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1、主讲人： 胡新华 高级讲师 手机：13965576661 QQ:912537066,行政事业单位 内部控制规范,2013年阜阳市颍州区内部控制规范讲座,1,2,2,一、生活中的控制现象?,公交车上的内部控制 上下班刷卡签到签退 家长叫孩子天天回家第一件事做作业 出门在外老婆交待，少喝酒多吃菜 少吸点烟不好吗 ,生活中随处可见控制现象,政府部门里常见的内控现象,财经重地，非请莫入 库房重地，闲人免进 请你签字（或留下指纹） 请输入你的密码 一支笔 一人为私，二人为公,令人不爽的告示牌,令人烦恼的手续,令人熟悉的说法和作法,5,二、为什么要进行行政事业单位内部控制？,从几个案例谈起,6,有些城市真

2、奇怪，红灯不管用绳拽,7,中科院“智商高”，八倍报销内存条。 共产党大肥肉，领导满嘴都是油。 监狱里减体重，绝对能治三高病。,网店要价不过300 昨日上午，网友“逸水寒”在华声论坛发帖称，“朋友单位上月买了个打印机，要求政府采购，一根普通一两百元的128M打印机内存居然卖6000多，整整翻了几十倍”。其在帖子中贴出了一张采购合同，其中采购方为“中国科学院空间科学与应用研究所”，最后一栏“惠普128M内存条”的价格为6247元。 从事数码配件经销的网友“DC”称，打印机内存条相对电脑是有所不同，但也不会差这么多，“一般来说128M的内存条都在300块钱左右，即使是原装牌子也不会贵这么多，一台打印

3、机才多少钱？”记者也在中关村在线、京东商城等网店发现，惠普同型号打印机128M的内存条不过一两百元，最贵不过300元。 这已不是政府采购首次出现天价商品：简阳市档案局办公设备采购的“移动硬盘”为苹果,8,9,2003年，国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元。 2003年12月，国家食品药品监督管理局机关服务中心与两个公司签订协议，擅自将国家无偿划拨给该局位于北京昌平区的216亩土地，以8500万元的价格转让给这两个公司，用于经营开发。 ,10,行政事业单位的“公地悲剧”问题,哈丁在公地的悲剧中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块

4、公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。 公地悲剧在英国是和“圈地运动”联系在一起的。15,16世纪的英国，草地、森林、沼泽等都属于公共用地，耕地虽然有主人，但是庄稼收割完以后，也要把栅栏拆除，敞开作为公共牧场。由于英国对外贸易的发展，养羊业飞速发展，于是大量羊群进入公共草场。不久，土地开始退化，“公地悲剧”出现了。于是一些贵

5、族通过暴力手段非法获得土地，开始用围栏将公共用地圈起来，据为己有，这就是我们历史书中学到的臭名卓著的“圈地运动”。“圈地运动”使大批的农民和牧民失去了维持生计的土地，历史书中称之为血淋淋的“羊吃人”事件。但是书中没有提到：“圈地运动”的阵痛过后，英国人惊奇的发现，草场变好了，英国人作为整体的收益提高了。由于土地产权的确立，土地由公地变为私人领地的同时，拥有者对土地的管理更高效了，为了长远利益，土地所有者会尽力保持草场的质量。同时，土地兼并后以户为单位的生产单元演化为大规模流水线生产，劳动效率大为提高。英国正是从“圈地运动”开始，逐渐发展为日不落帝国。 我在这里不是想为“圈地运动”平反，因为从道

6、德伦理上讲这是一段血腥的历史。但是如果没有“羊吃人”事件，最终的结局将是毁灭。现在世界上土地保护好的地方，往往都建立了土地产权，而那些土地破坏严重的地区，往往是还没有建立土地产权的地区。与此相应，最近热门的国有资产流失问题，是不是也是另外一个领域的“公地悲剧”呢？,11,12,伤心“合巢芜高速”,由于财政紧张， “合巢芜”高速公路很快成为一条“搓板路”。2000年左右，安徽省政府提出“卖老路，修新路”的融资策略。采用邀请招标的方式转让，通过外资办邀请了5家企业。 2003年1月25日，东方控股以绝对优势收购了“合巢芜”的30年经营权。当时东方控股给价19亿人民币并承诺5年内投入6亿元维修。按照

7、当初的转让合同约定，东方控股不能私自将合巢芜转让给第三方。 2003年2月27日，新的合巢芜高速公路公司成立时，只有2家股东，东方控股集团持股75%，香港东方高速持25%股份。,13,2005年，东方控股的金融帝国遭遇危机,东方控股欲私自将合巢芜转让给第三方，被政府叫停，转而要求安徽高速重新收购合巢芜。 合巢芜高速公路经营权，2003年，它以19亿的价格被卖；2年后，又以35.8亿被收回。 安徽高速以3.7亿元外汇收购合巢芜公司境外股东25%股权；承担合巢芜公司32.1亿债务。两项共计35.8亿元。在国家审计署公布的报告中指出，在“合巢芜”的经营权转让中，共损失资金12.4亿元。,第一章 我国

8、行政事业单位开展内部控制建设的必要性,14,党的十八大报告指出：“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”，这是我党和政府要坚持不懈地深入推进经济、政治、社会、文化、生态等各领域的体制机制改革，建设全面小康社会，最终把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。作为承担公共管理和社会服务职能的行政事业单位，必将承担着重要的历史使命。为此，行政事业单位加强自身的建设，强化内部管理，比以往任何一个时期都显得更为重要。,15,张少春：在行政事业单位内部控制规范实施动员视频会上的讲话 财政部党组副书记、副部长 张少春 （2013年7月19日） 一、深刻认识实施内控规范的重要意义 （一

9、）实施内控规范，有利于推动廉洁高效、人民满意的服务型政府的建设 （二）实施内控规范，有利于提高行政事业单位内部管理水平 （三）实施内控规范，有利于推进财政规范化科学化信息化管理 二、准确把握内控规范的内在要求 （一）制衡是实现内部控制的基本要素 （二）“关口前移”是实现内部控制的主要特点 （三）单位领导重视和推动是实施内控规范的关键 （四）信息化是实施内控规范的重要手段 三、扎实做好内控规范的实施工作 （一）加强对实施内控规范的组织领导 （二）抓好内控规范实施的重要环节 （三）相关各部门要协调配合加强指导 （四）注重做好宣传和培训工作,16,第一节 行政事业单位概况及特点,一、行政事业单位概况

10、 （一）行政单位 严格讲，行政单位指的是国家的行政机关，即中央和地方各级政府及其所属机构，但通常我们讲的行政单位是依据中华人民共和国公务员法的实施范围来定，最新的公务员法第一章第二条指出公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，其实施范围包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关和各民主党派机关七大机关，这七大机关都可以称为行政单位。 目前我国有34个省级行政区，2800多个县级行政区，这样估算下来应该有不少于30万个行政单位。,17,两湖两广两河山 云贵川藏陕青甘

11、两宁四江吉安福 新疆内蒙北上天 港澳重庆与台湾,18,（二）事业单位 事业单位是指不具有物质产品生产和国家事务管理职能，主要以精神产品或各种服务形式向社会公众提供，不以目的的各类组织机构。根据民间非营利组织会计制度的规定，非营利组织被划分为两大类，即公立非营利组织（事业单位）和民间非营利组织。目前我国民间非营利组织和联谊会等民间组织，而事业单位在社会经济生活中扮演着重要的角色，所涉及的领域十分广泛。包括：,19,（1）科技组织 （2）教育组织 （3）文体组织 （4）新闻出版组织 （5）健康和福利组织 （6）宗教组织 （7）基金会,20,课堂小结 行政单位要记住，包括政府和机构。 事业单位不生产

12、，国家事务它来管。 中国出个习近平，小康社会要建成。 中央召开十八大，国家建成现代化。,21,二、行政事业单位的特点 （一）机构庞杂人员多 我国的事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的，是计划经济条件下的产物，主要提供教育、科研、文娱、医疗、体育等公共服务职能。数量庞多的事业单位主要靠财政资金保障，使得国家财政面临比较大的压力，不少地方的大部分财政资金用于支付行政事业单位人员的工资，成为名副其实的“吃饭财政”。,22,（二）经费保障多元化 （1）全额拨款单位：对于没有稳定的经常性业务收入较少的事业单位，实行全额拨款 （2）差额拨款单位：对于有一定稳定的经常性业务收入，但还不足以解决本单

13、位经常性支出的，需要财政补助的事业单位，实行差额拨款。 （3）自收自支：对于有稳定的经常性收入，可以解决本单位的经常性支出，但尚未具备实行企业化管理条件的事业单位，实行自收自支。,23,（三）经济活动非中心工作 行政事业单位不以营利为目的。大部分行政事业单位是以服务于社会、服务于公众为宗旨的，它们提供“公共物品”的活动都是人民生活和社会发展必不可少的活动。其中心工作是由其法定职责使命决定的，如组织人事部门，其中心工作是干部的选拔任用；纪检监察部门，其中心工作是对党员干部的纪律检查；各级人民法院，其中心工作是审判工作。在这些单位里，经济活动只是后勤保障活动，不是它们的中心工作。,24,（四）来源

14、上的无偿性，使用上的强约束性 资金主要来源于国家财政、个人或机构的捐赠及向服务对象收取的以“成本补偿”为基础的服务费收入等，资金提供者未必能够获得相应的回报。行政事业单位对财务资源技能自供有独特的控制程序，即它不是根据纳税人、捐赠人等提供的资源与享用服务之间的关系进行的，而是按照资源提供者或其代表的“限定”用途分配的。这种既定要求对具有特定用途的资源用于特定的目的或项目，而不能挪作他用。 （五）运营绩效难以量化评价 行政事业单位不以营利为目的，而是追求政治稳定、人民幸福、秩序良好、生态怡人等。,25,课堂小结： 事业单位机构杂，经费保障多元化。 服务大众为宗旨，运营绩效难评价。 资金主要靠财政

15、，使用很有约束性。,26,第二节 行政事业单位面临的主要风险,一、公信力丧失的风险 部分行政事业单位及其工作人员违背“一切权力来自人民”的精神，胡作非为，导致我国行政事业单位丧失了公信力，这成为当前我们党和政府面临的最大风险。 有些干部比较忙，忘了三纲和五常。摸着胸口想一想，为人民服务记心上。（水能载舟，亦能覆舟）,27,28,（一）粗暴执法、作风不正、与民争利 （二）决策随意性强 一届领导一茬树，街边永远是小树 （三）信息不透明、不可信 （四）政绩造假现象普遍存在 二、权力失控风险 （一）自我约束意识薄弱 （二）部门职责分离不够 （三）缺乏独立监督机制,29,三、行政行为不当的风险 （一）行

16、政不作为或乱作为 1997年春节刚过，刚上任的亳州市委书记李兴民组织政法系统举行一场亳州历史上规模最大的阅兵仪式。据了解，为了这次的大阅兵，辛辛苦苦不富裕的亳州财政一下子就贴进了上百万元，这是典型的乱作为；还有各地发生的一些强拆行为，不少是打着公益事业的旗号，为个别利益集团牟利，也是典型的乱作为。2012年12月1日河南商报报道了一起农民工躺在立交桥下20天致死事件，这又是典型的有关部门的不作为。 有些领导不作为，手中权力为了谁？手握大印不盖章，公朴却把人民害。,30,（二）决策的不科学不民主 （三）只顾眼前，不顾长远 拍脑袋，拍大腿，拍屁股。鼠目寸光，更有甚者，把造孽当事业干。,31,四、贪

17、污舞弊的风险 （一）贪污腐败案件高发：近年来，腐败案件时有发生，案值逐年增长。 （二）财务舞弊案件多发 从近年来审计署公开的审计结果来看，违反财经法纪是普遍现象，财务舞弊案件一直处于多发期。仅2008年度中央预算执行和其他财政收支审计，就发现违规资金40.5亿元，损失浪费4.67亿元。2010年，更是爆发了轰动全国的中央单位假发票问题：2010年6月23日审计长刘家义向全国人大党委会作2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时说，审计署56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。中央单位假发票问题，正是财政部着手制定行政事业单位内部

18、控制规范的直接原因。,32,五、效率低下的风险 （一）行政审批过多，行政效率低下 （二）财政资金浪费严重 各地政府、政府各个部门互相攀比，大盖豪华办公楼，修健豪华度假中心，超标配备豪华公务车；公款吃喝、公车浪费和公费出国等支出常年居高不下，这些都造成了财政资金的极大浪费，影响了党和政府的光辉形象。 红星闪闪放光彩，红星灿灿暖胸怀，红星是咱工农的心，党的光辉照万代,33,第三节 行政事业单位内部控制的必要性,历史学家汤因比说过：“一个国家乃至一个民族，其衰亡是从内部开始的，外部力量不过是其衰亡前的最后一击”。汉代贾谊的过秦论也有这么一句话：“然秦以区区之地，致万乘之势，序八州而朝同列，百有余年矣

19、；然后以六合为家，崤函为宫；一夫作难而七庙隳，身死人手，为天下笑者，何也？仁义不施而攻守之势异也。”杜牧阿房宫赋也讲过这么一段：“灭六国者六国也，非秦也。族秦者秦也，非天下也。使六国各爱其人，则足以拒秦；使秦复爱六国之人，则递三世可至万世而为君，谁得而族灭也。”可见，无论古今，无论中外，一个政权的消亡，从来都是自己而不是外力给它带来的。,34,一、加强内部控制建设是预防依法腐败的有效手段 习近平说过，“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”。“物必先腐，而后虫生” 二、加强内部控制建设是保护干部的有效工具 无数事实证明，将清廉和贪腐寄予个人道德修养，本身是不可靠的，当今世界，凡政治相对清明的国

20、家，无不是以完善的制度和严格的执法来维护社会的公平正义，推动社会的整体进步。甘肃一厅级官员李人志非法所得2020.9万元，除受贿的1107万元外，另有913.9万元不能说明合法来源，一审被判死缓。在任职窑煤集团董事长至案发他日均受贿1.5万元。该官员称也想做一个纯洁高尚的人，如果纪委、检察院能够预防腐败就不会发展到如此地步。,35,三、加强内部单位事业健康发展的必然要求 从近年来行政事业单位陆续暴露的问题和风险来看，贪污挪用公款、私设“小金库”、违规发放津补贴、侵吞滥用国有资产、政府采购和招投标违法违纪等现象时有发生，给国家造成较大损失，也给各单位事业的健康发展造成不良影响。究其原因，主要就是

21、单位内部管理不善造成的：一是单位内部管理制度不够健全，制度之间衔接不够，没有形成完整的制度体系；二是风险防范意识薄弱，有些单位对经济活动风险认识不足，执行制度不到位；三是内部监管不力，没有针对风险制定有效防范措施，缺乏及时发现有效处置风险的能力。,36,课堂小结： 域民不以封疆之界，固国不以山溪之险，威天下不以兵革之利。天时不如地利，地利不如人和，得道多助，失道寡助。 实现中华民族的伟大复兴之根本就在于此。 劝君学道莫贪求，万事无心道合头。 无心始体无心道，体得无心道也修。 李安纲,37,第四节 典型案例评析,一、中央单位“晒账单”引发争议 最近几年，预算公开都是每年两会的热点问题，各个中央单

22、位都要“晒晒账本”，特别是“三公经费”，每个单位公开的“三公经费”报表也受到了广泛的关注，这说明人民群众参政议政的意识提高了。当然，各单位披露的“三公经费”数据是五花八门，争议巨大。比如说，2011年7月18日住建部18日公布“三公经费”账单，在公务接待费中，2010年决算和2011年预算分别仅为26.07万元和13.95万元。而中科院2010年公务接待费为9995万元，平均每天接待费为27万元，比住建部全年还多1万元。如此悬殊的公务接待费，迅即引发“网络地震”。,38,对此，中科院的回应是：公务接待费包括内宾公务接待和外宾公务接待，由于国际科技合作交往比较频繁，餐宾公务接待费较大。对于住建部

23、的公务接待费，许多见网友表示怀疑。其一，现实之中，一个镇政府的执行费恐怕都不止26万元，饭店被镇政府吃垮的新闻也屡有所闻，堂堂住建部为何仅为26万元；其二，更匪夷所思的是，26万元的执行费到了2011年还被缩减了一半；其三，眼下CPI一路飙升，餐饮业也刮涨价风，住建部何以不升反降？ 为何“公开”反而似谜？中科院与住建部的接待费，本是公开，反而看得人一头雾水。难怪有人戏称“一个是天天在太空聚餐，一个是吃喝有房产商埋单”。是会计核算方法不一致？还是信息发布的概念有偏差？是有的包括了“二级单位”而有的只认自己的“部机关”？还是老实的实话实说而滑头的打了埋伏？应该由谁来对其规范性负责，谁来保证其真实性

24、？为什么政府晒的账本得不到认可，政府如何取信于民？,39,本书认为，公共受托责任理论是公共财政的理论基础，政府通过完善的内部控制，能够达到免除公共受托责任的目标。我们的政府就是没有建立完善的内部控制，不能为其财务信息的真实完整提供合理保证，从而也得不到群众的信任。 二、中央单位假发票问题 2010年6月23日，审计长刘家义向全国人大常委会作2009年度中央执行和其他财政收支的审计工作报告时说，审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为假发票，列支金额为1.42亿元。其中：8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元

25、，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对审核机关不严，接受虚假发票报帐4456.66万元。,40,一贯声誉良好的中央单位，竟然也有人去做购买假发票骗取财政资金的勾当，这件事引起了中央高层的震惊，迅速责成公安部、财政部、审计署、工商总局、税务总局等多家部门共同处理此事。 本书认为，亡羊补牢，为时不晚。 打击制售假发票，应该是公安机关的事情，有人拿假发票来报销，给不给报销才是财政能够管的事情。假发票又分为两种：一种是发票本身是假的，另一种是发票是真的，而经济实质是假的。要解决这两个问题，单单靠会计人员的火眼金睛是不够的，重要的是堵住资金的源头，严格审批程序，让不合理、不合法的

26、发票报销不了，这就要借助内部控制。,41,三、交通厅长现象 自1997年以来全国已经有13个省、直辖市或自治区的20多位交通厅厅长或副厅长，利用职权干预或插手工程建设项目的招投标，物资采购、设计变更、资金划拨活动而被查处，与此同时，交通厅长以下职务的官员被查处的不计其数。交通系统的窝案、串案已经形成了系统性、行业性的腐败，被人们视为“交通厅长现象”。 “道路通车，厅长落马”的现象已经成为中国反腐败领域的一大特点，甚至出现了河南省四任交通厅长前“腐”后继的罕见现象。2011年，河南省交通厅厅长生永安被“双规”，这已是这个位置连续第四位落马官员。交通厅长职位危险程度之高，令人咂舌。,42,本人认为

27、，交通厅长之所以前“腐”后继、纷纷落马，原因在于交通厅长权力太大，而且权力缺乏监督。具体来讲，有三方面：一是部门职责分离不够。二是厅长身兼数职；三是缺乏独立监督机制。在权力缺乏监督的情况下，交通厅长管人、管钱又管项目，常在河边走，不“湿鞋”是很难的。 四、廉政风险防控机制建设 2007年，北京市原崇文区把风险防范理论和质量管理方法应用于反腐败的有益探索和研究。北京市委、市政府及时抓住这一新生事情，把廉政风险防控向农村、国有企业、高校、社区等基层重要岗位延伸。这项创新性工作受到了党中央、国务院的高度重视，也得到了各地区各部门的一致认可。胡锦涛总书记在十七届纪委第五次全会上强调，要推进廉政风险防控

28、机制建设，形成有效预防腐败的长效机制。十七届中央纪委第四次、第五次和第六次全会，分别就加强廉政风险防控管理作出了具体部署。,43,2011年8月30日，中央纪委、监察部、国家预防腐败局组织召开全国加强廉政风险防控规范权力运行现场会，对这项工作进行全面系统部署。为贯彻落实会议精神和推动工作部署，各地区各部门迅速行动。据不完全统计截至目前，31个省（区、市）全部开展了这项工作，55个中央纪委监察部派驻机构驻在部门中，有48个同部门采取不同形式开展了这项工作；中央国农机关93个部门中，已有70个开展了这项工作。经过各地区各部门的共同努力，廉政风险防控工作呈现出内容不断深化、领域更加拓展、覆盖面逐步扩

29、大、成效日益显现的良好发展态势。,44,本书认为，廉政风险应该提高，是从权力运行的角度，建立控制监督机制，与规范讲的内容控制并无矛盾，只是着重点不同。廉政风险防控工作着重于对权力运行的监控，而内部控制着重于对钱、物、工程、招投标等经济活动的程度化、制度化管控。可以说二者一脉相承、互相补充，共同促进行政事业单位防范贪污舞弊、提高资金使用效率，实现事业的可持续发展。,45,课堂小结： 1.包拯70岁寿辰时，吩咐家人，一概不收寿礼，但第一个送礼的竟是皇帝。皇宫送礼品的太监在礼品上面写道：“德高望重一品卿，日夜操劳似魏征。今日皇上把礼送，拒之门外礼不通。”包拯看后立即挥豪题诗：“铁面无私丹心忠，做官最

30、忌念劳功。操劳本是分内事，拒礼为开廉政风。” 2.明代信阳知州胡守安，任满离职时曾写了任满谒城隍诗：一官来此几经春，不愧苍天不负民。神道有灵应知我，去时还似来时贫。 3.胡新华心得：不炼金丹不坐禅，不为高官不耕田。闲暇无事讲讲课，不使人间造孽钱。 胡新华,46,47,第二章 行政事业单位内部控制 基本理论,第一节 行政事业单位内部控制范围界定,一、主体范围界定（9个主体） 按照公务员法管理的七大类机关，即中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关和各民主党派机关，人民团体、事业单位都应当适用规范，因为这些

31、单位都有相应的公权力，并且主要由财政资金保障。,48,二、客体范围界定 客体范围，就是内部控制指的对象范围，也就是行政事业单位的运营管理活动。在界定行政事业单位内部控制的客体对象范围时，我们将遇到两难：一方面，如果将内部控制仅仅限定于财务领域，则与当前的发展潮流背道而驰，因为目前的内部控制理念已从简单的内部牵制发展到全面的风险管理，而且很多重大风险的发生也不仅仅限于财务领域，比如领导授意会计人员造假导致财务信息失真，招录使用不合格公务人员造成财务舞弊案件的发生等，都不能简单地在财务领域加以防范；另一方面，如果将内部控制定位于对行政事业单位整体运营管理活动的控制，则往往超出财务人员的职责范围，而

32、现在内部控制通常是由财务人员来推进的，要将内部控制定位于对行政事业单位整体运营管理活动的控制，观念上恐难被接受，财务人员的能力也难以胜任。,49,考虑到这两方面的问题，规范将内部控制的客体范围限定为单位的经济活动。根据我国行政事业单位的实际，经济活动具体包括：预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同管理等6项业务。由于这些经济活动都与资金有关，并且行政事业单位的资金主要来自于国家财政，通过预算的形式加以管理，所以行政事业单位内部控制的客体范围可以概括为“以预算为主线、以资金为核心。” 课堂小结： 预算业务收支余，政府采购记心里。资产管理建设项，合同管理不能忘。,50,第二节

33、行政事业单位内部控制的概念,规范对内部控制的定义是：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。,51,第三节 行政事业单位控制控制目标,内部控制目标就是单位建立内部控制所要达到的目标，总体上讲，内部控制目标和单位的总体目标是一致的，COSO也认为：内部控制为企业目标的实现提供合理保证。 结合我国行政事业单位的实际情况，规范提出内部控制目标包括以下五个层次。,52,一、经济活动的合法合规 行政事业单位不能超越法定的界限开展经营活动，更不能开展非法活动；应当根据财经法规规定，设立账簿，进行会计核算，及时提交财务报表；使用真实合法的票据，拒绝“假发票”等。

34、 二、资产安全和使用有效 资金、资产的安全完整，是第二层次目标。 三、财务信息真实完整 四、有效防范舞弊和预防腐败 五、提高公共服务的效率和效果,53,课堂小结： 经济活动合法规，单位资产成大堆。 有效使用记心里，信息真实又完整。 预防腐败和舞弊，提高效果和效率。 同志们记住我的话，一辈子不会进监狱。,54,第四节 行政事业单位内部控制的原则,一、全面性原则 二、重要性原则 三、制衡性原则 从横向关系来讲，完成某项工作需有来自相对独立的两个或两个以上平行部门或人员共同协作才能完成，形成相互牵制、相互监督的机制； 从纵向关系来讲，完成某项工作需经过互不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，从而使下级

35、受上级监督，上级受下级牵制。履行内部控制监督检查职责的部门应当具有良好的独立性。任何人不得拥有凌驾于内部控制之上的特殊权力。 四、适应性原则,55,56,第三章 行政事业单位内部控制建设流程与方法,第一节 行政事业单位内部控制建设流程,一、项目建设计划 行政事业单位内部控制建设是涉及每个部门、每位工作人员的工作和切身利益的大事，因此启动内部控制建设项目必须先进行建设动员和立项，明确“为什么做”和“做什么”，进行技术、时间和资源的可行性分析。,57,（一）项目团队构建 单位开展内部控制建设，一般应当成立内部控制建设领导小组。内部控制建设领导小组的主要职责有： 对内部控制建设项目实施领导和指挥；

36、定期召开项目协调会，协调相关部门对于关键问题的意见； 监督内部控制建设项目的进度； 推进解决内部控制建设过程中的重点和难点问题； 对内部控制建设项目各阶段的成果进行验收与确认。,58,有了领导小组的支持，单位还应当组建项目建设实施小组（以下简称项目组）。单位可以单独设置内部控制职能部门或者确定负责内部控制建设和实施工作的牵头部门。牵头部门一般应由各单位主管财务工作的部门相当。项目组主要职责如下: 确定内部控制建设工作计划及工作范围； 协调相关部门和单位开展内部控制现场调研与风险评估； 了解、记录与评估相关部门和单位的内部控制现状； 设计内部控制措施，指导相关部门和单位对内控缺陷的整改； 定期召

37、开会议，讨论内部控制建设过程中的重点与难点问题，并向单位内部控制建设领导小组汇报； 整理单位内部控制建设相关成果； 单位组建项目组和在处理内部控制有关工作的过程中，除了财务部门，还应充分发挥内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位的积极性和作用。,59,（二）项目范围的确定 行政事业单位面临着各种各样的风险，基于重要性的原则，内部控制建设不可能平均用力，必须把有限的资源用到风险较大、可能造成较大损失的单位和业务中去。 （三）项目时间和人工预算 内部控制建设项目是系统工程，各个工作环节之间还可能存在时间上的继起性，也就是说，前一个环节没完成之前，后面的环节无法启动。 （四）宣传和

38、培训 对项目组以外人员的宣传培训，应当让他们理解单位领导对内容控制的决心，掌握内部控制的基本理念，并且应当让他们知道项目组在哪些方面需要他们的密切配合。对于项目组内部的培训，可侧重于技术培训，使项目组成员掌握开发技术和工作标准，并明确分工。,60,二、内部控制体系现状调研与风险评估 （一）现状调研 （二）风险评估 三、内控体系优化设计 （一）优化设计流程与成果 （二）优化的内容 四、内部控制建设项目的实施 （一）实施动员 （二）试运行 （三）持续优化 五、内部控制建设项目测试与验收 （一）组织测试与验收团队,61,（二）测试与验收方法 无论是测试还是验收，衡量的标准都是项目计划。测试的方法可以

39、查阅流程图、流程说明，还可以与项目组沟通交流，还可以实施穿行测试（具体内容见本书内部控制评价部分）。验收需要注意的就是不能只看设计的是否符合风险管理基本原理，还要看是否符合所在单位的具体情况，实施过程中是否存在其他漏洞。例如，某三甲医院引进信息系统管理挂号，以便从根本上解决“号贩子”问题，基本控制措施就是实名挂号。但是验收小组发现，该系统允许医生修改姓名，这样如果内外勾结，正常挂号时医院人员告知别人“没号”，号贩子去挂号则“有号”，这就使得花费昂贵的系统失去作用。测试与验收还应当形成正式报告，报单位领导班了或内部控制建设领导小组批准确认。,62,六、内部控制项目实施案例 2012年12月15日

40、，某省教育厅接到财政厅转发的财政部关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知（财会201221号）（以下简称规范），以下是有关人员做法和意见： （1）教育厅长A看到财政厅转发的财政部文件，并且主要是涉及财务的内容，就在文件上指示：“请B同志负责组织实施”，其中，B是分管财务后勤的副厅长。 （2）B在文件上批示：“请财务处牵头负责，尽快研究制定具体实施方案”。 （3）文件发到财务处，财务处处长C召集处内工作人员开会研究方案制定，请大家发表意见，他说：“内部控制建设涉及单位各个部门，我们只是牵头部门，制定是一两天能完成的，今天请大家来开个计划会，先出出主意。”,63,（4）会计核算科长D说：“

41、我们财务处人手紧张，完成目前的工作都很吃力，哪有精力来开展内部控制和进行日常管理，希望领导能把这事推掉”。 （5）资金结算科长E说：“这个内控规范不太现实，与钱有关的我们管理了，其他的像决策机制、人事制度、组织结构等我们管不了，还有政府采购、建设项目等，已超出了我们所能管的范围，建设只在我们财务部门实施内部控制”。 （6）预算管理科长F说：“我们可以聘请管理咨询公司给我们做咨询，如有必要也可以委托他们来帮助我们设计，单靠我们的力量确实难以承担此事。”,64,本例是，A的意见不正确。单位负责人应对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。B的意见正确。单位应当确定内部控制牵头部门作为内部控制建设具

42、体工作部门，研究制定具体实施方案。C的意见正确。内部控制要坚持全面性原则。D的意见错误。内部控制建设需要建立有效的组织和工作机制，既然单位已经明确由财务处牵头负责，就没有以各中借口逃避内部控制建设的责任。E的意见错误。内部控制要坚持全面性原则。F的意见正确。内部控制工作必要时可以聘请中介机构提供专业咨询服务。,65,课堂小结： 项目建设五流程，建设计划数头名。 现状调研与评估，优化设计要记清。 项目实施很重要，项目测试与验收。,66,第二节 行政事业单位风险评估,一、风险评估概述 风险评估是指根据控制目标，全面系统持续收集相关信息，结合单位实际情况，及时进行风险识别和风险分析，制定风险应对策略

43、。风险又分为固有风险和剩余风险，其中，固有风险是指在管理层未采取任何措施时单位所面临的风险；而剩余风险则是在管理层进行风险应对后残余的风险。,67,二、目标设定 目标设定是指单位在识别和分析风险并采取行动来管理风险之前采取恰当的程序去设计目标，确保所设定的目标符合所在单位职责使命，并且与其风险承受能力一致。行政事业单位内部控制目标和企业类似，也要包括：确保所在单位职责使命的实现；提高管理或服务活动效率和效果；从规范会计行为入手，保证会计资料真实可靠；保证行政事业单位资产安全；确保国家法规有效贯彻实施。,68,行政事业单位开展风险评估，应当准确识别影响控制目标实现的内部内部和外部风险，确定风险承

44、受度。风险承受度又称风险容量，是指行政事业单位能够承担的风险限度，即在单位能力范围内能够承受的最大可能损失。风险承受度分为整体风险承受能力和业务层面可接受风险水平。行政事业单位在确定风险承受度时应当考虑的因素有：法律和经济限制。控制程度。风险转移的可能程度，如果风险能够转移则可以确定较高的风险承受度。机会成本。,69,三、风险识别 （一）行政事业单位风险分类,1）外部风险,（1）法律政策风险 （2）经济风险 （3）社会风险 （4）自然灾害、环境状况等自然因素以及 其他因 产生的风险,按照风险来源分类,2）外部风险因素,（1）管理风险 （2）道德风险 （3）财务风险 （4）劳动安全、员工健康、环

45、境保护等安全环保因素以及其他因素产生的风险,按照管理层级分类,单位层面的风险,业务层面的风险,70,（二）风险识别方法 1.风险清单法 风险清单是指由专业人员设计标准表格和问卷，表格和问卷力争涵盖所有风险，受问者对照清单上的每项作答。 2.财务报表分析法 财务报表是按照价值手段来反映行政事业单位管理和服务。通过对财务报表的结构分析和趋势分析，并与对标单位进行对比，可以发现存在的风险。例如，分析公务车费用的历年数据，可以判断“三公费用”增长控制目标是否能够实现。 3.流程图法,71,4.小组讨论和访谈 小组讨论或访谈单位领导、中层和普通员工，通过交流识别单位存在的风险。小组讨论或访谈由风险评估小

46、组如今并讨论可能影响单位目标实现的事件。例如，召集会计人员进行会议讨论可能影响报销单据合规性的风险。需要注意的是，对于一些敏感问题，参加小组讨论的人可能会保持沉默，个别访谈可能会取得更好效果。 5.实地检查法 要更完整地辨识风险，实地调查必不可少。 6.文件审查 例如，单位领导班子会议记录记载的重要事项，其决策程序是否科学合理，是否充分发扬民主，会议记录是否明晰等，可以提示单位议事决策机制的风险。,72,（三）风险识别关注点 行政事业单位的风险识别应当重点关注下列因素：单位管理人员廉洁自律、职业操守和专业能力等环境因素；单位组织机构、运营方式、资产管理、业务流程等管理因素；单位收支管理、财务状

47、况等财务因素。规范采用清单法列示如下关注点。 1.单位层面风险评估 进行单位层面的风险评估时，应当重点关注： （1）内部控制工作的组织情况。包括是否确定内部或牵头部门；是否建立单位各部门的内部控制中的沟通协调和联动机制。,73,（2）内部控制机制的建设情况。包括经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。 （3）内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。 （4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力。 （5）财务信息的编报情况。包

48、括是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行财务处理，是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。,74,2.业务层面风险评估 （1）预算管理情况。 （2) 收支管理情况。 （3）政府采购管理情况。 （4）资产管理情况。 （5）建设项目管理情况。 （6）合同管理情况。,75,四、风险分析 风险分析是指在风险识别基础上，运用定量和定性方法分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，然后对风险进行排序，明确重要风险和一般风险，对重要风险予以特别关注，避免重要风险可能给单位带来损失，风险分析的内容包括：风险发生的可能性；风险产生的影响程度。这两类内容都可以采取定性或定量分析的方法进行风险分析。

49、 （一）风险分析方法概述 定性的方法是凭借经验和直觉把风险发生概率的大小或损失高低程度定性分组，例如“高”、“中”、“低”三组，或者“很高”、“较高”、“中”、“较低”、“很低”五个组别。 定量分析法则是首先列出构成风险的所有要素（风险因子），然后确定所有风险要素发生概率和损失水平，最后计算累计风险要素数值或货币金额。比较常用的定量评估的方法主要有：概率技术、情景分析、压力测试法、敏感性分析等。,76,（二）风险分析具体方法 1.概率分析 风险的某些方面可以用概率等数学方法加以测量。对周期性发生的事情，可以从其历史上的信息和走势中导出其概率。从传统意义上看，不利事件的风险都可以通过概率进行分析，常用的方法主要有概率、期望值、方差等。例如，下雨概率对举办室外运动会就很有参考意义。 2.敏感性分析 敏感性分析不仅适用于风险识别，还适用于风险分析。敏感性分析在合理范围内，通过改变输入参数的数值来观察并分析相应输出结果。由于计算相对容易，敏感性度量方法有时用来补充概率方法。通过敏感度定量分析，可以帮助单位明确自身对相关风险的接受程度。,77,3.行业标杆比较 行业标杆比较法是通过将本单位与类似单位