《专题七法规清理制度.ppt》由会员分享，可在线阅读，更多相关《专题七法规清理制度.ppt（31页珍藏版）》请在三一文库上搜索。
1、专题七 法规清理制度,在我国一元两级多层的立法体制状态下，立法主体的权限不明晰造成了我国立法冲突的不可避免；更重要的是，在立法为本部门、本地方谋利益的情况下，中央立法与地方立法的冲突、地方立法之间的冲突也就在所难免。立法的冲突不仅有可能造成了司法适用的困难，也有可能直接导致冤假错案的发生。相关法律法规对立法冲突的解决方式的规定主要有：备案与审查、改变与撤销、立法解释或司法解释等。在实践中，还有一种解决立法冲突的方式，那就是法律法规的清理制度。,考察我国法律法规的规定，很奇怪的是，法的清理作为一项制度还未引起立法部门的足够重视。在作为基本法文件的立法法中，没有一条条文涉及到法的清理制度的规定，甚
2、至都没有出现“法的清理”这样的范畴。在有关立法机关通过的决议当中，法的清理制度确已存在。比如，1979年11月，五届全国人大常委会第12次会议通过了关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议；1987年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过了关于批准法制工作委员会关于对1978年以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定等。理论上也需要对法的清理制度作进一步的探讨。,23.1 法规清理的内涵,我国学者周旺生对法的清理作出了这样的界定：“法的清理是指法定有权的国家政权机关，在自己的职权范围内，按照一定的方法，对一国现存的规范性法的文件进行审查，解决这些规范性法的文件是否继续适用
3、或是否需要加以变动（修改、补充或废止）问题的专门活动。” 周旺生主编：立法学，法律出版社2000年第2版，第662页。,法的清理任务在于对现行法规范性文件进行分类、整理与分析，根据“维护国家法制统一”的原则，对相关法规范性文件进行审查，并作出决定：哪些法规范性文件已经失效或者为新的法规范性文件所代替；哪些法规范性文件仍然可以适用或者稍加修改后能够适用；哪些法规范性文件需要作出根本修改或废止的。其根本目的在于维护社会主义法制统一的原则，消除或减少立法冲突，为司法适用创造良好的规范前提。 中华人民共和国成立以来，我国进行了几次大规模的法规清理工作。第一次是在1954年。我国第一届全国人民代表大会第
4、一次会议召开，通过了新宪法，并通过了关于“现行法律、法令继续有效的决议”。,决议指出，所有从1949年10月1日以来由中央人民政府制定的、批准的法律、法令，除同宪法相抵触的以外，一律继续有效。根据这一决议，国务院在1955年对原政务院及其所属各部门发布的法规进行了一次清理。第二次是在十一届三中全会以后，为消除“文革”法律秩序造成的混乱状况，五届全国人大常委会第12次会议通过了关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议，宣告建国以来制定的法律、法令，除同第五届全国人大及其常委会制定的宪法、法律相抵触的以外，继续有效。国务院其后开展了一系列的法规清理工作。第三次是为迎接入世正在进行的
5、法律、法规与规章的清理工作。我国成为世界贸易组织成员国以后，为履行对外承诺，保证法律、法规、规规章与世贸,规则相符合，全国人大及其常委会、国务院从2000年开始对有关法律、法规、规章进行清理，目前这项工作正在进行之中。同时我国也开展了一系列的专项法规清理活动，比如1996年3月，八届全国人大四次会议通过了行政处罚法，为了克服、制止乱处罚、滥处罚问题，行政处罚法对行政处罚的设定权、实施主体及处罚程序等作了明确规定，并规定“本法公布前制定的法规、规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”该法颁布后，国务院及其各部门和各省
6、、自治区、直辖市、较大的市人大常务委员会即展开了法规、规章的清理工作。,从法的清理内涵的界定以及实践中的操作来看： 第一、法的清理是一项立法活动。法的清理是对现行存在的法律、法规、规章等依一定有方法和原则进行分类、整理、审查，并在必要时，即存在立法冲突时，依法定职权和程序进行必要的修改、补充甚至废止的行为，实质上是法的立、改、废的活动，因而是一项立法活动。,第二、法的清理是有权机关进行的工作。法的清理一项严肃的活动，不是任何其他机关或个人都能进行的，只有国家特定的政权机关也即享有立法权的机关才能为之的活动。享有立法权的国家机关进行的法的清理活动也只是在其权限范围内，一般来说，遵循“谁制定，谁清
7、理”的原则，有权制定的机关在其制定的法规范性文件的范围内清理有关法规。此一特征将其与法规（或法律）汇编区别开来，虽然我国立法机关也进行法律汇编，如全国人大常委会、国务院的法律法规汇编，但其他主体如高等学校、出版社等也进行法律法规汇编工作，它不是立法活动，它不能对法规范性文件进行立、改、废的工作。,第三、法的清理是遵循法定程序的活动。法的清理是有权机关遵循一定程序进行的活动。虽然在我国相关的法律法规中并没有明确法的清理程序规定，但立法实践中形成了一些规范的程序，一般由特定机关的工作机构对现行法律法规进行分类、整理与审查，提出清理的意见（或报告）；其次交由立法机关审议通过；最后是公布清理决定。比如
8、六届人大常委会法制工作委员会向六届全国人大常委会提交了关于1978年以前颁布的的法律进行清理情况和意见，六届全国人大常务委员会第23次会议通过了关于批准法制工作委员会关于对1978年以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定。,23.2 法规清理方式,从我国法的清理的实践来看，法的清理方式一般有三种： 1、集中清理。立法主体对较长一段时间以来的所有现行的法规范性文件进行较大规模的清理活动。这种清理活动从时间来说，它意味着经历了较长一段时间，是一定的时间跨度；从数量来说，是该立法主体在特定时间内制定的所有的法规范性文件。 集中清理有它的积极性与价值：它可以对所有的现行法规范性文件进行集中审查，一
9、次性地解决较多、较大的问题；但是它也有不足的地方：集中清理是以一定范围或一定时间的立法冲突为代价的，它并不是在出现立法冲突时就启用清理机制，而是待到一定时期集中清理。,中华人民共和国成立以来，我国可以说采取了三次大规模的集中清理活动：第一次是第一部宪法制定以后，对我国解放以后制定的相关法律法规进行清理；第二次是在十一届三中全会以后，对文革以前的法律法规进行大规模的清理；第三次是从2000年以来，我国加入世贸组织以后，为履行入世之承诺，对我国现行的法律法规、规章进行的大规模的清理。因此，这样看来，集中清理一般是发生于重大的历史变革时期，为适应历史变革的需要，对现行的法律法规规章进行的清理活动。
10、2、定期清理。对法律法规的定期清理，就是把清理工作作为立法主体的常规性工作，每间隔一段时间就对其制定的法规范性文件进行的清理活动。,法的定期清理，有利于及时协调法与法之间、法与社会变化和社会需求之间的关系，从而能够及时地发现与避免立法冲突，防止集中清理所带来的不良影响。 建立规范性的定期清理制度有利于维护社会主义法制的统一，消除或避免立法冲突有积极的意义，为此，1985年，国务院办公厅发布41号文件，规定今后国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府每年对法规清理一次，做到该废的废，该改的改，该立的立，使国务院和地方人民政府清理法规工作经常化、制度化（李步云、汪永清主编：中国立法的基本理论和制
11、度，中国法制出版社1999年版，第392页。）这种清理的范围还是比较小的，作为一项制度性规定，它不仅应适用于政府的立法，对于地方人大的立法也需采取定期清理制度。合理的做法是，全国人大作出一项关于定期清理的决议，要求所有的立法主体每年对法律法规清理一次，对定期清理的时间、程序、效力等作出明确的制度化规定。,3、专项清理。专项清理一般是针对一定内容的法规范性文件所进行的清理。比如说1996年我国的行政处罚法出台，但是在这项法规出台之前，我国的行政处罚制度非常混乱，行政法规、地方性法规、各种规章都乱设处罚，处罚的种类与幅度也是多种多样。行政处罚法的出台就是为了治理这种乱设处罚问题，规范行政处罚的运作
12、。所以该法在其附则中要求，本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。根据这一要求，国务院及其各部委、地方人大及其政府对各自法规、规章中有关行政处罚的规定进行一次专项清理的工作。“截止1997年11月，仅省、自治区、直辖市和较大的市的政府共修订规章1570多件，废止规章约1200多件；国务院有关部门修订规章210多件，废止规章30多件。”（刘莘主编：国内法律冲突与立法对策，中国政法大学出版社2003年版，第176页。）,专项清理的优越性在于针对性强，能够集中时间和力量解决某一方面或某一领域的问题，使
13、得各种法规范性文件关于某一方面或某一领域的问题达到高度统一与协调。 根据我国的实际情况，笔者认为，建立我国规范化的法规清理制度应当采用定期清理与专项清理相结合的方式，定期清理一般以一年为时限，各立法主体确定一年的某阶段时间为法的清理工作时间，制定法的清理工作计划与目标 ；专项清理可以每年确定某一方面的内容为重点，比如行政处罚、涉外经济法规、税收等。,23.3 法规清理机制,法的清理机制，“就是立法机关对自己制定的法律规范是否与上位法相抵触、相互之间是否存在冲突，是否继续有效进行全面审查并作出决定的一种解决法律规范冲突机制。” (刘莘主编：国内法律冲突与立法对策，中国政法大学出版社2003年版，
14、第174页。)法的清理机制包括这样一些内容：法的清理主体、法的清理权限以及法的清理程序等。 法的清理主体 一般来讲，法的清理遵循着“谁制定，谁清理”的原则，即是说，法规范性文件是由什么样的立法主体制定出来的，对法规范性文件进行的清理工作也应当由其来完成。这也就说明了，法的清理行使立法职权的活动。只有国家的法律法规赋予其立法职权的前提下才能进行法的清理工作，不是说其他主体就能拥有对冲突的法律进行清理的权限。,法的清理主体也就是立法主体，那么法的清理活动是否可授权其他主体代为进行呢？既然法的清理活动也是立法活动的内容，国家对立法活动的授权行为作出了许可的规定（虽然有一定的限制），因此法的清理也可以
15、授权其他主体来完成。因此，立法主体或其授权的主体都可以进行法的清理活动。 法的清理权限 既然法的清理活动是一定的立法主体或授权主体才能进行的活动，也就说明了法的清理活动是在一定权限范围内进行的。立法主体或授权主体进行法的清理活动的权限也就是仅限于立法主体制定的法规范性文件的范围。前面说了“谁制定，谁清理”，清理的法规范性文件范围也就仅限于其所制定的法规范性文件的范围。,对于授权主体来说，其所进行法的清理活动是在其授权范围内，比如说对某些方面的或某些内容的法规范性文件进行清理。非有授权，超出自己有权制定的法的范围而清理别的立法主体所立的法，即为越权。尽管存在不同位次的关系，并不能说上位法的主体发
16、现下位法主体制定的法规范性文件与上位法相抵触就行使法的清理权限，将下位法主体制定的规范性文件予以清理。这是不可以的。假如出现这样的情形，立法法规定了一些诸如备案审查机制、改变或撤销机制解决这种情形的法的冲突。上级立法主体认为下级立法主体须进行法的清理时，有权责成或要求其抓紧清理而不必自己代替其清理，如省级人大常委会有权要求省级政府清理政府规章而不必代替后者清理，省级政府有权责成其所属有立法权的市级政府清理政府规章，但不必代替后者去做。,(三)法的清理程序 法的清理活动也是一项立法活动，因此，法的清理程序也须遵循立法活动遵循的一般或基本的程序： 第一、法的清理案的提出。法律案的提出是属于特定的主
17、体，在其职权范围内提出的属于立法主体立法事项范围内的法律案。不同的立法主体有着不同的立法提案权主体的范围，如全国人大常委会，其立法提案权主体的范围包括：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常委会组成人员十人以上联名等。对于法的清理案的提出，我国实践中的做法，主要是由立法主体的法制工作机构提出，比如全国人大的法律委员会；全国人大常委会的法制工作委员会；国务院的法制局（办）等。笔者认为，法的清理案的提出应该具有专属性，只能为立法主体的组成机构一般是法制工制机构提出，为什么呢？,法的清理是一项专业性较强的活动，需要运用一定的技术与技能（即立法技术），还
18、要对立法主体的立法活动有全面的了解，不仅如此，还能够利用自己所掌握的立法技术对法的清理提出初步审查性意见。这样的任务非专门的机构不能承担。实践的做法也是如此，全国人大常委会关于法的清理案提出都是由其工作机构法制工作委员会提出；国务院法的清理案的提出都是由国务院法制工作机构提出。 专门机构提出的法的清理案应具有规范化的内容：法的清理案的名称；清理的法规范性文件的范围；清理的初步意见以及有关理由的说明（比如将被清理的法规范性文件分为继续有效、需要补充或修改、已经废止或应予废止等类型，并对这样的结果提出理由）；提案人名称等。,第二、法的清理案的审议。法的清理案同其他立法案一样，其审议也应由立法权或一
19、定立法职权的主体进行。 一般法律案的审议，我国立法法规定是三审制为原则，两审制一审制为例外。鉴于法的清理案的提出是由立法主体的专门工作机构即法律工作机构完成，它不同于其他一般主体，提交给立法主体的法的清理案无需再交由法律工作机构先行审议，因此，对法的清理案的审议可采用一审制或两审制。立法主体的法制工作机构可直接将法的清理案提交立法机关审议。 立法机关审议法的清理案时，应当听取提案人的说明。对某些内容的审议还可以采取听证会、讨论会、座谈会等形式听取意见。如果采用两审制，则提案人在第一次审议的基础上提出法的清理修正案，然后再交由立法机关审议。,法的清理案经过立法机关的审议后，以多数票方式表决通过。
20、法的清理案表决通过后，应将清理结果公布。 法的清理结果的内容，通常包括：“其一、宣告哪些法律继续有效并将其列为现行法；其二、宣告哪些法已失效并予以废止，清理之前已自行失效或已被明令废止的一般也应一并宣告废止；其三，宣告哪些不需要修改、补充并尽可能确定由谁修改、补充。”1 第三、法的清理案的通过与公布。 1 参见郭道晖总主编：当代中国立法，中国民主法制出版社1998年版，第1411页。,法的清理的性质，决定法的清理结果的公布程序和公布方式与法的公布程序与公布方式相一致，例如，全国人大及其常务委员会的法律清理结果以国家主席令的形式在全国人大常委会公报上正式公告公布，行政法规的清理结果应以总理令的方
21、式在国务院公报上正式公布。在公布法的清理结果时，应将被宣告有效、无效、废止的法规范性文件以及拟修订、补充的法规范性文件，列出目录一并公布。,23.4 法规清理的功能,在我国的立法实践中，法规清理活动进行过但没有形成规范化的制度，虽然也有规范化法规清理的设想，如国务院办公厅发布文件要求国务院各部和地方政府要对其制定的政府规章每年清理一次，但是真正在实践中落实下来还是很少的。在立法的制度设计中，除了全国人大及其常委会通过的关于法的清理的决议与决定如1979年五届人大常委会通过的关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议、1987年六届人大常委会通过的关于批准法制工作委员会关于对197
22、8年底以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定等以外，在有关专门的立法性文件中很少涉及到。,只是在国务院2001年制定的规章制定程序条例中作了规定：“国务院部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或废止”；“修改、废止规章的程序，参照本条例的有关规定执行”。 之所以对法的清理制度化认识不足，主要原因就在于缺乏对法规清理的功能的科学认识。因此，强化对法规清理制度功能的认识，对确立法规清理制度的规范化有着很重要的意义。,法规清理的功能，据笔者的考察，至少
23、有以下方面： 第一、促进法与社会协调发展的功能。法是社会发展的调整器，但法与社会发展又是一个不断磨合的过程。社会发展产生法的需求，立法主体的立法应该反映社会发展的需求，就要不断对法进行制定与修正，以满足社会的发展。法规清理的任务就在于对法进行立、改、废的活动，以建立与社会发展相协调的法律制度。,第二、维护法制统一的功能。法制统一是我国宪法确定的一项基本原则，它不仅要求法本质的统一，还要求法形式的统一，更要求法内容的统一。由于我国采用多层次立法的模式，法律由全国人大及其常委会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由地方人大及其常委会制定，自治条例和单行条例由民族自治地方的人大及其常委会制定，部门
24、规章和地方政府规章分别由国务院相应部委、地方政府制定等，这些层次的法律规范必然会有矛盾和抵触之处，有时会严重损害我国的法制统一，单纯靠简单的立法是难以解决，需要法的制定、修改、废止、解释等多种方式都要进行，这样的任务只能通过大范围的法规清理才能加以解决。,第三、构建科学法体系的功能。法规的清理方式有不同种类，有集中清理、定期清理与专项清理，这些方式根据不同情况使用可以达到构建科学法体系的功能。一个国家的法律体系是否科学、是否合理，不仅决定于这个国家的部门法的结构，还决定于这不同部门法结构之间的协调。专项清理重要功能就在于使得某一部门法或部门法的某一方面的内容与形式达到协调统一，这一点从我国的行
25、政处罚法出台后对行政处罚立法清理的结果可以看得出来。定期清理使得立法主体在一定的时间内立法得以协调，该立的立、该改的改、该废的废。集中清理使得更大范围内的法体系得以建立。我国1954年宪法颁布后的法规清理、1978年后所进行的对1978年前的法规清理工作，使得我国在一定的时期建立了相对稳定的法律体系。,第四、促进立法规范化、科学化的功能。法的清理它不仅推动着法的立、改、废活动的开展，更重要的是，通过法的清理，立法主体可以从中总结一些经验教训，对优点要发扬广大，对缺点在以后的立法中要尽量加以避免。清理现存法，就是为以后的立法准备条件。另一方面，“为保障立法得以科学、系统地进行，有必要编制立法规划
26、，而编制立法规划须有科学根据，这种根据就是社会经济、政治、文化等对立法的需求，就是现存法的基本情况。” (参见郭道晖总主编：当代中国立法，中国民主法制出版社1998年版，第1407页。)了解现存法哪些仍然适用，哪些应当修改、补充或废止，哪些已有了，哪些是空白，哪些需要增多，在这基础上制定的立法规划才可能是科学的、系统的，根据这种规划所立的法才会成龙配套、协调一致。而要了解现存法的情况，便要进行法的清理。,第五、创造优良法治环境的功能。“依法治国”是我国的基本方略，建设社会主义法治国家是我国的基本目标。要贯彻这一方略或者要实现这样的基本目标，现阶段必须努力营造优良的法治环境。立法上来讲，不仅要建
27、立体现社会主义道德价值规范的科学的立法体系，还要追求其现实的可操作性。体现社会主义道德价值规范的立法就是良法、善法，就是邓小平同志所说的“好的制度”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” (邓小平文选第2卷，第2版，人民出版社1994年版，第348页。)所以建设法治国家必须建立好的法律制度为前提。另外，还要追求法的社会可操作性，能够对社会关系进行有效的调控，为执法、司法、守法提供明确、易操作的规范。通过法的清理，可以总结制定良法的经验，可以摒弃不符合人民群众利益的不良之法，可以探究法律难以执行、不被遵守的立法上的原因并寻求有效对策，创造有利于执法、司法与守法的优良法治环境。,Thank You !,