改革开放30年我国城镇化回顾与反思终稿.ppt

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1、,中国城市规划设计研究院编写组,改革开放30年我国城镇化进程和城市发展的历史回顾和展望,2008年11月16日,一、本报告的研究视角和主线 二、改革开放以来我国城镇化进程的回顾 三、我国城镇化的绩效、经验和问题 四、中国特色城镇化道路的探索与开拓 五、我国城镇化进程的未来展望,一、本报告的研究视角和主线 经济社会视角下的中国城镇化战略和进程 中国特色城镇化道路的探索和形成 适应引导和调控城镇化发展要求的城市规划工作的发展,二、改革开放以来我国城镇化进程的回顾 （一）第一阶段：1978-1984年 该阶段的城镇化以农村改革产生的“推力”为主要动力 以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革有力

2、地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的繁荣发展 乡镇企业成为推动城镇化发展的重要力量。到1984年，全国乡镇企业实现产值1245.4亿元，占全国工业总产值的16.3%，吸收非农产业的就业人数5208万人，占全国非农产业就业比重的30.1% 在城乡二元分割体制下，农民自发建设小城镇的积极性空前高涨，诞生了一大批以浙江龙港镇等为代表的明星小城镇,1980年的龙港镇,2000年的龙港镇,（二）第二阶段：1984-1992年 该时期的城镇化以城市改革产生的“拉力”为主要动力 十二届三中全会通过中共中央关于经济体制改革的决定，标志着国家将经济体制改革的重点转向了城市 对国有企业全面推行 “拨改贷”，

3、深化企业“承包制”，实施“利改税”，推动了以轻工业为代表的城市工业全面发展 城市工业的恢复性增长，推动诞生以福建晋江、湖北沙市、广东顺德等为代表的一大批明星城市，有力地带动了我国城镇化的发展,福建晋江,湖北沙市,广东顺德,城市的发展，带动了第三产业的迅猛发展。从1985年到1992年，第三产业占GDP的比重由24.5%提高到了34.3%，第三产业实现就业人数由8359万人增加到1.3亿人，所占就业的比重由16.8% 上升到19.8% 对外开放不断扩大和深入。继1980年首批4个经济特区后，1984年又开放了14个沿海港口城市，1985 年将长三角、珠三角、厦漳泉划为经济开放区, 1988 年将

4、海南全省批准为经济特区，1990 年又开发了浦东新区 沿海开发开放区域的不断扩大，在促进劳动密集型产业发展的同时，还推动了资本密集型和高科技产业的发展，提供了各种层次的大量就业岗位，在带动农村剩余劳动力转移的同时，还推动了大批城市和小城镇的发展,（三）第三阶段：1992年-2003年 这一时期城镇化以市场化改革和体制转轨为主要动力 房地产与土地制度的有机结合，成为了这一时期城市建设的主要动力 全国普遍设立了开发区。仅1992-1993一年时间，全国设立县级以上开发区6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城市建设用地总面积还多0.16万平方公里 全国土地市场迅速建立。1993年起，国家对土地

5、市场进行了深化改革，商业性用地使用权实行公开招拍挂制度。此举在规范土地市场的同时，也为城市地方政府建立“土地财政”奠定了制度基础 住房制度改革。1994年起国家推行城镇住房改革，1998年终结住房福利分配制度，有力地推动了城市房地产市场的繁荣 分税财政体制改革。1994年，国家进行了分税财政体制改革，强化了国家财政的分配协调功能。在支出责任大体不变的情况下，也成为引发地方政府片面追求GDP增长等一系列盲目扩张行为的重要制度因素,这一时期，经济波动加剧、城乡差距显著扩大 工业产品结构性过剩，导致乡镇企业和大量城市工业效益滑坡，吸纳劳动力的能力显著下降 农产品阶段性和结构性过剩，导致农副产品价格下

6、降，农村家庭人均实际纯收入的增长率逐年递减 农民的流动范围由最初的本县和邻县，逐步跨出省界，从中西部地区向沿海城市和经济发达地区大规模转移 1997年爆发的亚洲金融危机，推动国家实施新的城镇化战略，将城镇化作为拉动内需、缓解有效需求不足的重要途径。在居民有效收入没有提高的情形下，赋予城镇化以“不能承受之重”,城镇下岗职工,春运期间的火车站,（四）第四阶段：2003年-2008年 这一时期是国家经济社会发展的转折时期，也标志着中国特色的城镇化道路的思想初步形成 2003年，在党的十六届三中全会上，中央提出“科学发展观”，标志着党在经济和社会发展战略上的重大转折。中央在提出“加快城镇化进程”的同时

7、，更加强调 “五个统筹” 2004年，党的十六届四中全会明确提出把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面，这在我们党的历史上还是第一次 2006年，中央提出建设社会主义新农村的政策措施，明确提出要实行“工业反哺农业、城市支持乡村” 针对区域差距过大的不利局面，国家区域发展战略进行了重大调整，继“西部大开发战略”之后，又分别实施了“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”战略，力求实现东、中、西部的协调发展,提高城镇化的质量问题受到空前重视 中央出台若干政策措施，要求解决农民工的养老、住房、子女教育、医疗等问题，并将其纳入城市财政的统筹范围，逐步解决农民工的“市民化”问题 中央

8、及有关部门出台若干政策意见，希望通过加大保障性住房的供给力度来切实解决中低收入群众的居住困难 政府对公共交通、节能环保型住宅、城市公共基础设施、城市传统和历史文化风貌的保护、建设宜居城市等方面的工作都空前重视，并取得了许多进展,农民工子女进入城市公立小学,（五）小结 我国30年的城镇化进程，是30年来国家改革和经济社会发展的一个重要过程，是以国家的发展战略、制度体制和政策为背景的，它不可能脱离国家特定的体制机制背景和环境独立展开 国家改革和政策的成功在城镇化进程中得到充分体现，改革和相关政策的失误也反映在城镇化进程当中。城镇化本身不会孤立的在经济和社会发展进程中起核心作用 在政府主导下，逐步发

9、挥市场机制作用的改革措施，使农业、乡镇企业、城市工业、房地产业及第三产业等递次交替发展，成为不同时期推动城镇化发展的主要动力 国家对中央和地方政府利益分配格局的调整，极大地激发了地方政府的积极性，使地方政府成为推动城镇化的主体 城镇化在取得明显成就的同时，由于一系列城市偏向政策的影响，市场自发机制的作用，国家公共服务和经济调控职能的欠缺等因素，导致城镇化进程中一些负面现象的产生，影响了城镇化的健康发展,三、我国城镇化的绩效、经验和问题 （一）城镇化进程的绩效 1、有效发挥了现代化进程中与工业化的互动机制，促进了工业化和经济的持续快速发展 城镇化战略的有效实施，充分发挥了城市在劳动力、资本、技术

10、、人才、信息等方面的聚集作用，提高了城市的比较优势，对产业结构调整升级和资源的优化配置发挥了重要作用，促进了第三产业的迅速发展 从1978年到2007年，我国的工业增加值从1606亿元增加到107367亿元，年均增长达到12.2%；第三产业增加值由1978年的860.5亿元增加到96328亿元，年均增长率也达到12%以上,2、促进了城市的快速发展，不断增强城市的辐射、扩散和带动作用 城镇化促进了城市的快速发展，城市的辐射、扩散和带动作用不断增强。从1978年2007年，我国城市总数由193个增加到655个，建制镇数量由2173个增加到18000多个 目前，全国大约60%的工业增加值、85%的第

11、三产业增加值、70%的国内生产总值、80%的税收，都来自城市。高等教育和科研力量的90%以上集中在城市，城市在国民经济中的主体作用日益突出,1982年时的中国市区,2002年时的中国市区,已经形成了以长三角、京津冀和珠三角为代表的三大城镇密集地区，成为加速国家现代化进程、缩小我国与发达国家经济技术水平差距的重点区域 市政公用设施服务能力和供给能力显著增强。2007年底，全国用水普及率93.83%，燃气普及率87.45%，污水处理率62.82%，生活垃圾无害化处理率61.89%，城市建成区绿化覆盖率35.29%，人均公园绿地8.98平方米，每万人拥有公共交通车辆10.23标台，人均道路面积达到到

12、11.43平方米,3、实现了农村人口的大量转移，缓解了城镇化滞后的状况 1978年，我国工业化率为47.9%，但城镇化率只有17.9%，城镇化率落后工业化率24.8个百分点，城镇化严重滞后于工业化的发展；2007年时，我国城镇化率达到44.9%，工业化率为49.2%，滞后工业化率只有4.3个百分点，城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应 2007年，进城务工的农民已达到1.5亿人，农业劳动力人均占有耕地面积已经从1984年的约4.5亩上升到2007年的约6.5亩,我国工业化率与城镇化率对比,4、促进了社会结构的演变，推动了社会进步和文化发展 城镇化是乡村型社会向城市型社会的转型过程，是城

13、市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程。农村人口进入城市实现“市民化”的过程中，其思维方式、生活方式、行为方式、价值观念、文化素养等得到了全面的改善和提高 城镇化推动了城市社会结构、社会关系、社会组织的深刻变革，促进了社会阶层结构的发育和利益主体的多元化，推动了国家的民主与法制建设，促进了城市治理结构的变革和完善。城市人口来源和构成的多元化，也推动了社会各阶层之间和城乡之间的相互交流和文化融合 经济、社会、文化等各类要素在城市的充分聚集，博物馆、图书馆、科技馆、影剧院等公共文化设施在城市的大量建设，文化市场的空间繁荣，使城市的文化影响力和传播范围日益广阔，在丰富了城乡居民的精神文化生活，也

14、有力地促进了先进文化、教育、科技等知识的广泛传播,（二）我国城镇化进程的经验 1、坚持推进市场化改革，促进城镇化动力机制的多元化 通过市场化改革，城镇化的动力机制由计划经济下“自上而下”和国家作为单一的投资主体转变为“自上而下”与“自下而上”相结合，国家投资与集体、企业、外资、个人投资相结合的多元化的动力机制。市场机制的调节作用不断得到强化，极大地激发了市场活力和民间的创造力 多种所有制结构的劳动密集型产业、资本密集型和高新技术产业在不同时期的交替发展，提供了各种层次的大量的就业岗位，带动了农村剩余劳动力的转移，推动了城市和小城镇的发展 城市基础设施建设和经营引入市场机制，实现了投资渠道的多元

15、化，扩大了投资规模，有效地改变了我国城市基础设施和公共服务的落后局面,2、国家调控与经济分权相结合，成为工业化和城镇化快速发展的基本体制因素 国家对中央和地方利益关系的调整和划分，中央掌握的资源逐步向地方扩散，以“分权让利”为核心的体制改革，使地方政府掌握了很大的自主权，积极性得到极大调动，从而使地方政府成为推动城镇化的主体 为有效克服“经济分权”可能带来的弊端，中央政府通过政治上的相对“集权”，即实行由上级政府考核和任免下级地方官员的方式，保持了国家的调控能力和政治经济上的稳定 中央政府还通过金融、财政税收、投融资体系和产业政策、城镇化政策、土地政策等多种宏观调控工具和手段，发挥着宏观调控中

16、的主导作用，在推动经济快速增长的同时，强化了中央各项调控措施的落实,3、坚持以农业和农村稳定为前提，基本避免了“超前”、“过度”城镇化 农业和农村的稳定，使我国成功地避免了拉美、非洲等国出现的大量失地和破产农民涌入城市、加剧城市贫困的严峻局面，基本避免了许多国家在快速城镇化时期出现的“超前”、“过度”城镇化问题，保持了社会总体上的稳定 国家高度重视农业和农村的稳定，不断深化的改革措施，在稳定农业生产和保持农村稳定方面，发挥了巨大的作用 进城务工农民继续保留农村承包经营土地和宅基地的政策措施，是一种具有中国特色的“社会稳定器”，在保持社会稳定方面发挥了极其重要的作用 进入新时期以来，国家对新农村

17、建设高度重视，在一定程度上改革了农村基础设施严重滞后的不利局面，村容村貌有所改善,浙江安吉村村庄整治,巴西的过度城镇化问题,非洲的城市贫民窟,（三）城镇化进程中的问题 1、城乡分割的体制导致城乡和区域差异进一步扩大 伴随着我国城镇化的推进，城乡二元分割和区域差异不但没有得到缓解，反而有所加剧。究其原因，既有计划经济时期的历史遗留问题，也有改革开放以来的政策因素和市场自发作用产生的结果 在计划经济时期，工农业产品和城乡劳动力的剪刀差长期支撑着我国的工业化和城镇化的进程 改革开放以后，特别是土地市场建立以来，以“土地剪刀差”的方式汲取农业剩余仍是城镇化发展的重要动力。地方政府占有土地资本增值收益作

18、为城市资本原始积累的行为特征非常明显,在市场机制的自发作用下，生产要素不断地从农村向城市、从经济欠发达地区向经济发达地区流动，进一步扩大了城乡和区域的差距。2007年时，城市居民可支配收入和农民人均纯收入之比已达3.33：1，城乡居民收入实际差距则在6：1以上，是世界上城乡收入差距最大的国家之一。 我国东、中、西部的经济和社会发展发展差距，也随着改革开放的进程不断扩大,城乡收入差距对比（1978-2007）,东部的普通小城镇,大同市周士庄镇,2、巨大的农村转移人口与城市承载能力不足，成为我国城镇化将长期面临的基本矛盾 我国目前仍有1.5亿以上的农村富余劳动力需要转移，因此在相当长的一个历史时期

19、，我们都将面临着巨大的农村富余劳动力需要向城镇转移的压力 在改革开放初期劳动密集型产业大发展阶段，我国实施了一条“离土不离乡”、“进厂不进城”的“非城镇化”的工业化道路，错失了工业化最能带动城镇化进程的历史机遇，人为地排除农民进入城市居住和就业 在经济发展进入重化工业阶段后，虽然制约农民进入城市的门槛已大大降低，但由于产业升级换代，资本、技术密集型产业所具有的排斥劳动力的倾向，经济发展所能带动的就业能力已显著降低,宁波鄞州区分散城镇化模式,现代化企业已无需太多工人,城镇市公用设施支撑能力显著不足。我国城镇化每提高1个百分点，相当于约有1千万人从农村转移到城镇。近年来，市政公用行业的发展虽然取得

20、很大进展，但总体上仍难以完全满足城市发展的需要 近年来，地方政府将更多的资源投入到能够带来更多税收和利益的重化工业领域，对“形象工程”的投入力度也较大，但对能够真正提高城市承载能力的市政公用基础设施、公共产品和服务的投入严重不足，在一定程度上加剧城市综合承载能力不足与转移农村富余劳动力之间的矛盾,市政基础设施发展滞后,某市政府办公大楼,3、城市和乡村开发建设的盲目扩张和发展，对资源、环境的压力日益加大 大多数城市偏重用地规模的外延扩展，土地低效利用现象大量存在。一些城市在城市总体规划建设用地范围外，大量建设城市新区 农村土地利用粗放问题也很严重。1996年以来，我国乡村人口开始净减少，但乡村居

21、民点建设用地不仅没有随着人口的减少而减少，反而增加了5049平方公里，乡村人均建设用地水平不断攀升,沿杭州湾开发情况,虽然我国水资源紧张，有300多个城市属于缺水性城市，但水资源浪费严重，不少城市供水管网漏失率超过20%，有些城市不顾水资源条件，盲目上马高耗水项目 城镇建设还存在着标准过高的问题。部分城市在新区开发过程中建设宽马路、大广场、大绿地，忽视了对土地使用集约度的管理。有些地方盲目追求建设“花园式”园区和工厂，带来了土地资源的大量浪费,某地花园式厂房,4、宏观调控体系和市场经济体制不完善，影响了政府对城镇化进程的引导和调控 市场化改革的不到位，地方政府仍然控制了大量的社会经济资源，有能

22、力对微观经济活动进行大量的干预，这在某种程度上制约着市场机制基础性调节作用的发挥 政府对信贷、土地、能源资源等要素市场的过度干预，人为扭曲了价格的信号机制，不利于各地按照资源禀赋的特点，走具有本地特色的城镇化道路 政府对劳动力市场的保护和分割，限制了市场对劳动力资源的有效配置，割裂了城乡和区域统一劳动力市场的建立 政府在公共卫生、医疗、教育、住房等事关民生的重要领域，没有承担应有的责任，过度推行“市场化”和“产业化”，缺乏有效的干预，使居民的保障性住房、福利救助、医疗救助、公共安全等供给严重不足，影响了城镇化的健康发展,规划体系的部门分割和彼此不协调，影响了规划的统一和效能 城市总体规划、土地

23、利用总体规划和经济社会规划等三大规划缺乏沟通，各自为政，在空间上缺少综合协调，给城乡空间规划的编制、管理和实施工作增加了困难 交通、环境、铁路、电力、通讯、水利等各个职能部门的专项规划在空间上衔接不充分，各个部门之间的配合与协作机制，无法通过行政、税收、投资、法律等手段的有效结合形成合力，影响政府对城镇化进程的有效引导和调控,珠三角空港规划,珠三角港口与航运规划,珠三角高速公路网规划,珠三角铁路网规划,珠三角城际轨道网规划,5、问题成因分析 城镇化上述问题的产生，有着体制环境、全球化时代发展战略、实施政策等各方面的深刻背景 （1）我国城镇化战略特殊背景的影响 改革初期，受激励缺失、效率低下、经

24、济总量不足的国情约束，追求效率优先，迅速做大经济规模总量有其历史的合理性和必然性 但“效率优先，兼顾公平”政策的长期实施，造成社会各阶层收入差距的迅速扩大。政府在追求利益最大化的潜在影响下，越来越多地放弃了医疗、教育、住房、社会保障等领域的公共职能，严重影响了和谐社会的构建,（2）全球化背景下新自由主义思想对城镇化相关政策的某些影响 在相当长一个时期，以追求效率优先为代表的西方新自由主义和以明晰产权为代表的制度经济学对我国一些政策制定产生了相当的影响，对打破计划经济条件下平均主义的束缚、增强激励机制发挥了一定作用，但也造成了明显的负面影响 由于受“政府最小化”的影响，政府对市场的必要干预不足，

25、再分配功能弱化，并且几乎是全面退出住房保障、教育、医疗、社会保障等公共服务领域，从而影响了农村人口向城市人口的稳定转化和城镇化的有序协调发展。 劳动者的弱势化。由于改革起点的缺乏公平，以“明晰产权、抓大放小、减员增效”为代表的国企改革，造成了数量较大的下岗和失业职工。成为导致城市贫困的因素之一。在资本与利益集团的结合不断强化、制度刚性不断增强的情况下，劳动参与分配的比重越来越低，经济发展失衡，内需不足成为必然结果,（3）渐进式的改革道路的影响 渐进式道路决定了我国的改革具有以问题为导向，增量改革优先，体制内的存量改革和利益关系调整滞后的典型特征。特别是政治体制和社会体制改革的滞后，对城镇化进程

26、构成了消极影响 渐进式改革虽然有利于维持社会和经济的稳定，但始终没有动摇建国以来就形成的城乡二元分割局面 （4）以经济为主导的发展战略的影响 以经济为主导的发展战略，极大地提高了经济发展效率。但导致将经济发展作为城镇化和城市发展的单一目标，而忽视了城镇化的社会发展和文化发展等过程，以经济为单一目标的城镇化对社会结构、资源、环境、文化和生活多样性等方面造成了冲击和破坏 在改革开放初期，为打破计划经济条件下激励缺失、效率低下的状况，实行“效率优先，兼顾公平”政策有其历史的合理性和必然性。但这一政策的长期实施，造成社会各阶层收入差距的迅速扩大；加之政府再分配功能的弱化和公共服务职能的缺失，影响了和谐

27、社会的构建 （5）市场机制自发作用的影响 随着市场化进程的深化，市场在资源配置中的作用不断强化，但缺乏调控的市场自发机制，必然带来区域和城乡差距的不断扩大,四、中国特色城镇化道路的探索与开拓 （一）中国特色城镇化道路的求索 1、我国基本国情和特有矛盾决定了城镇化道路的独特性 作为一个农业国，经济社会发展水平较低，建国后开始现代意义上的工业化和城镇化进程是在发展起点很低、工业化和现代化所必需的社会经济条件尚不成熟的情况下展开的 建国后采取城乡分隔的政策、依靠计划体制配置资源、通过工农产品剪刀差方式汲取农业剩余，推进工业化；控制城市发展，实行“非城镇化的工业化”模式，导致城镇化与工业化发展的不协调

28、，对我国城镇化进程带来长期的消极影响 我国人口众多，资源相对短缺，许多地区环境脆弱；各地经济社会和城镇化发展的地区差异大；农村人口转移规模巨大与城镇承载力不足的矛盾突出，城镇化发展面临着多重制约因素,2、改革开放以来围绕中国特色城镇化道路的讨论 改革开放以来，围绕着中国特色城镇化道路曾经有过种种争论 ，城市规划界的争论主要集中在城镇化应优先发展何种规模等级的城市： 大城市优先论：大城市的规模效益和聚集效益远高于中小城镇，应优先发展大城市 小城镇优先论 ：小城镇的建设成本、人口转移成本和体制成本低，适合中国国情，应优先发展 中等城市优先论：中等城市兼具大城市和小城镇的优点，应优先发展 除此之外，

29、还有“大中小城市并举论”、“县城为主论”、“中心集镇为主论”、“二元城镇化论”、“城乡一体化论”、“集中型（或聚集型）城镇化论”等,3、关于中国特色城镇化道路认识的历史演变和发展 各历史时期对中国特色城镇化道路的表述，充分反映了中央对城镇化认识的发展和深化 1980年国务院批转的全国城市规划工作会议纪要中强调“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，这是新中国历史上首次提出了城镇化发展的方针政策 1998年，党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，进一步提升了发展小城镇的重要地位，同时将“农村产业结构进一步优化，城镇化水平有较大提高”作为发展目标

30、 2000年的“十五”计划中，明确提出要“推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。” 2002年，党的十六大又提出“全面繁荣农村经济，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”,2006年，胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时指出，必须“贯彻落实科学发展观，坚持走中国特色的城镇化道路” 要坚持城镇化发展与人口、资源、环境相协调 要发挥市场对推进城镇化的重要作用 要坚持走多样化的城镇化道路，推进各级各类城镇协调发展 要根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境

31、基础，合理确定各地城镇化发展的目标 要通过深化改革，营造城镇化发展的良好环境 2006年，国家“十一五”规划提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构” 在2007年召开的党的“十七大”上，再次明确了要按照“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”,对小城镇在城镇化中的地位和作用的认识，从最初的“离土不离乡”到“就近实现城镇化”的变化，反映了一个螺旋式上升的认识过程 上世纪80年代，有学者提出通过小城镇的发展，

32、实现农民“离土不离乡，进厂不进城”，避免人口拥入大城市。但这一主张后来受到较多批评 上世纪90年代，中央着眼于农业和农村的发展，提出“小城镇是大战略”，认为小城镇的发展，“有利于乡镇企业相对集中，更多规模的转移农村富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长” 进入新世纪以来，对小城镇的认识从区域统筹、城乡统筹和实现可持续发展的视角得到进一步深化。国务院领导同志提出农民“就近实现城镇化”，可以理解为是打破城乡二元结构、推进城乡公共服务均等化、增强村镇社区活力、实现工业反哺农业、城市支持乡村的举措,（二）着力发挥城市规划对城镇化进程

33、的引导和调控作用 1、城市规划工作的历史回顾 （1）紧密结合社会经济和城镇化发展的需求来开展城市总体规划编制工作 从1978年至今，适应经济社会发展的需要，先后展开了三轮城市总体规划的编制工作 第一轮城市总体规划的编制工作始于1980 年代初。为配合城市规划工作全面恢复和步入正轨的需要而展开的。到1982年，已经有87个城市、153个县城和镇的总体规划经过了国务院、省、自治区的审批,第二轮城市总体规划的修编工作开展于1990年代。伴随着社会主义市场经济体制的建立，它体现市场机制对于城市发展的调控作用，也体现当时刚颁布的城市规划法的要求 第三轮城市规划修编工作自2005年国务院召开会议部署后全面

34、展开。这次修编是在全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、保证健康城镇化的政策背景下展开的,（2）为适应1980年代开始的城市经济体制改革要求，形成以城市为依托的不同网络型的经济区，全国广泛开展了城镇体系规划 全国城镇体系规划的编制从1990年代后期开始酝酿、研究，于2004年正式启动编制工作，历时两年，成为指导我国当前城镇化发展的纲领性文件,省域城镇体系规划于1990年代中后期逐步受到重视 为了适应“区域城镇化、城镇区域化”的发展态势，应对城镇化发展过程中出现的城镇之间在基础设施建设、职能分工等方面不协调、重复建设的问题，促进区域统筹发展，省域城镇体系规划于1990年代中后期逐步受到重视。

35、浙江省率先于1996年开展此项工作，至1999年底，全国27个省、自治区中已有26个正在进行省域城镇体系规划编制工作，近半数已编制完成,城镇群规划也在进入新世纪以来得到普遍重视 建设部先后组织和指导编制了珠江三角洲、长江三角洲、京津冀、海峡西岸、辽宁沿海、成渝等地区的城镇群规划 一些省市也先后组织开展了山东半岛、北部湾、中原、长株潭、武汉、太原、合肥、呼包鄂等地区的城镇群规划,成渝城镇群协调发展规划,（3）建立和完善城市规划体系，推进技术创新和体制创新 为了解决大中城市中总体规划与详细规划之间的脱节问题，部分大城市展开分区规划工作，并迅速在许多城市推广，到1990年，分区规划被城市规划法纳入法

36、定规划的范畴,创造性地开展了控制性详细规划编制工作 为适应体制改革的深化，城市土地有偿使用制度的建立，城市的快速发展及其发展的不确定性，为了有效发挥城市规划对于城市土地利用和开发建设的调控和管制作用，桂林、广州、上海等地在1983年率先开展了控制性详细规划，以此作为规划管理的法定依据，适应日益灵活的控制土地使用强度的要求,为了应对规划编制滞后于城市建设需要的问题，广州市于2001年开始编制广州城市总体发展概念规划，以此为标志，全国各大中城市积极开展战略规划、概念规划的编制，作为应对快速城镇化发展过程的方法之一,为了解决城市规划工作中对于近期建设的忽视，建设部于2002年发布了近期建设规划工作暂

37、行办法，对于近期规划工作进行了强调与部署，推动规划界重视近期规划工作，以实现对城市近期建设进行控制与引导等,新世纪以来，在继续城市规划的同时，规划工作者加强了对于农村规划的重视，展开了一系列新农村规划工作，有力支持了中央新农村建设的总体部署 为了应对城镇密集地区的城乡规划建设与管理的需要，浙江省要求各市县编制市县域总体规划，城乡联动，从整个行政区的角度综合解决城乡发展中的问题,重庆为了解决大城市带动大农村的独特的城乡关系，编制了重庆市城乡总体规划，成为国务院目前为止批准的唯一一个城乡总体规划 在城市规划编制体系创新的同时，城市规划的政策体系也同时进行着创新。城市规划编制强制性内容、四线的管理办

38、法的先后出台，城市规划督察员制度的实施，都在很大程度上增强了城市规划的权威性，有效制止了不按照规划操作或者频繁改动规划等行为发生的可能性,（4）注重发挥城市规划的调控作用 1996年国务院在通知中强调，“城市规划是指导城市合理发展，建设和管理城市的重要依据和手段。”，“城市规划工作的基本任务，是统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展。”该通知第一次强调了城市规划的宏观调控职能 随后的城市规划编制办法中进一步阐述城市规划为“政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一” 在法制建设方面，城乡规划法律体系框架

39、初步建立。城乡规划法、历史文化名城和历史文化名镇名村保护条例、风景名胜区条例更加关注了规划实施的保障,2、城市规划工作存在的问题评估 城市规划体系的自身建设与相关领域体制改革和政策不配套，特别是政治体制和行政体制改革滞后，影响了作为政府职能的城市规划工作的健全、完善及其效能的发挥 城市规划缺乏与宏观调控工具和政策相衔接和结合，计划经济遗留的部门分割体制，影响了规划工作的统一、协调和综合职能的发挥 城市规划仍旧存在重技术、轻政策的倾向，在土地使用的功能安排、物质和空间规划技术不断完善的同时，其公共政策层面的研究薄弱、政策体系不完善的矛盾愈益凸显，使得规划的编制难以与规划的实施密切结合，影响了规划

40、工作的可操作性,五、我国城镇化进程的未来展望 （一）我国城镇化发展的未来展望 从速度来看，未来20年，我国仍将会保持适当速度的城镇化。在合理控制人口规模、优化人口结构、提高人口素质的基础上，人口将会实现较为合理的分布 预计2010年，全国总人口约为13.6亿，城镇化水平约达到47%，城镇人口约达到6.4亿人 预计2020年，全国总人口约为14.5亿，城镇化水平56-58%，城镇人口达到8.1-8.4亿人,从空间布局来看，城镇群作为城镇化的主体形态，将会发挥其在资源、环境、经济效率、承载能力等方面的综合优势，在我国形成东、中、西部呈梯度分布的、与生态环境承载能力相一致的、大中小城市和小城镇协调发

41、展的城镇化格局进程中发挥更为突出的作用,从经济发展趋势来看，我国城镇化在未来将面临着更大的不确定 长期经济快速增长所带来的结构失衡越来越显著，传统经济增长方式越来越难以持续，人口红利和制度变革所带来的增长效应越来越趋于平稳等因素，将使我国经济发展面临的不确定因素越来越多，需要我们从战略层面上积极应对 从处理好城镇化与构建和谐社会的关系来看，未来仍要付出艰苦的探索和努力 解决 “三农”问题、缓解社会矛盾冲突、完善市场经济体制、加快政府行政体制改革、处理好效率与公平问题等诸多深层次的体制与机制难题，由于涉及到众多利益集团关系的调整和相关配套措施的整体落实，决不会一蹴而就、轻易解决，需要付出长期艰苦

42、的努力,（二）总结历史经验，推进城镇化健康发展 1、坚持城镇化与新农村建设整体推进，促进城镇化的协调发展 要妥善处理城乡利益关系，切实保障农民合法权益。协调城镇发展过程中因占用土地而引发的城乡利益冲突，保护失地农民的现实利益和长远生计，逐步解决城市快速发展过程中形成的“城中村”问题 要落实中央关于改善农民进城务工就业、创业环境的有关政策，从工资支付、培训教育等方面，研究进一步保障建设领域农民工合法权益,广州老城首个城中村改造项目动工,建筑行业农民工在进行培训,要加快全国重点镇的建设和发展，强化小城镇对农业、农村和农民的服务功能，带动当地农业和农村经济的发展 要结合村庄整治与改造节约出的农村建设

43、用地，就近置换用于小城镇的发展，扩大小城镇的规模和增强发展动力 要积极稳妥地推进村庄整治工作，逐步完善农村道路、供水、排水、垃圾处理等最基本的生产生活设施 要帮助村庄编制和实施科学合理的规划，重视保护农村田园风貌、传统民居等自然和历史文化资源，防止盲目大拆大建，破坏环境、损毁具有较高历史文化价值的建筑,2、深化政治体制改革，转变政府职能，规范城镇化推进主体的行为 完善政府引导下发挥市场调节作用的城镇化调控机制，减少地方政府对经济活动的直接干预，充分发挥市场机制的调节作用 推进政治体制改革和政治民主建设，实行公共参与，加强监督机制，制约和规范城市规划领域的公共权力运行 深化分权财政体制改革，中央

44、政府有责任加大转移支付，改变欠发达地区基层政府的财权和事权不匹配的现状 对土地批租要通过立法来进行规范化的管理，加强各级地方政府的预算过程管理和监控 改革对地方政府以GDP为核心的绩效评估体系，实行包括社会发展、环境保护等目标的综合考核评估体系 重塑和强化政府的社会管理和公共服务职能，调整和完善政府财政支出结构，增加对保障性住房、基础教育、公共医疗、社会保障等领域的支出，推动城镇化的协调健康发展,3、突出就业问题的战略性地位，完善城镇化人口转移和吸纳机制 重视发展对促进就业有更大带动作用的劳动密集型产业、中小企业、乡镇企业、涉农服务企业和非公有制企业的发展，鼓励生活性服务业的发展，处理好传统产

45、业和新兴产业的发展关系 要从推动健康城镇化、统筹城乡发展的高度来清理各种不利于促进就业的法律法规，对中小企业发展给予有效的扶持，对其合法权益进行有效的维护 要通过城镇化来促进第三产业的发展，充分发挥第三产业就业弹性高的优势，促进就业增长 要设法降低城镇发展的门槛，避免城镇因发展的高成本形成对弱势群体和中小企业的排斥，促进人口、产业等要素在城镇的聚集,4、坚持走中国特色城镇化道路，健全城镇化载体建设 要坚持大中小城市和小城镇协调发展，完善城镇体系 要完善城镇化空间组织形态建设，充分发挥城镇群作为主体形态的作用 要完善城镇基础设施和公共服务体系建设，推动城镇集约紧凑健康发展 要完善住房供给和保障体

46、系，积极调整城市用地结构，多方筹集资金，保障经济适用住房和廉租住房的建设,5、加强和改进城市规划工作，进一步完善规划体系，发挥规划引导和调控作用 要健全城市规划体系，加强和改进城市规划工作。要在“一法四条例“的基础上，完善包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇）总体规划、村庄规划和集镇规划、风景名胜区规划在内的各级城乡规划体系，改进城乡规划编制方法，不断加强规划的前瞻性、可操作性和宏观调控作用 要加强规划实施情况的监督检查，提高规划的权威性和严肃性 要建立一个统一、完整、多层面的国家空间规划体系，以“三规合一“的方式，推进国土规划、社会经济发展规划和城市规划的共同编制和整合，彻底改变目前各部门针对同一个地区分头规划、政出多门的组织方式,中国城市规划设计研究院编写组人员名单： 陈锋、王凯、靳东晓、陈明、李新阳,谢谢,