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1、中国土地非农化政策分析 曲 福 田 南京农业大学中国土地问题研究中心,土地乃万物之源，农民生存之根，经济发展之本，更是工业化过程中资本原始积累之源。如何分割土地权益，权衡城市与农村、政府与农民之利益，协调农村经济与国民经济之发展，寻找“鱼与熊掌兼得” 之策，乃是本世纪初中国农村政策之要题。,前 言,问题的提出：农地非农化与土地退化 土地过度非农化的经济学原因 土地可持续利用-市场的作用 土地可持续利用-政府的作用,中国土地非农化政策分析：政府与 市场的作用,一、问题的提出,工业化、城市化与农地非农化：不可避免的现象 加拿大 1966-1986年为了建设70个城市占用了30 万公顷农地 日本19
2、50年到1979年，工业化占用133万公顷高质量的农地,伴随经济增长，中国农地非农化加速 19782000年 耕地年均减少26万hm2 农地非农化加快：3800万亩（350万亩耕地），2003 20002005年： 0.20%-0.25%,一、问题的提出,图3 固定资产投资与建设占用耕地,一、问题的提出,图3 1978-2002年建设占用耕地比例与GDP增长率变动趋势,中国农地非农化趋势 0.28%（1995-2005） 0.31%（2006-2010）,一、问题的提出,农地非农化的积极作用 支撑经济增长 实现资本原始积累,过速农地非农化的现实政策问题 1.中央对食物安全的担心：三个下降 耕地
3、面积下降：0.1-0.2% 粮食总产量下降 人均粮食占有量,一、问题的提出,2. 经济低成本过速增长 土地资源低效利用: 投资与产出指标 经济质量与泡沫:产业结构雷同与低层次 中国用世界1/4的钢、1/3的煤、1/2的水，创造了世界3.3%的GDP 发展的可持续性：资源总终限制,过速农地非农化的现实问题 3.失地农民问题与社会安全 市场定价与广场定价 兰德公司的报告 泰晤士报：“官商勾结”，3000-4000万失地农民 土地的“非农化”与农民的“本土化”:症结所在,一、问题的提出,4.边际土地开发、环境退化与贫困 占补平衡与耕地总量动态平衡 边际土地与土地质量退化 环境退化与贫困,大陆农地数量
4、与农业人口变化趋势,图4 大陆农地数量与农业人口变化,台湾地区农地数量减少与农业人口减少同步,图5 台湾的农地数量与农业人口变化,近20-30年中国土地资源严重退化-土地危机,水土流失 116 -180万km2（1949-1990） 土壤流失量： 10亿T/年 土地荒漠化 34.4万Km2 速度 16-24.67万hm2 /年 草地退化 1/3草地退化；133.33万hm2 /年 草产量下降30-50%（20年内）,土地资源退化面积：5.39亿hm2 ，占国土56.2%； 耕地资源退化面积：6666.67万hm2 ，占总面积的50% 土地生产力下降，导致贫困 300多个贫困县、1.7亿人生活在
5、严重土地退化地区,基本农田保护区的清查: 纸能包住火? 土地收购储备（以地生财）的整顿,一、问题的提出,原国土资源部部长田凤山被撤职 经济问题？执政不利？,土地市场治理整顿：几起重大土地案件 青岛崂山事件:区委书记“一支笔”批地 江苏铁本事件: 违法占用6000亩耕地,一些事件,一个基本的判断： 世界上最严格的土地管理制度下，土地问题已成为中国经济社会发展问题的焦点 宏观经济失控的原因 行政违法的典型 社会不稳的根源 官员腐败的温床,一、问题的提出,公共政策一些战略性考虑 科学发展观的提出与确立 “三农”问题与城乡统筹 土地制度改革与防止重复建设中央财经领导小组 “土地征用条例”国务院与中央财
6、经领导小组 土地管理行政体制改革: 国土管理垂直领导,二、土地不可持续利用的经济学原因,土地利用的公共物品性：粮食准公共物品与粮食安全 土地利用价值的多样性：难以认识和权衡,（一）土地利用的内在特性-市场失灵 土地利用效果的外部性 外部经济性：绿地及其生态环境价值 外部不经济性 砍伐森林、开荒引起水土流失,农地利用的市场失灵导致农地的生态和社会效益无法纳入经济决策，农地效益低估，过快非农化。,总经济价值的含义及其分析框架,二、土地不可持续利用的经济学原因,（二）制度因素 农地产权残缺 谁是地主？是找不到还是不想找？50%农民认为是国有 农户承包权：残缺不全、内涵模糊、时效性 集体土地产权：弱质
7、、受歧视 农户不能成为农地保护的第一道防线,城镇土地制度模糊 城镇土地产权主体之争：法律主体与行施主体 地方土地储备制度与经营城市 中央与地方政府土地管理目标的严重偏离 土地成为地方政府获取经济发展和政绩的主要财政与调控手段,二、土地不可持续利用的经济学原因,（二）制度因素 土地征用制度 土地征用：从农地到非农地的必由之路 土地征用的本质与现实矛盾 征用范围无所不包 利益主体多元化与利益集团,土地征用、低成本占用与土地储备 土地征用与市场规律：用途与价格的双重管制 土地征用与无公众参与： 利益关系行政权力的直接调整 经济低成本和行政高成本,二、土地不可持续利用的经济学原因,土地利用规划的计划经
8、济色彩与缺陷 规划的法律地位：土地管理的龙头与土地用途管制的基础 规划制订与农地非农化规律相违背-建设用地指标控制与分配不现实、不科学，与市场脱节 规划的信息基础-虚假与空中楼阁 规划修改的随意性土地管理失去基础 规划的制订、批准、实施和监督主体同为一体,（三）政府管理或政策失灵 不科学、不正确的政绩观推动不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具,二、土地不可持续利用的经济学原因,扭曲土地价格-价格过低，多占用土地 -征用：出让：市场三种价格比 1：10：50 -招标是协议地价的3-5倍 -拍卖是协议地价的4-10倍,（三）政府管理或政策失灵 政府过度干预市场-行政划拨 土地配置市场程度低、
9、市场缺位 2001年有偿出让面积只占2%；98%行政划拨 2003年宗地20%、面积24%有偿使用;76%行政划拨 有偿出让中80%为协议；招、拍、挂出让只占15%,诱导对农地的巨大需求。 政府失灵严重,表1 农地非农化不同形态土地价格之比较 单位：万元/公顷,价格（万元/公顷）,A,需求曲线,边际私人成本曲线,F,D,P市(1825）,E,P出(425),B,P征(42),C,0,Q市,Q出,Q征,数量,图7 农地非农化价格比较以及低价的效率损失,G,二、土地不可持续利用的经济学原因,地方农地非农化的“创新”：化整为零与瞒天过海 土地市场制度的建立与排斥：协议与零地价 强制执行与交易成本 -
10、监督体系与成本 -行政惩罚,（三）政府管理或政策失灵 中央与地方在土地管理上的非合作博弈 社会经济发展目标的偏离 -传统的政绩观与地方财政,土地利用与管理目标的严重偏离 -土地投入与地区经济（GDP）增长 -地方财政优先：土地收入占地方财政的50%以上,非农化收益分配与农地非农化 中央政府: 公共政策理性考虑者，直接收益对 决策影响不大。20.6% 地方政府: 相对独立的区域经济利益者，经济 人“理性”的特征。63.8% 农民集体和农户:集体，尤其是农民几乎没有讨价 还价的能力，其收益分配对于农地 非农化的影响不大。15.6% 地方政府收益是主要的供给因素,表2 G市19891997年农地非农
11、化价格收益分配关系,Land market and farmland requisition Negative relationship between farmland requisition and land market completeness, especially after 1995 The introduction of bid and public auction modes since 1999 restricted farmland requisition,农地非农化驱动力机制的实证分析,二、土地不可持续利用的经济学原因,二、土地不可持续利用的经济学原因,农地非农化驱动因
12、素的计量经济模型 Yit=F(Cbit，Lrit，Pdit，Rit， Fiit，Pcit，Mit，De) 其中 Yit表示i省t年建设占用耕地的面积， Cbit表示i省t年土地利用的比较利益， Lrit表示i省t年地方政府的土地收益， Pdit表示i省t年的人口总数， Rit表示i省t年的资源禀赋， FIit表示i省t年固定资产投资， Pcit表示i省t年政府农地保护管制， Mit表示i省t年土地市场化程度， De表示虚拟变量。,农地非农化驱动力机制的理论分析,3 模型估计结果,模型估计结果,土地市场化配置与农地非农化之间具有负相关关系，土地市场化配置程度每提高1个百分点，则耕地非农化的面积将
13、减少0.17个百分点。 这说明随着土地市场化程度的提高,土地真实市场价格的回归，农地非农需求将会得到抑制。,政府的农地管制没有通过统计检验。,总的结论 土地利用比较效益和资源禀赋等供给因素是农地非农化的基础因素。 农地非农化主要受人口、固定资产投资等需求因素的影响，目前我国的农地非农化是一种需求拉动型的。 制度因素对于农地非农化的抑制作用并没有充分的发挥，尚有较大的调控空间。 制度因素（土地市场化程度、地方政府收益）则放大供给或强化了需求因素的作用；或制度未能对这些需求与供给因素的综合作用形成有效的约束，反而对非农化造成了激励和加速作用。,三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路,土地利用失控
14、的原因 主要是政府失灵？ 主要是市场失灵？ 还是两者兼有？,公共政策要回答的两个重要问题 谁是保护土地的行为主体？ 中央政府？ 地方政府？ 农民？农民反抗的真正动因是补偿还是产权？,三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路,中央政府与地方政府土地管理目标的严重偏离以及存在的灰色博弈，消耗了行政管理对土地保护的效率。,三个基本结论 土地产权缺位，使保护土地的主要行为主体消失 农地产权不清失去了农地保护（数量与质量）的第一道防线。 中央政府成为土地保护的唯一主体,土地非农化加速不是土地市场引起的，而恰恰是市 场发育不全，政府对土地市场的排斥和对价格价格 控制的结果。,三、两个重要的理论命题与土地政
15、策基本思路,农地非农化的两种形态 理论上两类不同性质的农地损失 代价性损失：市场机制正常作用下土地资源配置 过度性损失：政府直接配置，市场与价格失去作用下资源配置导致的效率损失,两个重要的理论命题 农地快速损失的主要原因 普遍存在的市场失灵 严重的政府失灵主导作用 土地制度供应不足 排斥土地市场和扭曲土地价格,land price and farmland requisition: farmland expense loss and excessive loss,II,E,E,三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路。,实现土地可持续利用公共政策的两步调整 第一步：纠正政府失灵 1.Let m
16、arket work! 2.农地价格评估体系的创新 第二步：纠正市场失灵 -将农地生态与社会价值纳入公共政策决策体系,土地产权改革是最基本和必要的制度供给 消除中央与地方政府的非合作博弈管理体制,土地政策基本思路 未来协调经济发展与耕地保护矛盾的主要途径是新的制度供给和公共政策的调整,首要的是纠正政府失灵,土地政策分析框架,总体框架与逻辑思路图,四、土地可持续利用的实现-市场的作用,给农民以国民待遇：土地产权问题实质上是如何对待农民问题，乃至“三农问题”,(一) 土地产权制度的改革与供给 1.确立农户土地产权主体地位 三农问题核心：农民不发展；产权是发展的前提 目标：建立市场所需要的农户财产主
17、体和经营主体,农户应具有完整的使用权,而应是物权: 使用权、收益权、处置权 这种物权应该是无条件、无期限。 变“承包权”为“永包权”新时代的永佃制 -国家+农户复合产权制度 圆中国农民“土地梦”耕者有其田,四、土地可持续利用的实现-市场的作用,(一)土地产权制度的改革与供给 2.理清中央与地方在城镇土地产权与治理权关系 委托代理关系？ 分级所有与利益均等？ 中央集中所有+强势行政监督：交易成本？,产权清晰的两难境地： 如何处理地方积极性和对地方经济行为的控制？,四、土地可持续利用的实现-市场的作用,(二) 提高城镇土地资源市场配置程度 城市土地市场体系 商业用地的拍卖、投标与挂牌交易 工业用地
18、的市场机制？,四、土地可持续利用的实现-市场的作用,土地征用可能的改革 征收与征用 征购：强买权与先买权市场是前提 提高补偿标准产值20-30倍到3050倍？ 实地农民社会保障体系建立 暂时与永久？城镇与农村有别？,（三）土地征用制度改革 建立适应市场经济的公共利益客观需要的土地保障 必须对公共利益作出明确、可操作的定义,征用制度改革的理论与政策难点和主要争论 涨价归公还是涨价归私，还是两者合理分配？ 维持低成本快速经济增长还是高成本慢速增长？,四、土地可持续利用的实现-市场的作用,集体土地入市制度建立的前提 土地规划与土地用途管制的有效性 产权的同质性和登记的统一性 集体内部农民土地产权的清
19、晰界定 国家宏观调控（税收、价格）的有效性,（四）集体土地入市改革 产权歧视的主要表现：效率与公平的双重损失 改革目标：建立城乡统一的土地市场 理论的必然性：市场与产权,现实的可行性： 已有的实践：南海、湖州、苏州、安阳 中国农村改革的经验延伸,集体土地入市制度的双重意义,五、土地可持续利用的实现-政府的作用,1.政府的直接管制 土地利用宏观配置 科学规划体系空间规划+土地利用规划设计 土地用途管制-转用行政审批 保护土地资源中的关键资源 基本农田 具有特殊生态功能的土地资源 土地利用动态监测体系建设,五、土地可持续利用的实现-政府的作用,2. 修正扭曲的土地市场价格 土地间接使用价值、存在价
20、值与选择价值的实现 征地制度改革与农地价格的修正 农地价格的实质与依据-农产品价值？ 生态、社会价值的核算 农地对农民社会保障功能的价值体现,3. 政府对公共物品的直接提供 土地生态环境的治理 土地复垦,五、土地可持续利用的实现-政府的作用,4. 土地市场规则的提供与监督 建立城乡统一的土地市场体系 按市场经济要求制订规则 土地市场信息系统建设,5.中央政府与地方政府在土地产权与利用行政权利之灰色博弈的改进 科学发展观与地方政府政绩观的转变 行政投入、行政成本与交易成本概念之显化 建立土地基金，划分地方各届政府使用土地收益的规模，减少地方政府供地和投资冲动。 灰色博弈均衡与资源配置效率损失：必
21、须做出的权衡,案例1 土地收购储备制度的国际比较,城市土地储备制度的运作方式,土地征用,企业改制,购买、回收 置换,储 备,开 发,出 让 出 租,市场,整 理,划 拨,五、土地可持续利用的实现-政府的作用,-两个案例,土地储备制度的功能与作用,1、政府垄断土地一级市场 2、消除出让中的寻租行为,3、优化城市土地利用结构，改善城市功能 4、提升城市土地资本价值与经营城市,土地储备制度实质上成为地方财政收入的主要来源,第二地方财政，大部分市县占50之多 地方政府为了财政收入而多征地 房价与地价的争论 政府利益的来源：低价征用与垄断出让,高昂的土地价格导致了商品住宅的楼面地价居高不下，这对于房地产
22、开发商来说，的确是抬高了开发成本，但是成本最终是要通过市场转移给消费者的。那么，真正的受害者就是处于房地产产业链最末端的普通百姓。最终由老百姓来买单。 各地政府无疑是这一制度的最大受惠者：从某市土地储备中心公开的资料看其收购土地的平均资金和运作成本每亩不超过100万元而卖出时的价格往往达到数百万元，该市的相关财政收入以每年56的比例递增。另一方面，大企业垄断二级土地市场，形成土地市场的庄家，进行土地炒作，牟取暴利。,谁来为“储备”带来的“繁荣”买单？,国外土地储备制度,土地储备（Land Banking，Public Land Banking） 最早起源于1896年的荷兰阿姆斯特丹。在土地尚未
23、需要开发利用之前，预先由公共机构（团体）将其获取并持有，以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。,土地储备政策的目的 大多源于城市人口的急剧增加，土地与住宅供给压力大、投机现象严重、地价急剧上涨，但部分国家因社会福利制度推行的需要也开展相应的土地储备。,1.土地储备的起因与目的问题 国外储备土地大多缘于城市发展迅速，城市无法提供足够的住宅和高质量的环境，同时土地投机严重，地价上涨过快。土地储备的定位： 促进都市有计划和均衡发展 提供住宅，改进都市生活环境 抑制土地投机，平抑地价 我国土地储备制度最初起源于“国有企业三年脱困”目标，把土地储备定位于：完善土地市场，控制土地供应，促进城市产业结构
24、调整和基础设施建设,增加政府收入。,2. 土地取得方式比较 国外土地取得市场手段为主 多以协议购买为主。 行使征收权和优先购买权。 美国通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。,我国土地取得行政手段为主 土地征用 购买、回收、没收,3. 政府的角色之比较 国外政府之角色 公众利益的代表者 我国政府之角色 土地所有者？-地租 土地管理者？-公众福利 土地经营者？-利润 几重角色兼有？-？！,国外土地储备公共政策的启示,1. 土地储备本身是公共政策的工具。 2. 在中国，土地储备曾设计为公共政策，但异化成一个财政收入的主要来源. 政府为自身利益既当运动员，又当裁判员 在土地储备中政府公权力无限制,
25、政府的本质与改革 经济学中的政府 经济学中的“守夜人” 政府干预主义 经济自由主义 公共管理中的政府 经营型政府 服务型政府,我国的政府改革 万能型政府到有限型政府 经济发展型政府到服务型政府 科学发展观与民主进程,世界的潮流是各国政府正在积极退出市场，成为服务型的政府。 市场经济条件下，政府只是一个中立者，不应该参与市场竞争，更不应该与民争利。 成熟、高效有公信力的政府, 在走向市场经济的过程中，“国家”开始逐步退出了与“民”争利的行业，将民的利益还给民。,五、土地可持续利用的实现-政府的作用,-两个案例,案例2 关于资源治理问题与Ostrom之争,Ostrom 资源治理模式: 以土地为主的自然资源的优化配置应由资源所有者、社区与基层政府为主体进行决策 社区治理与民主决策,我关于中国资源治理模式的观点: 中央决策的主导地位：权利上收 制度建设与限制基层政府的作用 Ostrom的理论正确，但在中国难以实施。,五、土地可持续利用的实现-政府的作用,-两个案例,为什么？ 我的回答： 中国的土地资源没有明确的、人格化的所有者！ 中国的官员是上级指派的而不是民选的！,Ostrom 回答： I am sorry.I realize that my point does not work in China.,谢谢大家！,