近郊区域（表 2） 。 表 2 西安市城中村分布情况(单位：个) 新城区碑林区莲湖区雁塔区灞桥区未央区合计 二环以内 8151800950 二三环间 5017632510120 三环之外 00084517 总计 131535712924187 资料来源：西安市建设委员会 从表 2 中可以看出，由于新城区、碑林区和莲湖区（二环内） 城市土地开发强度已经接近饱和，大部分土地基本上已被用作城 市建设用途。因此，这部分地区内的城中村数量较少，并且面
15、积 较小。换句话说，这部分地区内已经基本上没有“完全的城中村” ，雁塔区、灞桥区、未央区由于距市中心比较远，而且在城市建 设中，有大量的村落在逐渐失去农用地，导致“完全的城中村” 越来越多。因此，这部分地区成为西安市城中村分布最多、 问题最多的地区，也就成为西安市城中村改造的主战场。 第二，沿西安市的主要交通线分布。从表 2 可以看出，沿西 安市二环分布着何家村、吉祥村、辛家坡等 35 个城中村，占到 总数的 20。此外，沿三环也分布着 28 个城中村，占到 15， 其中以雁塔区最明显（22 个） 。沿西安的的中轴线分布着张家堡、 薛家寨等 20 个城中村，占到 11(表 3)。 表 3 西安
16、市城中村分布情况(单位：个) 名称数量比例名称数量比例 一环 11 6中轴线 20 11 二环 35 19太白路 10 5 三环 28 15红光路 10 5 高架快速路 15 8华清路 9 5 资料来源：西安市建设委员会 沿交通线分布在二环路以外十分明显。这些交通线主要是对 外道路，其所在地区的特点是道路网密度低，开发强度不高。因 此表现为明显的轴向分布。在二环路以内，城中村分布却比较密 集，没有一条明显的集聚轴线。这部分地区由于开发强度较高， 道路网密度较高，城中村分布也沿着一些主干道展开，这不过是 这些道路间距不大罢了。同样也可以这么认为，在二环以内的城 中村是沿若干条主干道相交汇分布
17、的。 对外交通线是城市的“出入口” ，占地面积较大，为了减少 拆迁量和工程造价，道路选线一般考虑城市边缘区。因此，道路 建设往往会穿过这些地区的农田和荒地，使原来的村落变成了现 在的城中村。另外由于交通状况的改善，带动了道路周边地区的 开发建设，工厂、商业店面和居住区相继包围了附近的村落，这 也成为对外交通线两侧城中村集中分布的一个重要原因。 第三，城中村分布大部分处于城市需要集中建设的地区。对 于快速发展的西安来说，城市的集中建设和空间的集聚扩张具有 一定的现实意义。城市的集中建设，可以最大限度地满足城市居 民多方面和不同程度的生活需要。还可以节约城市用地，缩短各 类工程管线和道路长度，节约
18、城市建设资金，同时能够减少居民 外出交通时耗，减轻交通压力。 从表 3 中可以看出，二环以内城市建设用地稀缺，属于规划 严格控制的地区，这一地区的城中村亟需改造，占到总数的 30。二环以外的灞桥区 25 个城中村属于西安浐河综合开发区， 占辖区内需要改造的 85；雁塔区中有 22 个城中村属于西安曲 江旅游度假开发区，占辖区内需要改造的 30，此外全部属于西 安高新技术产业开发区。 第三章、“城中村”土地开发建设及交易涉及的法 律、法规和政策 第一节、开发建设中涉及的法律 中华人民共和国保险法 中华人民共和国招投标法 中华人民共和国建设法 中华人民共和国规划法 中华人民共和国城市房地产管理
19、法 中华人民共和国土地管理法 第二节、 “城中村”土地开发建设及交易涉及的法规 陕西省农村村庄规划建设条理 城市绿化法 城市市容和环境卫生管理条理 村庄和集镇规划建设管理条例 村庄和集镇规划建设管理条例 土地管理法实施条例 城镇个人建造住宅管理办法 城市私有房屋管理条例 城市房屋拆迁管理条例 物业管理条例 第三节、 “城中村”土地开发建设及交易涉及的政策 城市房地产权属档案管理办法 建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件规定 陕西省城市房地产市场管理条例（修正） 城市居民住宅安全防范设施建设管理规定 西安市城市房屋拆迁管理实施细则 第四章、我国各大城市城中村改造比较 城中村改造是极
20、其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、 政治等多方面因素，事关村集体、村民、政府、开发商等多方面 利益，改造的工作需要做翔实的调查、制定详细的计划和相关的 政策保证。我国各大城市城中村的现实状况与存在问题不尽相同， 改造中采取的政策措施及方式也不一样，以下对广州、珠海、深 圳等地城中村改造经验进行总结比较，为西安市城中村改造工作 的开展提供参考。 第一节、广州市城中村改造情况 广州是典型的依据老城区发展的现代化都市，城市发展速度 快，城中村现象极为严重。据统计，广州市白云、天河、海珠、 芳村、黄埔等区共有 138 个城中村。城中村的改造已成为广州市 未来几年推进城市化进程的重要内容，计划
21、分期分批，按不同类 型逐步改造：今年内投资 50 个亿改造 7 个城中村，2-3 年内将位 于城市建成区内、农业人口人均耕地面积不足 66 m2 的城中村改 制完毕；到 2010 年，广州将把 138 个城中村改造成现代化文明 社区。目前，广州市 7 个试点村已由各区政府牵头提出了改造的 初步方案，现仍在完善调整修编规划方案。 城中村类型：A 类，完全没有农用地的农村，且已经完全被 城市包围；B 类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设 区域的农村；C 类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设 区域的农村。近期改造实施的重点是 A 类和 B 类城中村。 改造策略：按照“先行试点、积极稳妥
22、”的原则，广州选择位于 中心城区的 7 个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法， 取得经验后，逐步在全市范围内开展。广州的城中村改造分两步 走： 第一步是转制。把城市建成区内的“城中村”农民转为居民， 把村委会转成居委会，同时把原来属于农民所有的集体土地转为 国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东 和个人股东共同持股的股份公司，把“城中村”纳入城市一体化 管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入 城市管理范畴，施行统一管理。 第二步是有步骤地推进“城中村”物质环境的改造。结合村 的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，改造的主要形式 是新的农民公寓建设
23、和旧村改造相互结合。首先开展农民公寓的 建设，公寓小区建设主要是安置本村搬迁村民，为旧村改造创造 条件。其用地原则上使用该村原有的自留用地，建设用地的审批 工作由广州市规划局、国土房管局负责落实。已办理集体土地转 为国有土地的，办理规划报建；已按规定完成配套设施建设，建 设施工验收手续完备的公寓式住宅，发给国有土地的房产证。其 次，抓旧村的整治。在严格控制旧村新建、改建项目的同时，抓 “城中村”老百姓急需解决的基础设施建设和自来水供应问题， 以及清理村内街道两旁的违章建筑、各类飘篷、招牌广告、整治 防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物，外墙整治穿衣戴帽， 逐步增加绿化、路灯和消防设施的设
24、置，安排市政排污设施的建 设。旧村改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。 村集体为主导、 “三个一点”落实资金：资金来源是“城中 村”改造的瓶颈问题。广州市政府提出城中村改造的资金筹措原 则上“谁受益、谁投资” ，以村集体和村民个人出资为主，市、 区两极财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、 基础设施给予适当支持。市政府在这个问题上坚持决不允许房地 产开发商插手，通过“三个一点”的办法落实资金：由当地村的 集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村 民共同集资和银行优惠贷款等方式筹款；所在区政府财政拿出一 部分资金；广州市政府实施优惠政策，并建设部分市政基
25、础设施 和公共配套设施。 第二节、深圳市城中村改造情况 深圳市从 1997 年开始尝试改造“城中村” ，按每镇一村的办 法试点， “以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市“城 中村”改造的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合 理引导乡村工业相对集中发展、村民住宅联建统建为基点，逐步 摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。 1999 年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，着重突 出土地集约利用与建设用地分区调控。试点村确定发展方向和策 略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各 类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式 统建，免
26、费设计统建方案供村民选择；重点解决公用设施、绿化、 居住广场空间及环境问题。 在具体操作上，深圳市以追求合理的规划为目标，率先成立 区级城市规划委员会，实行科学决策，并以法定图则的编制和实 施作为法制决策的保障。在此前提下，建立市规划国土局各 区国土分局管理所和特区外区镇村的“双三级”规 划管理执行体系。另外还强化内外监督检查职能，建立规划管理 反馈系统。在探索村镇规划管理有效途径时，引导“农民上楼、 工业进园” ，开展“规划下乡”活动，实现规划意识全覆盖。 第三节、珠海市城中村改造情况 珠海毗邻澳门特别行政区，是南海边上的一颗璀璨的明珠。 珠海市中心城区和城区边缘 50 km2 的范围内共有
27、 26 个城中旧村 需要改造，全部位于香洲区。这些村落总占地面积约 300 万 m2， 需动迁人口近 20 万，其中包括村民 4.7 万人，暂住人口近 15 万 人。 珠海市从 2000 年 6 月开始策划城中村改造工作，计划用 35 年的时间集中力量全部完成。从 2000 年开始，珠海市围绕 着“改造城中旧村、创建精品社区”的总目标，高起点、高标准 改造城中旧村，取得了可喜的成绩，成为广东省推进城中村改造 的典范。目前，列入改造计划的 26 个城中村，已有 22 个确定了 开发商，16 个开始拆建，8 个文明社区竣工移交，10.51 万平方 米回迁房交付使用，961 户旧村居民喜迁文明、
28、安全、环境优美 的现代城市家园。 市场运作为主导、政府给政策的策略：珠海市在“城中村” 改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原 则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改 造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三” ，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆 1 平方米的房屋，可免交 2- 3 平方米建筑面积的地价，并免减相应的报建等费用，确保开发 商获得 25%以上的合理利润。开发商的开发总量中，1/3 用于旧 村民回迁，另外 2/3 作商品房经营。为引入有实力的开发商，珠 海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金 实力、改建规划方案、拆
29、迁安置方案及商业信誉等方面进行量化 评估。为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优” 概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。 通过政策借力改造“城中村” ，是珠海开展“城中村”改造的重 要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与 服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。 利益“三赢”启示：珠海“城中村”改造能够顺利实施，总结其 经验，实现村民、投资者、政府利益“三赢”是关键。 1、照顾村民利益。拆迁利益补偿是城中村改造的关键环节 之一，与城中村改造最直接、最大利益关系者是旧村居民，如何 调动村民的积极性、争取村民的支持关系到改造的成功与否。
30、珠 海市在国家和省拆迁法规规定的范围内，制定有利于村民的拆迁 政策。旧村居民所有合法房屋按建成年份以 1：1 至 1：1.2 的面 积比例进行补偿；拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入， 由开发商补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地 允许免交有关费用纳入规划、改造，土地升值收益由村集体、村 民和开发商共享；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量 化到旧村村民个人，解决旧村村民转为居民的后顾之忧。 2、政府让利调控市场。珠海能够进行大规模、高档次的 “城中村”改造，市场运作又是一个关键因素。市场化运作模式 激起了投资者的投资兴趣，政府的角色是营造一个公平、公正的 市场竞争环
31、境。为培育新的房地产市场，珠海市决定 3 年内在城 区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。城中村改 建产生居民回迁房 300 多万平方米，另外还将产生近 600 万平方 米商品房，没有市场保证是无法推进的。据有关部门测算，珠海 市这一优惠政策，土地收益方面将减少 40-50 亿元，政府虽然没 有直接投入，但实质上政府让出巨大利益给旧村村民和开发商来 推动改造。 3、提升综合竞争力。珠海市从一开始就对城中村改造的目 标进行高定位， “城中村”的改造不是市政建设的“填平补齐” ， 而是实现城市 的整体增值。通过城中村的改造，建设现代化文 明社区，推动和提高农村城镇化进程和水平，从而提升城
32、市综合 竞争力。 第五章、西安市城中村改造的具体措施 在目前西安市城市建设问题突出和经济高速发展的形式下， 为促使西安市城市建设和经济社会的协调发展，必须高度重视城 中村问题，将“城中村”的改造工作提到议事日程，以保证西安 市成为世界一流的历史名城和旅游胜地，进而实现建设现代化国 际城市的宏伟目标的实现。针对西安市城中村的实际问题，特别 提出西安市城中村改造的相关具体措施。 第一节、西安市城中村改造的难点 城中村改造不同于城市化进程中的旧城改造，城中村改造涉 及土地的转制、村民的出路、村集体和村民的出租屋问题，这些 问题与村民的利益交织在一起，远比一般的旧城改造问题复杂的 多。 1.改造成
33、本高，投资回报小。城中村现有建筑密度大，容积 率高，社会管理问题严重，这也是使政府将城中村改造迫切地提 上议事日程的原因。撇开城中村改造的社会问题，高昂的拆迁置 成本，巨额的投资，而且由于回迁安置面积大，可用于销售的面 积小，投资回报小。如何降低城中村改造的成本，保证合理的投 资回报率，是城中村改造能否顺利推进的最大制约因素。 2.改造程序及优惠政策问题。城中村现有土地属集体所有， 在改造过程中涉及土地的转制，因此在改造过程中必须将土地所 有制转成国有土地所有制，将城乡结合部的建设纳入城市规划管 理的统一体制，加强村民建设行为的监督管理，避免村民的建设 行为再次出现混乱。转制后，牵涉到开发用地
34、合法手续问题。根 据关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知 ， 经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌的程序。但城中村改造开 发商与村民的谈判协商成本较高，现有建筑的容积率比较高，拆 迁成本巨大，完全采用市场化的招标、拍卖、挂牌出让模式，将 增加开发商获取土地的成本，从而加大市场运作的风险。城中村 改造还涉及到村留用地的优惠政策问题，许多城市在征地过程中 给予了村留用地开发的许多优惠政策。因此设计好改造的程序及 优惠政策，将城中村改造纳入城市年度建设计划，将有力推进城 中村改造。 3.村民的阻力问题。目前，城中村村民收入主要靠集体经济 和出租屋收入。改造后的拆迁安置补偿成为制约城中
35、村改造进程 最大的障碍，村民现有出租屋经济收益是村民改造的机会成本问 题，因而村民只愿意接受面积补偿。城中村现有容积率已接近或 达到城市规划的上限，如果要使城中村改造盈利，势必要提高容 积率，从而突破城市规划的界限。从目前一些城市的改造来看， 改造后村民依旧过着以出租收入为主的寄生生活，没有实现村民 生存方式的转变。因此改造面临村民的意愿与改造最终目的相背 的困境。 4.管理体制问题。对于城中村的管理存在许多历史遗留的问 题，使得一开始就未能将其纳入城市管理的轨道，致使其游离于 城乡之间，在发展上缺乏约束，在管理上缺乏系统，导致走上非 良性发展之路。为此，城中村的改造及管理均需在管理体制上提
36、出相应的策略和切实可行的办法。 第二节、西安市城中村改造策略 第一，确保村民利益不受侵害。村民是城中村改造的主体， 城中村改造必然涉及每个村民的切身利益，村民最关心的是自己 的切身利益是否得到保障，因此改革的难点在村民自身。城中村 改造不但要重视城中村的景观改造，更要重视人的改造。改造后 村民的生活方式没有得到根本改变，依旧过着游手好闲的生活， 是城市人力资源的极大浪费。因此，要大力对村民开展宣传教育 活动，提高他们对开展改革的重要性、必要性的认识；要将村民 纳入社会保障范畴，在过渡期内保证他们的最低生活水平，免费 开展劳动技能培训，提高他们思想文化素质，使他们能够独立地 开展种植业以外的
37、经营活动，以便维持生计。 第二，切实搞好土地产权转变。土地产权归属问题是城中村 问题产生的实质所在，只有在转变产权归属的前提下，城中村的 问题才能得到根本的解决。但是体制的变更不是一朝一夕、一蹴 而就的。城中村的土地全部收归国有在近期内很难做到，而城中 村的改造是近期必须从事的工作。因此，在提出土地产权转变后 改造策略的同时，必须着重提出近期切实可行的、在土地产权不 发生变化的前提下的改造策略。 第三，积极推进集体经济转型和升级。目前城中村村集体经 济主要经营形式有三种：商贸服务、土地出租、物业租赁，后两 种形式是集体经济的主要收入来源，是典型的“寄生型、外生式” 经济，这种模式无法参与市场经
38、济的竞争。只有村具备起码的起 动资金，城中村改造才能进入议事日程。从短期看，集体资产能 否做大做强，集体物业收益能否保值增值是城中村改造能否实现 的关键，而转制后的集体经济能否成功转型和升级更是新村能否 实现可持续发展的前提和动力。 第四，加强政府的积极引导作用。政府作为城市的管理者， 首先要意识到城中村问题的严重性和改造的迫切性，积极推进城 中村的改造，实现城中村合理城市化。其次，城中村改造是一个 综合的社会转变过程，需要相应的全方位的物质、制度和社会文 化等方面的建设，包括政策、资金、技术、基础设施的支持和社 会文化的传播引导，特别要注重大量失去土地的农民由农村就业 转为城市就业的心理
39、要求。 第五，引入市场机制。在城中村改造中，由于村集体经济实 力有限，而当地政府又不可能对城中村改造进行大规模地投资， 因此应进行市场化的开发模式，鼓励开发商、投资商介入参与城 中村改造。在市场机制的作用下，城中村的改造向城市现代居住 小区方向发展，这样既可以使村民摈弃小农经济意识，改变居住 环境和生活方式，在参与、享受城市文明的过程中逐渐改变其传 统的生活方式，真正实现向城市人的转变。由于市场的导入，还 可以盘活村集体经济，使其在组织制度、经营机制上进行市场化 改革，以强化其投资能力、组织能力和市场适应能力，发展壮大 村集体经济。 第六，实行积极的财政政策。在城中村改造的过程中，引入 城市经
40、营的理念，政府提供服务、便利与优惠措施，鼓励资质良 好的公司与集体经济组织合作全面改造城中村。建立新的运行机 制，将城中村改造收益的一部分转变为社会福利保障，保证村民 老有所养，老有所依，享受城市居民一样的待遇。对统建改造房 屋给予一定规划控制指标的放宽；对统建改造房屋减免部分税费； 同时根据具体情况，提供适当的启动资金和低息贷款，并为改造 划拨改造配套用地，用于搬迁工厂以及居民临时安置。 第七，坚持“以人为本”的发展理念。城中村在物质形态、 社会经济结构等发生根本转变的情况下，必须逐步改变村民落后 的文化素质和小农经济意识，使其在职业、文化、道德品质、价 值观念和生产生活方式等方面也发生
41、根本转变，成为真正的城市 人。在更新改造的过程中，要注意乡村的文化内涵的挖掘，保护 好有价值的文化遗产，如古村落保护、文物保护、传统风俗继承 和发扬等，坚持走保护和建设并举的改造之路。 第八，实行近、中、远期的结合。城中村的改造由于牵涉的 面较广，尤其受到开发商利益的驱使及投人产出的制约，在制定 规划的过程，注重近、中、远期实施规划的结合，近期安排一些 投资少、见效快的项目，为今后的改造提供资金的支持和保障， 中、远期安排一些公共设施及服务设施，以创造优美的居住、生 活环境，使得城中村与城市的各项事业融为一体。 第三节、 西安市城中村改造的具体措施： 1.实施城乡一体化管理 改革开放以前，国家
42、为了维持就业市场的稳定与农产品消费 的安全，而对农用土地和城市建设用地实行了二元管理体制，从 而形成了今天分割的二元土地市场。由于这两类土地之间的产出、 社会功能负担和税费负担的差别，导致农用土地向城市建设用地 转换时形成了巨大的租金空间。 城乡二元体制是城中村形成的原因，也成为城中村改造的障 碍。在我国城市高速发展的今天，也越来越不适应当前社会进步 的要求。只有打破城乡二元体制的壁垒，实现城乡之间户籍、土 地、社会保障等全方位、一体化管理，才能消除农村土地和城市 建设土地之间存在的巨大级差地租空间，从而避免了二元体制造 成的管理低效性和盲目性，切断了城中村产生的动力源头。 2、解决外来人
43、口的居住问题 城中村之所以能够从低矮的农村房屋变成五六层的民房，是 因为存在着对城中村出租屋有极大需求的市场。目前，西安市有 近 220 万的流动人口居住在城中村，大约占据了全西安市外来人 口的 70。在政府既没有考虑也无力考虑这个市场需求的时候， 城中村中的出租屋适应了这个市场的需要，从而获得了飞速的发 展，并引发了许多问题。 在政府决心消除城中村、消灭廉租房供应者的时候，是否还应该 考虑大量外来人口的需求？住房是需求弹性非常小的商品，也就 是说住房是一种必需品，无论收入高低，没有人可以不要房子而 愿意天天睡马路。 如果政府不能及时向广大的外来人口提供廉租房的话，那么 将会出现两种情况。第一
44、种情况是，这些人继续寻找不规范的房 屋租赁市场，在政府监管不严的情形下，受利益驱动的城市周边 农村将会重蹈城中村形成的覆辙。另一种情况是，当这些人继续 不规范的房屋租赁市场时，但是由于政府监管严格，不能找到价 格低廉的房屋居住，只好离开到其他的城市谋求生计。这样 就会对西安的经济发展造成严重的负面影响。 因此，政府在改造现有城中村的同时，一定要充分考虑当前 出租屋居住者的利益，给他们提供管理规范、价格合理的政府廉 租房。这样既能解决外来人口的居住问题，又能通过规范管理来 降低外来人口的犯罪率。 3、高起点编制城市总体规划 虽然客观存在的体制原因不能避免，但是在目前的管理体制 下，城中村的出
45、现也绝非偶然。上海市是一个经济高速发展、城 市急剧扩张的城市，但是由于长期重视目标长远的规划管理，在 城市发展的过程中，很好地处理了城市发展与周边村落的关系， 因此没有出现明显的城中村问题。 这从另一个角度可以说明，一个目标长远的规划可以对城中 村的出现与否产生很大的影响，更进一步说，一个目标长远的规 划可以预防城市发展过程中可能遇到的许多类似难题。 因此，为杜绝城中村再度产生，从城市整体层面上，西安市的城 市总体规划应该充分考虑城市用地功能、基础设施建设和布局以 及城市建设开发时序等问题，做好城市建设规划编制，让城市规 划在宏观层次上发挥对城市未来发展的指导作用。从城市局部地 域上，要尽快编
46、制控制性或者修建性详细规划，将已经形成城中 村的地区纳入到城市近期建设规划当中。 各级政府在编制高水平规划的同时，还要建立规划建设的科学决 策机制，完善城市规划管理体制，严格执行规划，以保证高质量 的规划能够既有原则又能灵活地实施。对于违反规划的任何行为 要坚决进行查处，以保证城市规划的法律严肃性，真正做到“有 法可依、有法必依，执法必严、违法必究” 。从制度上避免“规 划规划，纸上画画，墙上挂挂”的尴尬局面。 4、健全城市土地供应的管理机制 各级政府应该完善城市土地管理机制，以适应城市发展和土 地管理的要求。应该强化城市土地利用总体规划以及城市土地供 应年度计划，严格控制新增经营性土地上
47、市，盘活城市规划区内 的存量土地。为保证城市土地供应年度计划的顺利实施，各级政 府必须建立一套与经济建设和城市发展相适应的土地收购、土地 征用、土地管理、土地储备和土地供应机制。 政府必须垄断、控制和有计划地支配土地供应一级市场，成为土 地供应的唯一源头。严格实行土地管制，禁止农村土地未经批准 变成城市建设用地和进入土地市场。适度控制新增经营性用地审 批，防止超越城市建设和经济发展的需要，而大面积盲目出让土 地。要下大力气清理闲置经营性土地，对于历史原因形成的但是 没有如期开发的土地要坚决收回。大力培育土地有形市场，规范 土地转让制度，加大力度查处违法用地。 5、重视村民的观念改造和技能培训 在进行城中村改造的同时，还必须转变村民的思想观念。不 仅要给已经实施改造的城中村村民灌输新思想，而且还要提前对 仍在发展演变的城中村村民进行教育培训。更深远地讲，还应该 以此为契机，在村民逐渐富裕的同时注重发展教育，让那些即将 被城市发展包围的“准城中村”村民和其他所有农村村民掌握知 识技能，促进村民生活质量的提高。 各级政府有责任也有能力为村民提供就业岗位、工作机会和教育 培训，以及为村集体经济提供更广阔的发展空间和新的增长点等 www.