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1、能源法,赵惊涛 交流邮箱 密码 nengyuanfa 手机 13756177066,能源法大纲,导论 基础概念 第一章 能源市场准入法律制度 第二章 能源反垄断法律制度 第三章 能源效率标准、标识和认证法律制度 第四章 能源战略与规划法律制度 第五章 能源财税法律制度 第六章 能源金融法律制度 第七章 能源价格法律制度 第八章 能源储备法律制度 第九章 节约能源法律制度 第十章 能源的国际标准化 后记 中国能源管理体制六十年变革,能源法大纲,导论 基础概念 一、能源的概念 二、能源的分类 三、能源的权属 四、能源的性质 五、能源法的概念 六、现行能源法体系及缺陷 七、能源法（征求意见稿200
2、7-12-1）的框架体系及制度设计。 八、能源安全领域的市场与政府,第一章 能源市场准入法律制度 一、市场准入法律制度 二、我国的市场准入法律制度 第二章 能源反垄断法律制度 一、能源与反垄断 二、能源领域垄断经营的弊端 三、自然垄断性业务 四、规范我国能源行业垄断行为的法律制度,第三章 能源效率标准、标识和认证法律制度 一、能源效率标准、标识和认证法律制度 二、国外能源效率标准、标识制度 三、我国能效标准、标识及认证法律制度 第四章 能源战略与规划法律制度 一、能源战略与规划管理的意义 二、能源战略与规划的确定及相互关系 三、我国能源战略与规划问题,第五章 能源财税法律制度 一、能源财政法律
3、制度 二、能源税收法律制度 三、能源财税法律制度在现行法律体系中的体现 四、能源税与资源税 五、碳税 六、环境税 第六章 能源金融法律制度 一、能源金融概述 二、我国能源金融的发展现况 三、我国能源金融立法的发展路径选择,第七章 能源价格法律制度 一、能源价格法律制度概述 二、能源价格的形成 三、我国能源价格的改革 第八章 能源储备法律制度 一、能源储备与能源安全 二、我国石油储备及其法律制度现状 三、各国石油储备模式借 四、健全我国石油储备法律制度,第九章 节约能源法律制度 一、节约能源中的政府与市场 二、发达国家的节约能源实践和立法 三、我国节约能源法律制度 第十章 能源的国际标准化 一、
4、国际标准化 二、能源管理体系ISO 50001标准 后记 中国能源管理体制六十年变革,导论 基础概念,一、能源的概念 一般来说，能源就是指能够转化为热能、机械能、光能、电能、电磁能、原子能等各种能量的物质资源。 也可以说，凡自然界中能够产生为社会生产和生活所需要利用的能量的资源都能够被称为能源。,能量： 度量物质运动的一种物理量，是物质运动的量化转换，简称“能”。 相对于不同形式的运动，能量分为机械能、分子内能、电能、化学能、原子能等。 世界万物是不断运动着的，在物质的一切属性中，运动是最基本的属性，其他属性都是运动属性的具体表现。例如：空间属性是物质运动的广延性体现；时间属性是物质运动的持续
5、性体现；引力属性是物质在运动过程由于质量分布不均所引起的相互作用的体现。 自然界中，同一能量不但可以从一个物体转移到另一个物体，而且多种能量之间还可以相互转化。,地球的能量主要来自太阳，能量的形式虽形形色色，但主要分为机械能，电磁能，内能，化学能，核能。 太阳能是古代唯一利用的能源，太阳能的利用不会产生污染。人类对木材，风力，畜力，水力的利用促进了人类文明的发展 。也可以说对能源的认识与开发也是人类文明发展程度的一种标志。,在狭义相对论中，能量和另一个重要物理概念即质量联系在一起了，建立了质能关系公式：E=mc2，这个公式更深刻地阐明了能量的物质性，即质量和能量就是同一个东西，是一个东西的两种
6、表述。质量就是内敛的能量，能量就是外显的质量。 正如爱因斯坦所言：“质量就是能量，能量就是质量。时间就是空间，空间就是时间。”,中华人民共和国能源法（征求意见稿）第二条第二款对能源的解释是： 本法所称能源是指能够直接取得或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源，包括煤炭、原油、天然气、煤层气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源和电力、热力、成品油等二次能源，以及其他新能源和可再生能源。,我国节约能源法第2条规定：“本法所称能源，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。” 生物质是指通过光合作用而形成的各种有机体，包括所
7、有的动植物和微生物。 生物质能（biomass energy ），就是太阳能以化学能形式贮存在生物质中的能量形式，即以生物质为载体的能量。它直接或间接地来源于绿色植物的光合作用，可转化为常规的固态、液态和气态燃料，取之不尽、用之不竭，是一种可再生能源，同时也是唯一一种可再生的碳源。,节约能源法释义进一步解读了能源的内涵，认为能源是指自然界中可为人类提供能量的各种物质资源。自然界中能源的种类很多，有些尚未被人类开发利用，如火山能、地震能、雷电能等。能源应当是那些指已被开发利用、可以为人类提供有用能的各种资源。,根据大英百科全书的解释，能源是指“一个包括着所有燃料、流水、阳光和风的术语，人类用适当
8、的转换手段便可让它为自己提供所需的能量”。 能源是自然资源的重要组成部分，其种类很多，存在的范围广泛，按照不同的标准，可将其进行多种不同的分类。,能源的重要性,能源是人类活动的物质基础。在某种意义上讲，人类社会的发展离不开优质能源的出现和先进能源技术的使用。在当代，能源更是人类社会赖以生存和发展的物质基础，它相当于城市的血液，驱动着城市的运转。 现代化程度越高的城市对能源的依赖越强，因为能源在维系以下重要功能：照明、交通、餐饮 、供暖 、降温 、自动化管理系统。,人类迄今已有400万年的历史，在这期间，人类从学会使用火开始，经过石器、铁器时代，直到近代工业化革命，各种技术发明使人类文明到达了一
9、个前所未有的高度。同时，人类消耗的能源也日益增长，其中煤、石油等是今天主要的能源来源。,二、能源的分类,1、按照能源的利用程度和利用技术状况分类 常规能源 亦称为传统能源，是指在利用技术上已经比较成熟、经济上比较合理，已被人们在生产、生活上广泛使用的能源，如煤炭、石油、天然气、水能、薪柴等能源。世界上的能源消费绝大部分是靠常规能源来供应的。 新能源 是相对于常规能源而言的，在目前尚未广泛使用的能源形式，如太阳能、风能、地热能、潮汐能、氢能、激光能、核能等能源。,2、按照能源形成的条件和利用方式分类,一次能源 是指天然能源，即来自于自然界而不需要进行加工或者转换即可直接利用的能源，如煤炭、石油、
10、天然气、水能、太阳能、风能、潮汐能、地热能、薪柴等能源。 二次能源 亦称人工能源，是指由一次能源经过人工加工转换而生产成的能源产品，如蒸汽、焦炭、煤气、电力、酒精、汽油、氢气、液化石油气，以及在生产过程中排放出来的余热、余压等能源。一次能源是能源利用的基础，转变为二次能源，是为了更合理有效和方便地利用资源。,3、按照能源的再生性质分类,可再生能源 是指在自然界中能够不断再生和循环利用的能源，如水能、太阳能、风能、潮汐能、薪柴能、地热能等资源。 不可再生能源 是指储存量有限、在消耗利用后不能再生和循环利用的能源，如煤炭、石油、天然气等矿物能源及其能源产品。,三、能源的权属,能源矿藏、水能资源和海
11、洋能资源属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权，国务院可以授权有关部门或者省级人民政府具体负责所有权行使的管理工作。（草案31条） 单位和个人按照有偿取得的原则，可以依法享有占有、使用和收益的权利，但不得损害国家的权益。法律另有规定的除外。（草案31条） 依法律国家所有的能源资源，任何单位和个人不能取得所有权。（草案31条）,四、能源的性质,1、能源的外部性 2、能源的不确定性 3、能源的公平性 4、能源安全的公共物品属性,1、能源的外部性 萨缪尔森认为：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”也就是说，成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响
12、的人并没有因此而付出代价或报酬。,外部性既可能是负面的，也可能是正面的，分别用来指外界是从外部性中受损或是得益。 在能源领域里，能源开采利用的外部性主要表现为环境污染和资源耗竭，能源在生产、运输和消费各阶段会不同程度地损害环境，产生外部环境费用，而这些费用常常不完全计入企业成本。,外部性的存在意味着在能源领域自由放任的市场调节将是无效率的，因此政府制定相应的政策法规来修正外部性以保障能源安全就显得非常重要。 政府矫正外部性的常见做法有两种： 一是直接管制，即通过命令与控制政策直接控制外部性; 二是采取以市场为基础的政策，也就是给企业和个人某种激励，如税收、补贴等，将外部性问题内部化。,2、能源
13、的不确定性 不确定性是能源的另一重要特性。矿物燃料储量、未来价格和成本趋势、技术变革、发现新资源储量或新能源品种的机会等，都包含极大的不确定性。 例如，对于矿石燃料的储量情况，包括数量、类别和分布，很难做到完全掌握和精确估计，而与之相关的开采、投资活动决策和能源价格的制定大都是在信息不充分的基础上做出的。,种种不确定性将影响能源市场的供应和需求，从而使市场价格大幅度波动，这对资源耗竭、投资政策、定价政策的影响巨大，其中对环境影响的不确定性更为明显。,3、能源的公平性 与能源公平问题相关的至少存在于以下三个方面：国内、国际与代际之间。 就国内而言，保障全社会范围内的能源公平是政府的分内责任。因缺
14、乏有效激励，企业和个人无法考虑能源的社会公平分配问题。政府需要决定如何将国有能源资源在个人之间进行分配，以保证公众的基本能源消费。为实现这一目标，政府所采取的主要措施是能源财税政策和价格补贴。同时，为了既保障能源公平又不丧失能源效率，相关政策的设计必须科学合理，且遵循政府干预下的市场化运作的基本原则。,在国际方面，经济发展的先后已经造成了能源分配和环境的不公平。 发达国家在经济发展进程中消耗的大量能源和造成的环境污染，大大缩小了发展中国家的能源消耗和环境空间。发达国家应为能源价格和气候变化承担更多责任，因为发达国家人均耗能更高，大多数温室气体排放来源于发达国家的工业发展。目前，能源价格的大幅上
15、涨严重影响了贫穷国家的发展，能源资源短缺的国家不得不面对更加恶劣的能源贸易条件。,能源代际公平的问题则更为复杂。 联合国于1972年在瑞典斯德哥尔摩召开了“人类与环境会议”，这次大会成立了由挪威首相布伦特兰夫人为首的“世界环境与发展委员会”，对世界面临的环境与能源问题及应采取的战略进行研究。 1987年，“世界环境与发展委员会”发表了影响全球的题为我们共同的未来的报告，认为：“环境危机、能源危机和发展危机不可分割；地球的资源和能源远不能满足人类发展的需要；必须为当代人和下代人的利益改变发展模式”，并据此提出了“可持续发展”的概念，即“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的
16、发展”。,1992年6月，联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”上，通过了以可持续发展为核心的里约环境与发展宣言、21世纪议程等文件，可持续发展的理念开始为各国普遍接受和采用。具体到能源领域，化石能源的可耗竭性使能源的代际问题显得尤为严重。目前世界人口和经济的快速增长，使能源资源和环境压力陡增。后代人是否有足够的能源支撑现代化生活，是否有一个适合生存的自然环境，主动权完全掌握在当代人手中。后代人的能源环境公平取决于当代人的喜好和选择。因此，现在的能源价格和投资决定将会影响到资源损耗率和自然环境，从而影响到后代人的生活质量。,4、能源安全的公共物品属性 从经济学角度考察，能源安全是一种公共物
17、品。经济学在长期关注研究私人物品的生产、消费和分配问题之后，开始把物品区分为私人物品和公共物品两类，并对于公共物品给予了特别的关注。萨缪尔森认为，物品可以分为“私人消费品”和“公共消费品”，“私人消费品”的消费总量等于所有消费者的消费之和，而对“公共消费品”，每个人对此类物品的消费不会减少任何其他消费者的消费。,五、能源法的概念,能源法是指调整能源开发、利用、管理活动中的社会关系的法律规范总和。 狭义的能源法仅指能源基本法； 广义的能源法除包括能源基本法外，还包括石油法、天然气法、煤炭法、电力法、原子能法、可再生能源法、节约能源法等单行法以及与能源相关的行政法规、规章和地方性法规。 20世纪7
18、0年代发生的石油危机促使各国加快了能源立法的进程，纷纷将完善本国的能源法律体系作为保障本国能源安全的重要举措。,我国也十分重视能源法律体系的完善。改革开放以来，我国相继颁布实施了煤炭法、电力法、节约能源法、可再生能源法、石油天然气管道保护法等能源单行法律，矿产资源法、环境保护法等相关法， 以及大量的行政法规、部门规章和地方法规，初步形成了基本的能源法律体系框架，对确保各个发展时期的能源供应起了重要的作用。2007年4月，国家发展和改革委员会发布的能源发展“十一五”规划规定，“十一五”期间，将修订煤炭法、电力法、节约能源法，制定能源法、石油天然气法和国家石油储备管理条例等法规，尽快完善与社会主义
19、市场经济体制相适应的能源法律法规体系。,截止2010年9月，节约能源法已于2007年10月28日修订通过，自2008年4月1日起施行；2010年8月，石油天然气管道保护法获得通过；体现能源战略和总体政策导向的基础性法律2007年12月1日能源法已经制定了征求意见稿。,六、现行能源法体系及缺陷,（一）现行能源法体系(16) 1、能源法律：电力法、煤炭法、节约能源法、可再生能源法、石油天然气管道保护法五部法律。 2、能源行政法规：矿产资源开采登记管理办法、对外合作开采海洋石油资源条例、电力供应与使用条例等。 3、能源行政规章，如：建设部民用建筑节能管理规定等。,4、地方性能源法规和地方能源规章，如
20、天津市节约能源条例； 5、相关法律中的能源条款，如：矿产资源法、水法等。 6、相关国际条约，如：联合国气候变化框架公约、京都议定书、核安全公约等。,(二)我国现行能源法律体系存在的缺陷 A-B,A、结构性缺陷 1、能源基本法缺失 2、能源法子体系不完整，石油、天然气、原子能等领域的能源立法长期缺位 3、缺少能源公用事业法 4、缺少能源储备立法,B、内容性缺陷 1、部分能源立法理念滞后，无法体现市场化的改革方向和WTO规则的要求，体现为过多的行政措施。 2、煤炭法、电力法等的内容存在诸多缺陷，亟需修订。 3、已经颁布的能源法律缺乏配套法规、规章,（三）完善我国能源法律体系的立法建议,1、制定综合
21、性的能源法； 2、完善部门立法，如制定和颁布：石油天然气法、原子能法、能源公用事业法、能源（石油）储备法等能源单行法。 3、修订电力法、煤炭法、节约能源法等能源单行法。 4、制定能源法相关配套法规、规章，实现配套协调。,七、能源法（征求意见稿）的框架体系及其制度设计。,（一）能源投资产权制度 考虑到能源的特殊战略地位能源法（征求意见稿）在规定“能源领域实行多元化投资产权制度”的同时，也规定“关系国民经济命脉的能源领域，实行国有资本控股为主体的投资产权制度”，强调了国有经济对特殊、重点能源领域的控制力，这是与我国基本经济制度相适应的，也是保障能源和经济安全的现实需要。,（二）能源战略与规划制度
22、为了适应我国能源发展的新形势和新要求，突出对能源的战略管理和系统规划并将其法制化，能源法（征求意见稿）设专章将能源战略和能源规划上升为法律制度，确立了其法律地位和权威性，规范、创新了政府管理能源及全社会开发利用能源的理念和方式。,（三）能源市场准入制度 市场准入是政府重要的监管工具，通过市场准入这种微观性的手段，政府介入市场运行管理，以弥补市场缺陷，实现政府的监管目标。 能源法（征求意见稿）规定，国务院能源主管部门会同国土资源主管部门依法制定能源矿产资源开发项目准入条件及管理办法。具体而言，在能源生产领域，企业申请石油、天然气、核能等关系国家安全和国民经济命脉的能源矿产资源勘探或者开采项目，应
23、当符合能源矿产资源开发项目准入条件，经国务院能源主管部门批准后，向国务院国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证；,资料-国务院能源主管部门,2008年国家能源局设立，它是为国家发展改革委管理的国家局,实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理。国家能源局共设综合、政策法规、发展规划、能源节约和科技装备、电力、煤炭、石油天然气、新能源和可再生能源、国际合作司九个司,编制112人。,（四）能源反垄断制度 目前，我国能源领域最大的问题是行业垄断，且自然垄断和行政垄断交叉并存。在石油勘探、开采环节，只有中石化、中石油、中海油等少数几家企业才有原油勘探、开采权；在电力领域，国家电网公司获得输配电网的垄断
24、经营权，发电和售电环节虽然引入了市场竞争机制，但国家电网公司的垄断控制力仍然存在。,资料-自然垄断,自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。,资料-行政垄断,“行政垄断”是中国特有的一个概念。在标准经济学中，只有两个术语，一个是“政府垄断”，一个是“政府授予垄断”。前者是政府直接行使垄断权力（比如邮政
25、专营、酒类专卖、烟草专卖），后者是政府将垄断经营权授予某一个企业。中国所说的“行政垄断”实际上就是包括了经济学的“政府垄断”和“政府授予垄断”。,（五）能源财税制度 通过法律对有关能源财税政策的制定原则、程序、适用范围等进行规范，是发达国家通行的做法。为此，能源法（征求意见稿）结合我国财税体制的实际情况，专设了“能源价格与财税”一章，对有关保障、支持能源发展的重大财税政策制度作了相应规定，从法律制度上将能源财税政策与产业政策挂钩，增强了政策的可操作性。,（六）能源价格监管制度。 能源法（征求意见稿）规定，在能源产品定价上，国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建
26、立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制，即除自然垄断经营的能源输送管网价格及关系公共利益的重要能源产品和服务价格（主要指天然气、电力等的终端供应）实行政府定价或政府指导价外，对具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价，确定了市场价格在能源领域的主导作用。,（七）能源储备制度 借鉴国际能源署（IEA）和相关国家的经验，能源法（征求意见稿）确立了政府在能源储备中的主导作用，同时要求相关企业承担一定的能源储备义务。能源法（征求意见稿）规定的能源储备包括能源产品储备和能源资源储备。考虑到天然气、核能等储备的有关技术尚不成熟，能源法（征求意见稿）规定的能源储备主要是石
27、油储备，分为政府战略储备与企业义务储备。,八、能源安全领域的市场与政府,1、能源领域的市场化趋势 按照现代经济学理论，在社会资源配置过程中，市场具有经济效率高、交易成本低等优点，所以应主要发挥市场对资源的配置作用。 但是，鉴于能源勘探开发的技术性限制，在能源产业发展的早期具有规模经济的特征，自然垄断经营成为大多数国家普遍的选择。,随着能源产业的发展，这种垄断市场结构安排的弊端逐渐显现出来了，无论是自然垄断还是市场力量形成的垄断，如果不受限制，能源企业都有提高价格、降低供应和服务标准的倾向，损害消费者的利益并带来无谓的社会损失。,自20世纪70 年代末以来，鉴于国有能源公司的业绩低下、过度的补贴
28、负担和投资成本，世界上许多国家的能源法调节模式发生了转变，即“从国家垄断和所有的历史模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式，向自由化能源市场的转换”，其目的是激励竞争从而产生效率，增强私人部门所有权与投资。,目前，随着能源供应的紧张和可持续发展压力的不断增大，能源效率的提高、新能源和清洁能源的开发以及由此带来的能源安全问题变得越来越重要，如果完全将这些领域交给具有市场支配地位的垄断性企业，则很难达到预期的目标。同时，能源勘探开发技术的进步也为私人企业进入能源产业提供了可能性。,2、能源领域的政府规制,能源是关系国家经济命脉的产业，政府无疑必须在其中发挥重要作用。自20世纪70 年代末开始
29、的能源市场自由化运动，使政府放松了对能源部门的管制和干预，包括更少的价格控制与进出口限制，促进能源产品与服务的商品化。即使是燃气与电力这一传统上具有自然垄断的网络型产业也经历了深刻的变革，不仅使国内外企业获得出售燃气或电力给公用事业垄断者的机会，也扩大了直接零售的机会，创立以合同为基础的竞争体制。,但是，虽然政府放松了对能源部门的管制和干预，能源市场的运行仍然离不开政府的参与、调控和监管。 即便在能源市场化程度最高的美国，联邦、州与地方政府也承担了分配能源产品的职责；政府建设电力设施并介入生产、传输与分配；在美国西部与近海与大陆架，政府仍是化石燃料的主要储存者。 实际上，各国能源法这种在市场化
30、与政府干预之间的摇摆恰恰说明了各国稳步推进能源有限市场化的思路，将“有形之手”（政府调控）与“无形之手”（市场调节）交替并用。,第一章 能源市场准入法律制度,一、市场准入法律制度 1、市场准入制度 市场准入制度是国家对市场基本的、初始的干预，是政府管理市场、干预经济的制度安排，是国家意志干预市场的表现，也是国家管理经济职能的组成部分。 2、市场准入法律制度 市场准入法律制度，是指有关国家或政府准许自然人、法人进入市场从事经营活动的法定条件和程序规则的总称，它包括一般市场准入和特殊市场准入。,一般市场准入：它是指自然人、法人进入市场从事市场经营活动所必须具备的一般法定条件和必须遵循的基本程序规则
31、，主要体现为企业在工商管理部门的设立登记。 特殊市场准入：它是指自然人、法人进入对公共利益有重大影响的特殊市场时必须具备的条件和必须遵循的程序规则。,与一般市场准入相比，其特殊性主要体现在企业设立的行政审批许可上，即自然人或法人为了从事一定活动，必须向监管机构申请执照或者许可的情形。由于执照或许可是在受监管活动发生之前颁发的，又被称为事前审批。而事前审批的目的是为了避免发生损害社会公共利益的行为；评估所从事该活动的人行为的潜在质量，以确定其是否达到要求的标准，通常许可的申请条件包含了至少是最低程度的和统一的标准，并且惩罚措施也是十分严厉的。,在实践中，能源问题是一个涉及到经济发展、社会稳定和国
32、家安全的重大战略问题，各国在能源产业监管方面无一例外地对能源企业的市场准入方式进行适度的限制。各国对于能源市场准入主要采取了许可证制度的方式，即能源监管机构按照法律授权向市场主体颁发许可证，并通过变更、撤销许可证以及通过对企业许可证条款执行情况进行持续性监管的机制。,二、我国的市场准入法律制度,就我国而言，政府历来对能源领域进行了严格的市场准入限制，既有所有制层面的，又有行政审批层面的。 在所有制层面，我国过去基于国家安全或公共利益的考虑，对特定行业和领域实行公有制经营，严格限制私人资本的投资经营，其中在石油、天然气、电力领域表现得尤为突出。但是，在世界各国掀起能源领域的民营化浪潮之后，我国也
33、逐步允许私人资本投资能源领域，如煤炭、电力、清洁能源领域。,在行政审批层面，在能源监管领域，准入监管主要体现为能源企业在从事相关业务之前，必须向能源监管机构申请并获得批准。,从目前各国的监管实践来看，对于在能源市场准入主要采取了业务许可证制度的方式，即能源监管机构按照法律授权向市场主体（石油、天然气、煤炭、电力等业务的经营者）颁发许可证，并通过变更、撤销许可证以及对企业许可证条款执行情况进行持续性监管的机制。这是目前国际上比较通行的监管惯例。 实行能源市场化改革的大多数国家，如英国、澳大利亚、加拿大等，普遍采用了能源业务许可证制度。,能源业务许可证制度的优点,通过能源业务许可证制度，一方面政府
34、可以在一定程度上维持对能源企业的控制力，保证能源业务经营者具有适当的公司组织形式以及充足的财力和必要的技术能力来从事被许可的业务。 另一方面，许可证往往明确规定企业从事被许可业务应遵循的具体指标、条件或标准等文件，可以从制度上保证消费者获得优质的能源产品。,在我国，从事能源矿产资源开发、能源加工转换项目的企业，应当符合国务院能源主管部门和省级人民政府能源主管部门规定的准入条件，政府相关部门按照有关规定予以审批、核准或者备案。 通过前置性的行政审批，避免了不符合相关资质要求的企业或个人进入能源产品和服务市场，确保消费者能够获得高品质的服务。,行政审批层面的市场准入条件的设定，体现了国家对市场主体
35、经营行为的干预，对于保证电力的稳定、安全供应是不可或缺的。 由以上可见，我国能源领域的市场化改革最为根本的措施在于合理规范能源领域的市场准入，这是保证市场机制充分运转的前提和基础。为此，我国明确规定了能源领域的市场准入制度。,能源法（征求意见稿）的准入条件规定第32条、第46条,第32条规定：“国务院能源主管部门会同国土资源主管部门依法制定能源矿产资源开发项目准入条件及管理办法。企业申请石油、天然气、核能等关系国家安全和国民经济命脉的能源矿产资源勘探或者开采项目，应当符合能源矿产资源开发项目准入条件，经国务院能源主管部门批准后，向国务院国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证。”,第46条规定：
36、“关系公共利益和国家安全的能源批发、零售、进出口等供应业务实行准入制度。” 相信在能源法实施后，有资格进入能源领域开发的单位，其合法地位将获得认可，能源开发利用的产权关系将得到稳定，而政府将利用市场准入制度对能源开发企业进行有效的监管和引导。,第二章 能源反垄断法律制度,一、能源与反垄断 通过对能源与能源安全的经济分析，我们认识到能源作为自然资源所具有的稀缺性和其不可避免的运输瓶颈因素，极易导致市场垄断。同时，能源属于重要的公共资源，能源产业直接关系国民经济发展和国家经济安全，涉及公共利益和政府的公共服务，例如石油、天然气、电力供应等，均具有自然垄断产业的特征。,而自然垄断产业长期以来都被认为
37、是不具有可竞争性的特殊领域，所以，在传统的反垄断法律规制中，自然垄断产业作为重要的反垄断除外领域，是有其正当化理论依据的。从法律角度来看，传统上，各国普遍对公用企业实行反垄断豁免。初衷是因为公用企业所具有的规模经济和范围经济特性，垄断经营可以降低成本，进而可以提高整体效益。,二、能源领域垄断经营的弊端,首先，能源企业往往滥用市场垄断地位，损害消费者和用户的利益。 因为能源行业通常存在着高度垄断的企业，如果经营者片面追求自身的经济利益，就完全可以利用这种垄断地位获得高额的垄断利润，主要表现在定价方面收取垄断高价，或用压低物价的方法排斥其他经营者进入市场，或者对消费者和用户附加不合理的交易条件，使
38、消费者和用户的利益受到严重的损害，如强迫交易、捆绑销售，拒绝服务，制订不公正的格式条款等。,其次，缺乏竞争机制，经营效率低下。 由于处于垄断的特殊位置上，能源垄断企业没有实际上和潜在的竞争者，缺乏改进技术和提高劳动生产率的动力，其内在的经济扩张动力与私人企业相比明显不足。同时，由于社会利益和监管制度的约束，自然垄断行业的经营者往往无法获得足够的资本进行设备更新和技术创新，加上政府的财政支持有限，因此大量自然垄断企业仅能维持低效率地运行，甚至造成严重的亏损。,再次，能源领域的价格形成及管理机制不合理。 能源领域的自然垄断企业的价格通常采用成本加合理利润的方法来确定。这种成本是特定企业的个别成本而
39、非合理的社会平均成本，以此作为定价的基础，企业可将自己增加的成本轻易转嫁给消费者或用户，导致企业缺乏降低成本的激励机制，同时导致行业成本居高不下。,最后，政府规制失灵，难以实现社会福利最大化。 政府在对能源自然垄断行业的规制过程中，因信息不对称、规制俘获、寻租等现象的存在，导致规制效率低下、规制目标偏离、规制成本巨大等恶果。在政府规制过程中，由于被规制的自然垄断企业处于信息优势，政府处于信息劣势，信息的不对称造成政府规制过度或规制缺位，以致规制效率低下。与之相对应，当被规制企业认识到政府管制权的实施能为自己带来较大利益时，就会趋向追求规制以达到盈利的目的。,资料-政府规制俘获,政府规制俘获是指
40、在规制过程中，由于立法者和规制机构也追求自身利益的最大化，因而某些特殊利益集团（主要是被规制企业）能够通过“俘获”立法者和规制机构，而使其提供有利于他们自己的管制的行为。,资料-寻租,企业等经营者寻求经济收益，（如利润最大化机会）或者政府寻求政治收益，（如政治局势稳定或政治关系牢固）最大化机会的行为或过程。 寻租理论是20世纪70年代以来，政府运用行政权利对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会。根据美国经济学家J.布坎南和A.克鲁格的论述，这种超额收入被称为“租金”（rent），谋求这种权力以获得资金的活动，被称作“寻租活动”，俗称
41、“寻租”。 租金的根源来自对该种生产要素的需求提高而供给却因种种因素难于增加而产生的差价。,能源自然垄断行业发展中暴露的种种弊端也使传统的自然垄断理论本身也发生了变化，其合法垄断地位受到理论和实践的双重质疑。20世纪80年代以来，许多国家都对能源公用企业传统调整模式进行反思、对放松规制、引入竞争的必要性和可行性进行了研究。目前各国的研究证明，石油、天然气、电力、电信和自来水等产业都属于自然垄断产业，但这并不意味着这些产业的所有业务都具有自然垄断性质。,自然垄断性业务,自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务，如石油、天然气、电力和自来水供应产业中的线路、管道输送网络业务，其它业务则属于非自然垄
42、断性业务。 因此，在自然垄断产业实行竞争，首先要区分具体产业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并实行区别对待的管制政策。,对于非自然垄断性业务，政府应放松进入壁垒，允许多家企业进入，以较充分地发挥竞争机制的作用，但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小经济规模，以避免低水平的过度竞争现象，以实现有效竞争。,目前我国能源领域最大的问题是行业垄断。我国的公用企业行业长期实行事业化管理体制，即企业的市场经营与行业管理相结合，有着双重的法律地位。一方面，它们是供应自来水、煤气、电力，承担铁路、航空客货运输，从事邮电和电话业务的民事主体，另一方面在管理机构的设置
43、和职能上，它们又处于行业管理地位，是行政主体。,鉴于国情，我国能源行业（特别是电力、石油、天然气领域）有多年垄断经营的历史，又是最重要的基础产业，虽然部分行业，如煤炭、电力等行业，已经进行了市场化改革，但改革很不彻底。,在石油开采环节，只有中石化、中石油、中海油等少数几家企业才有原油开采权；在电力领域，输配电网的垄断，发电和售电环节的垄断难以在短时间内改变； 在煤炭行业，为对抗电力垄断，甚至出现了地方牵头搞垄断企业的现象，例如，2007年7月山西煤炭运销集团股份有限公司成立，以煤炭生产、运销为主业，辅之于煤炭加工转化、煤化工、发电等，总资产达406亿元。,近十年来，我国在能源方面的危机屡现，如
44、珠三角油荒频繁、价格猛涨，煤炭行业矿难频发，电力产业拉闸限电时有发生等。这些能源危机所凸显的，很大程度上是少数利益集团利用垄断经营地位对公共利益肆无忌惮的损害。,四、规范我国能源行业垄断行为的法律制度,目前规范我国能源行业垄断行为的法律制度有三种，分别是：反不正当竞争法、反垄断法和相关行业法律规范。此外，能源法（征求意见稿）也对能源行业垄断行为进行了有针对性的规制。,（一）反不正当竞争法,我国反不正当竞争法第6条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。” 为了使该条规范更具操作性，国家工商行政管理局于1993年12月发
45、布了关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定，明确列举了公用企业的滥用行为：,限定用户、消费者只能买和使用其指定的经营者生产或经销的商品，而不得购买和使用其它经营者供的符合技术标准要求的同类商品；强制用户、消费者购买其指定的经营者供的不必要的商品；强制用户、消费者购买和使用其提供的不必要的商品及件；以检验商品质量性能为借口，妨碍用户、消费者购买、使用其它经营者供的符合技术标准要求的其他商品等。,（二）反垄断法,我国反垄断法第6条规定：“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。” 第7条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，
46、国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”,不难看出，我国反垄断法在针对国有经济占控制地位的关系国民经济和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，坚持保护兼规制的态度，一方面要对其合法的自然垄断经营地位进行保护，另一方面对其经营行为进行反垄断控制。诚然，能源公用企业的特点之一是具有“网络性”，绝大部分能源公用行业，如石油、天然气、电力等，仍需要有管网连接经营者和消费者，在这一领域，规
47、模效应依然存在，自然垄断的特性也依然存在，应当根据其特殊属性，防止重复建设和多家经营，同时国家应采取一定的措施，规范其经营行为。,因此，我们不能否认能源公用企业产品在“输送”这一环节上是具有自然垄断属性的，为了节约社会资源、降低产品的成本，在这一环节可以保持其现有的“垄断”状态，但是在除此之外的其他诸环节上则应当打破垄断，引入竞争机制，为消费者提供更多的选择机会和更低的价格。,在能源公用企业网络设施大都采用垄断经营模式的前提下，政府通过立法公平开放基础设施，规范这些企业的行为，防止其滥用垄断地位就显得至关重要。在实践中，能源公用企业的限制竞争行为主要表现为拒绝向竞争者开放网络，或者以不合理的条
48、件开放网络，例如索取不合理的费用。,（三）行业立法,由于长期以来反垄断立法在我国的滞后，对于能源公用企业的反垄断规制，实际起作用的是各个能源领域的行业立法，这些行业立法对公用企业市场行为的规制更具针对性，对公用企业滥用市场支配地位行为的规制也更加细致，其监控着能源公用企业从生产、定价到售后服务的全过程。,相对于反垄断法等法律规范的事后禁止，它们更多的是对相关领域的企业行为作出事前的规范。我国能源公用事业领域现有的行业法规范包括电网调度管理条例（1993）、煤炭生产许可证管理办法（1994）、电力法（1995）、电力供应与使用条例（1996）、煤炭法（1996）、电力设施保护条例（1998）、石
49、油天然气管道保护条例（2001）、电力监管条例（2005）、供电服务监管办法（试行）（2005）等法规、规章。,（四）能源法（征求意见稿）,能源法（征求意见稿）在第5章“能源的供应与服务”规定了对能源公用企业的反垄断规制，力图将反垄断法与能源法律法规结合起来。 第48条规定：“能源输送管网设施应当向合格的能源用户和交易主体开放，经营能源输送管网设施的企业应当依法提供公平、无歧视的接入和输送服务。”,第123条 重点能源企业的监管规定：“在关系国家安全和国民经济命脉的能源领域从事能源开发利用活动的企业，应当承担相应的社会公共责任，不得滥用垄断或者支配地位损害国家和公共利益。 国务院能源主管部门及有关部门对前款涉及企业的经营活动依法实施监管和调控”。 在石油领域，放开中下游市场，包括石油炼化、成品油批发和零售领域；