十三章公共行政伦理.ppt

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1、第十三章 公共行政伦理,主要内容,第一节 公共行政伦理概述 第二节 西方国家行政伦理的管理与监督 第三节 中国行政伦理建设,学习目标,1、重点掌握公共行政伦理的含义、功能及体系。 2、一般了解西方国家在公共行政伦理方面采取的监督与管理措施。 3、一般了解中国行政伦理缺失的原因。 4、理解中国加强行政伦理建设的途径。,第一节 公共行政伦理概述,一、公共行政伦理的含义 公共行政是国家行政机关对其自身及社会公共事务进行管理的活动。 公共行政伦理是对这一特殊管理活动中相对独立的道德内容和伦理标准的揭示。,伦理中的“伦”有辈、类、比、序的意思，是对人与人之间相互关系的一种界定。 “理”原是冶玉的意思，后

2、来引申为道理，准则，规则。 伦理是指人们在处理人与人之间相互关系时所应遵守的准则。如孟子的“五伦说”，君臣、父子、夫妇、兄弟、朋友分别是人与人之间的相互关系，而处理好这些关系则要遵守一定的道理和准则。具体而言，“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。” “理”的产生源于“伦”，源于人与人之间形成的复杂社会关系，只有遵循“理”，上述的人伦关系才能处于一种和谐融洽的状态，“理”的丧失就是对“伦”的破坏。,（一）从职业道德的角度理解行政伦理,公共行政是社会众多职业中的一种，行政人员应该有其职业道德，并遵守相应的职业道德规范。 政府职业道德就是公务员职业道德，行政伦理就是行政人员的职业伦理

3、。 这一观点强调：公共行政是行政人员对国家公共事务的管理；行政人员的品行、道德如何，对行政行为具有重要影响。 但忽略了行政组织这种制度化的存在，是不完全的。,（二）从行政主体的角度理解行政伦理,这种观点比职业道德论有所扩展，将行政机关整体纳入视野，认为行政伦理就是作为公共行政主体的“国家行政机关及其工作人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和”。( 吴祖明、王凤鹤，2001),（三）从行政过程的角度理解行政伦理,有学者把行政理解为一个动态的过程，认为所谓行政伦理，就是行政过程中的伦理。 行政伦理没有只是属于自己的独特领域，它渗透在行政过程的方方面面，体现在诸如行政体制、

4、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等方面，以及行政改革之中。凡是有行政的地方，都有伦理问题的存在。,（四）评价,学界对行政伦理的界定不断扩展，一方面说明行政伦理的研究不断深入，另一方面也证明了行政伦理实践的复杂性与广泛性。 上述观点关注的均是政府及其组成人员如何行为、制度如何构建才是道德的。应该说，这种从伦理规范的角度对政府及其组成人员进行有效的约束是必要的。,但对行政伦理的理解不应该止步于此，还应该包括行政哲学层面的一些问题。 比如：现代公共行政应当以什么为宗旨？政府权力来源的道德基础是什么？公共行政的基本精神和价值理念是什么？行政人员应该具有什么样的德性，承担什么样的道德责任

5、？等等。,行政伦理应包括两方面内容：一是从规范的角度探讨政府组织（个人）如何做才是道德的；二是从哲学的角度对政府组织（个人）的应然性价值予以追问。 行政伦理是指调控政府及其公职人员行政行为的基本价值理念和道德准则。道德准则是对政府及其公职人员行政行为的规范与约束，而价值理念则进一步追问什么样的道德准则才是可以接受的。,二、公共行政伦理的功能,（一）凝聚功能 一个组织，共同的伦理规范和道德认同可以使人们的思想情感和行为协调一致，形成一种强大的向心力。 行政伦理集中体现了公共行政领域的价值观，使公共行政领域的组织与个体以服务于公共利益为宗旨。 行政伦理的凝聚功能不只限于行政系统内部。行政官员能够对

6、人民负责，就一定会得到人民群众的支持。,（二）规范功能,伦理规范通过规定人们的行为准则，起到调整人与人之间关系的作用。 行政伦理是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为，其规范作用主要表现在: 其一，行政伦理坚定了行政权力角色自身的道德意识、人格追求及理想信念，有利于行政人员形成合理的自我评价体系，对行政行为具有内在约束作用。,其二，行政伦理通过对个人的行为进行善或恶的评价，对其予以肯定或否定，调节人们的活动，从而达到扬善抑恶的目的。 其三，行政伦理确定了人们所追求的目标，具有行为导向作用，使人们把自己的行为都集中到促进既定目标的实现上来，从而产生一种巨大的精神推动

7、力。 其四，行政伦理具有较强的示范性，它能够直接影响民德和民风，对社会大众起到示范和导向作用。,（三）整合功能,公共行政人员每天都要做出许多决定和选择。他们常常会遇到几个好的选择，每个都有得有失。也就是说，行政人员经常会面临选择上的冲突或困境。 冲突主要表现在三个方面：其一，权力冲突。就行政人员来说，来自他的上级、法律的多种权力都可能对其产生影响，当这些权力对其行为的要求不一致时，就会产生所谓的权力冲突。,其二，角色冲突。行政人员角色与组织工作之外的其它角色，或者行政人员在行政组织内的不同角色，会提出不同的甚至相互冲突的角色要求，使行政人员面临着不同的角色期待。 其三，利益冲突。利益关系是影响

8、行政主体进行行为选择的决定性因素。利益关系是复杂的，包括个人与个人之间、个人与集体之间、集体与集体之间的利益等，不同的利益亦可能发生冲突与矛盾。 行政伦理为调适、处理这些矛盾和冲突提供了一种整合手段，它有利于行政人员在不同价值和善恶冲突之间做出自觉自愿的抉择。,三、公共行政伦理结构,（一）体制伦理 行政体制伦理是由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。 与个体道德相比较，体制伦理对于维系社会秩序、规范人们的社会行为具有优先地位。 这就要求行政体制的安排、制度的制定以道德性为前提和基础。,（二）组织

9、伦理,行政伦理所关注的核心问题之一是个体行政人员如何承担道德责任。行政组织的伦理定位是影响行政人员道德责任的关键，行政组织是行政伦理建设的载体。 1、行政组织伦理必须坚持程序公正。行政组织管理的每一个过程都要有一个既定的程序，并严格执行，不得违背和超越。 2、行政组织伦理必须强调民主责任。行政组织应始终坚守客观的立场，维护普遍的公共利益。 3、行政组织信任。包括行政组织之间的信任、行政组织与公务员之间的信任、行政组织与公民之间的信任。,（三）政策伦理,公共政策是指政府为了解决某项社会问题，分配和调节社会利益，引导和规范社会公众行为而采取的系统措施和行动。 公共政策伦理，是指公共政策在制定、执行

10、及评估等过程中的道德合理性。主要反映的是公共政策的价值问题。,任何公共政策都要涉及到目标是什么，采取什么行动，怎样采取行动，赞成哪些行为，反对哪些行为，限制哪些行为等问题。 这些问题都与政策主体的价值观念、价值判断和价值取向有关，都是价值问题。 而这种价值无疑应以公共利益为核心，即公共政策的制定、执行及评估要充分体现广大人民的利益。,（四）职业伦理,无论是在中国还是西方，统治阶级在官吏是否具有道德意识、是否遵从道德规范即是否有官德的问题上，都有着严格的要求。 柏拉图在阐述理想国家的基本原理时指出，国家的善是由三种基本的美德构成的，即生产者的节制、护卫者的勇敢及统治者的智慧，而只有当三者和谐有序

11、的时候，也就构成了城邦的德性正义。 亚里士多德也认为城邦的统治者必须具备至善的品德，“以统治者来说，其品德就相同于善人的品德，好公民和善人的品德虽不是所有的公民全然相同，在（作为统治者）这一部分特殊的公民，就的确相同。”,中国古代儒家的思想，更是一个以道德制约权力的理想范本。 孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。” (论语为政) 。东汉哲学家王充说：“治国之道，当任德也。” （论衡非韩）也就是说，当权者的道德是赢得民心和民意的重要法码，对统治的稳固和国家的治乱兴衰有着直接的影响。 历代统治者总是要求官吏们“正心”、“诚意”、“修身”、“齐家”，以实现“治国”、“平天下”的目标。,现

12、代民主社会中的政府官员，是实际掌握并运用公共权力的主体。 除了要具备宽厚、正直、诚实、守信、友善、忠诚、礼让等道德品质外，还要遵循两个重要的道德伦理原则：公共利益最大化、正义。,公共行政学,第四十五讲,主讲教师：孙德超 学时：48,第二节 西方国家行政伦理的管理与监督,国外行政伦理建设的基本做法主要包括：通过立法使行政伦理制度化、法律化；设立行政伦理管理机构组织实施行政伦理规范；建立行政伦理的社会监督机制。,一、西方公共行政伦理立法,西方国家（尤其是美国）行政伦理建设的一个显著特点就是实行法治，也就是行政伦理制度化、法律化，重视对公务员行政行为的外部道德控制，加强行政管理领域的伦理立法和伦理规

13、范的建设。,二、西方公共行政伦理管理,西方国家在制定公务人员的道德规范并将其制度化、法律化的同时，还及时设立了相应的管理机构，保证行政伦理规范的实施，将道德自律与他律结合起来。,三、西方公共行政伦理监督,在美国有许多非营利性质的组织作为政府的监督机构，其共同特点是非政府性、超党派性、拒绝接受政府资助、活动经费自筹等。 它们在反映民众意志，加强对政府及其公务人员行政伦理行为的监督方面发挥了重要作用。,第三节 中国行政伦理建设,一、行政伦理缺失及其原因 在我国的行政实践中，虽已逐渐形成一整套约束公务员行为的规范和制度，但却在一定程度上忽略了对行政组织与公职人员内在自律的道德建设。 造成行政伦理缺失

14、的原因是多方面的，概括起来包括：,（一）市场经济所带来的负面影响,市场经济意识在行政领域的泛化使一些人的“行政人格”蜕化为“经济人格”，在金钱与利益的诱惑下，一些人的权力观念发生了变化，“为人民服务”的宗旨在很大程度上对一部分官员只具有口号和抽象的意义。,（二）公共行政领域道德评价的弱化,由于我们常常将道德与伦理的评价排斥在政府管理过程之外，政府管理实际上变成了一个纯粹的“事实”判断，而不具有“价值”评判尺度。 人们往往倾向于将“效率”视为公共行政的终极目标和目的。如果把效率当作公共行政价值中的头号公理，就会忽略对诸如公共利益等基本价值的考虑。,（三）过于强调公共行政中的法律、制度和程序的价值

15、,法律、制度和程序等在公共行政过程中十分重要，但如果将其推向极端，则必然会产生不良后果。 人们只相信好的制度能够制造好人，而不愿相信行政人员的良知和自我看管。因此，一边是日趋精密的法律制度建设，一边是日益攀升的行政腐败规模。 在大力加强法制建设的同时，我们不应该忘记麦金太尔的提醒，“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律”。,（四）新旧伦理规范冲突造成行政领域道德规范的模糊性,我国政府向社会放权、还权，政府职能发生转移；从管理到服务，政府及行政人员的角色定位发生新的转变；从统治到治理，政府的行为方式也在发生深刻变化，等等。 要求行政伦理进行同步转型，但我们经常看到的现象却是新旧伦理观

16、念和规范之间的冲突，旧的行政伦理规范失去了约束作用，新的伦理体系尚未建立，由此导致了一系列的行政道德失范。,二、公共行政伦理建设的途径,（一）加强行政伦理教育 1、转变观念，充分认识加强行政伦理建设的必要性和重要性。 过去，人们总是习惯于从国家的立场、从他者的视角去探讨如何规范行政人员的行为，其结论往往是强调法制、纪律等，而不够重视公共行政职业精神和职业道德对行政行为的规范作用。 行政伦理作为一种内在道德约束机制，通过自律来规范行政人员的行为。,2、加强行政文化建设，确立正确的行政价值观,加强行政文化建设，培养行政人员确立正确的伦理理想，并引导其树立正确的伦理信念和价值观，已成为现代行政伦理建

17、设的重要内容。 要通过行政文化建设，弘扬服务于公共利益的行政理念，引导行政人员牢固树立“权为民所用，利为民所谋、情为民所系”的行政意识，并在工作中自觉实践。,3、鼓励行政人员保持个体的伦理自主性,加强行政伦理建设，就要承认行政人员的伦理自主性，鼓励其做出合乎伦理道德的行为选择。也就是说，将行政人员视为一个能够也必须为其自主决定承担相应责任的行动者。 肯定行政人员的伦理主体资格，意味着行政人员应该而且也能够运用个人的道德价值观念对行政关系、行政行为的伦理正当性，对公共决策的价值合理性做出自己的判断和评价，并有权利甚至是义务依据正当的伦理标准，采取行动。,伦理自主性与对组织权威的服从并不矛盾。藐视

18、权威、恣意妄为，显然不是我们对行政人员的基本要求。 我们所需要的是行政人员的合理性的服从，当权威是正当的，即合乎公共行政的基本理念，以良法为依据时，行政人员便会服从它。反之，倘若权威提出的要求、发出的命令违背公共行政的基本理念和原则时，行政人员有权利也有义务拒绝它。,（二）强调行政制度的道德化,行政制度道德化是指将一定的伦理道德作为尺度和标准，对一定的制度做出道德评判，即要求权力体制、组织结构、规章制度、程序规则等具有道德的合理性。 行政制度道德化不但应该包括我们一般意义上的伦理道德诉求，如奖惩制度所注重的赏善罚恶等，更应该从行政制度的设计、安排等过程中时刻体现行政价值的规定性，如对公平的珍视

19、、对公共利益的关注等。,（三）加强行政伦理立法建设,行政伦理立法是指把一定社会的道德原则和要求（主要是指行政活动中最为常用的基本道德规范和伦理精神）制定成必须遵守、不可违背，否则将受到严厉惩处的法律法规，以强制力来保证这些基本道德规范的遵守。,伦理立法为行政人员面临和解决道德冲突和伦理困境设定了一般性限制，这种限制是对行政过程中伦理道德最低标准的规范性陈述。 它明示了在利益冲突面前行政人员应该怎么做。 内在的道德良心也要借助法律制度等硬件系统的形式才能很好地发挥作用。,公共行政学,第四十六讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（四）建立行政伦理的社会监督机制,道德作为一种社会控制手段，其本质特征在

20、于主体的自觉和自律，但是，主体的自觉和自律不会自发形成，除了需要教化和培训之外，还必须有强有力的社会监督。 应该创造出更多的途径和机会，如听证会、公共咨询与质询、协商对话，以及媒体的监督等，鼓励社会成员关心并参与相关重要的公共行政的过程，从而对重大的公共决策发生影响和进行民主监督。,强有力的社会监督具有明显的行为约束的优势。它通过对某一行政行为的褒贬、评价，向有关成员传达社会意向、指明行为准则、引导行为方向，从而起到规范行政行为的作用。 改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济的建立和发展，以及政治体制的民主化改革和思想观念的解放更新，推动了我国市民社会的形成和发展。 突出表现就是各种社会团体

21、获得了迅速发展，各种行业协会、中介组织、慈善组织、社区自治组织纷纷建立，并本着“以志愿求公益”的精神，在公共管理过程中发挥着越来越重要的作用。,目前我国的社会团体仍具有明显的官民二重性，自治和行政机制并行，同时还存在着对国家资源的过分依赖，这使得其发展空间相对狭窄，缺乏较强的自主能力。 为充分地发挥各种社会团体在监督方面的作用，政府应该有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民和社会团体的自治能力，从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域，实现在政府有效治理基础上的社会转型。,（五）设立行政伦理的专门管理机构,行政伦理建设的一个关键问题是如何更好地监督与促进行政伦理规范的贯彻与执行，这就需要某

22、种组织或机构上的保障。 通过设立行政伦理的专门管理机构，借助其道德管理机制对行政伦理规范的践行予以管理并不断完善。,美国的行政伦理管理通过“官方”与“民间”两种方式进行。 在官方道德管理系统中，“政府伦理办公室” 在负责执行法规，为修改行政伦理立法、伦理规范和伦理政策提供建议，推动各州行政伦理法规，处理日常伦理事务，提高公务员道德意识等方面发挥着重要作用。 设在众议院的“道德委员会”，则对政府官员和公职人员的道德操守予以有效监督，凡违背道德又不够刑事犯罪者，皆由道德委员会督促其主动辞职，凡违法者由公务犯罪处移交司法机关依法进行惩处。,在我国的行政伦理建设中也有必要成立独立的道德监督机构，如从中

23、央到地方设道德仲裁委员会、道德法监督局、政府道德伦理办公室等，赋予其调查、质询、听证、配合检查机关对不法行为追究法律责任等权力，并保证其相对独立的地位，以使其对政府官员进行有效的监督。,在民间道德管理系统中，美国的各种非营利组织、行业协会等发挥着重要作用。 我们也应该充分意识到这些组织在监督政府、提高公务人员道德水平等方面的积极影响，为其发展创造良好的环境和制度空间。同时，相关社会团体亦应在履行自己监督职责的同时，积极地与政府合作，为政府行政伦理建设提供咨询、建议等智力支持。,2005年7月，由中国行政管理学会与黑龙江大学哲学与公共管理学院共同主办了首届“行政伦理与行政能力建设”学术研讨会，并

24、发表了以“发伦理微义构服务政府，扬能力底蕴建和谐社会”为主导精神的倡议书。这是一个良好的开端。 今后，中国行政管理学会应继续从强化行政伦理建设的层面探寻提高行政能力建设的有效机制，进而为构建和谐社会做出基础性的贡献。,（六）深入开展学术研究，创建具有中国特色的行政伦理学,行政伦理学作为一门新兴的学科，它的兴起既是公共行政学理论发展的逻辑必然，亦是公共行政领域的现实需要使然。 公共行政的理论研究和实践活动领域有着相对独立的道德内容和道德标准。 行政伦理学的研究就是要揭示这些道德内容和道德标准，并以此为依据完善公共行政活动，实现良好的治理。,近年来，行政伦理作为一门学科，成为学理分析的对象，在国际

25、上尤其是发达国家发展迅速。 在我国，行政伦理研究还刚刚起步，如何把握我国公共行政领域的自身特质，构建既具有时代精神又具有中国文化特色的行政伦理学，是一件非常重要而艰难的工作。,（七）注重公民美德建设,行政伦理建设所关注的一个重要问题是如何提高公共行政人员的道德水平，塑造有德性的公务人员。 行政人员毕竟不是“天使”，他们首先是社会的公民。行政人员道德水准的提高需要一个具有普遍公民美德的民主环境，我们不能指望在一个缺少公民美德的社会或国家中，能够产生真正具有公共精神的公务人员。,对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。 当然，任何社会都不可能指望其所有公民都具有极高程度的公共精神。但是，如果我们期望行政人员具有足够的公共精神，如法治精神、民主精神、平等精神等，我们就不能忽视公民美德的建设。,关键概念,行政伦理 行政制度道德化,复习思考题,1、行政伦理有哪些主要功能？ 2、行政伦理体系是如何构成的？ 3、结合实际谈谈加强我国行政伦理建设的基本途径？,