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1、强化对行政行为的监督杨 金 平行政监督是监督主体对行政机关及其工作人员的行政行为是否合法有效进行的监察和督促行为。目前我国对行政行为的监督已形成由来自行政机关内部的自体监督和来自行政机关外部的异体监督相结合的监督体制。异体监督包括政党监督，权力机关监督、司法机关监督和社会舆论监督。自体监督包括一般监督、职能监督、专职监督、特种监督。可以说，目前我国对行政行为的监督主体广泛，覆盖面广，形式多样，基本上形成了一种纵横交错、上下交织的网络监督格局。那么我们为什么要设计这样的的一种监督体制，下这么大的力气对行政行为实施监督呢？面对这样的一种体制，我们又如何发挥其优点，更好有效地对行政行为实施监督呢？一
2、、我们为什么要对行政行为实施监督？（一）由行政政为特殊性决定行政行为是行政主体依法行使行政权并产生法律效果的行为。行政行为基于行政权而产生，具有主动性、单方性，强制性等特点。这决定了行政行为具有非常特殊的性质，它不同于行政机关行使的其它行为，也不同于其他国家机关的实施的行为，比如立法行为，司法行为。行政行为的这一特性，是由行政权的特殊性决定。国家权力由立法权、行政权、司法权构成。这三种权力各不相同。国家立法权的行使主要是通过议会代议制机关行使，通过开会、讨论、表决等方式决定国家大事，进行立法，所以立法权具有明显的会议性质。司法权的行使具有被动性，实行不告不理原则，如果没有告诉，提出请求，法院不
3、主动受理案件。司法权的行使必须以人们提出诉讼请求为前提，法院不能主动干预社会。所以司法权的行使具有明显的被动性。而行政权的行使完全不同于其他权力，具有明显的主动性、积极性、进攻性、侵略性。尤其是两次世界大战让人们意识到一个国家行政权的可怕。一个国家的政府可以运用行政权，调动国内资源，鼓动老百姓，去对一个国家实施侵略，进行领土扩张，去消灭一民族。行政权与人们的关系如影随形，在西方有一句法律格言是：今天的老百性从出生到死亡，从摇篮到坟墓都与行政权打交道。因此，老百性可以一辈子不与立法权打交道，也可以一辈子不与司法权打交道。只要你守法的话，司法权永远远离你，有的老百姓一辈子都不知道法院的大门朝着哪个
4、方向，因为他从来没去过法院。但老百姓却注定要与行政权打交道。公民出生后要到公安机关上户口，成年后结婚要到民政部门登记，干事业做事情还要与工商、税务、卫生部门打交道，死亡后要注消户口。甚至在中国行政权的触角更长,在你出生前行政权就已盯上你，没有准生证,你就不得出生,死亡后还不能入土为安,要进行火葬。可以这样说一个人生前死后,一辈子注定都要与政府打交道,一辈子离不开行政权,行政权无所不在、无孔不入、如影随形。但是，行使行政权的国家工作人员他们并不是天使，他们是有血有肉的凡人，是凡人就难免有做错事和坏事的时候，因此政府工作人员要有约束，需要被管理，正如老百姓不是天使需要政府来管理一样。行政权必须接受
5、到行政法的限制，政府工作人员必须依法行政。要求政府工作人员依法行政并不等于他们就一定能做到依法行政，还需要对其进行监督，督促他们依法行政。于是督促政府依法行政的监督制度也就应运而生，世界上各个国家都建立了适合本国情的的行政监督体制，目的就是对行政行为进行监督，督促行政机关依法行政，保证行政权不侵害人民的利益。（二）建设法治政府的要求目前在我国对行政行为进行监督还有一个更重要的理由就是我国要建设法治政府。2004年4月12日国务院颁布全面推进依法行政实施钢要，纲要对依法行政进行了全面布署，并提出了依法行政的目标就是经过十年左右的坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府目标。即到2014年我国要实现法
6、治政府这个目标。为实现这一目标，党的十七大更明确的提出要全面推进依法行政的进程，2008年5月国务院作出了关于加强市县政府依法行政工作的决定。依法行政是法治政府的基本标志和根本要求，政府法治程度的高低直接由政府依法行政的水平来决定，判断一个国家的政府是不是法治政府，就最直接的标准是看这个政府是不是在依法行政。那么我国政府有没有依法行政，水平如何，是高还是低呢？我们不妨对现实作一下评估。我们可以从民告官角度来剖析现在政府依法行政水平的高低。统计表明：89-2004年，我国民告官的案件100，5704件，2005年一审民告官案件9，5769件，从2005年民告官案件接近10万件，到2006年民告官
7、突破10万件，这几年来每年民告官的案件都在10万件。这说明在我国近几年每年平均有10万个以上政府或部门被老百姓告到法院。结果显示：有的地方县政府败拆率达到40%左右，什么意思？就是在这个地方，只要被老百姓告到法院，40%的案件政府是败诉的。有的乡镇政府的败诉的率达到70%左右。也就是说，在这个地方乡镇政府只要被老百姓告到法院，政府就要败诉。70%的败诉率，足以说明这个地方政府依法行政水平状况是怎样的。2008年最高法院的工作报告表明，目前老百胜诉比率维持在30%左右的水平。老百姓政府胜诉率是30%，那是不是就说明我们的政府有70%案件是胜诉是？恐怕这个问题不能这样的考虑。因为有很多复杂的因素，
8、比如说老百姓撤诉，告政府后权衡再三，觉得跟政府对抗，没什么好处，只好撤诉。也有的在诉讼过程，法院发现政府不是没问题，在驳回老百姓诉讼请求后，对政府提出司法建议，要求政府纠正或改进。这样分析后，你就会发现，现在我们的政府依法行政不是没有问题，而是存在不少问题。我们知道，2004年4月国务院颁布全面推进依法行政实施纲要对政府依法行政提出了几项基本要求，明确政府依法行政必须做到合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责一致。但实践中如：违法行政问题，程序不当问题，不讲信用问题等都或多或少存在。案例一：违法行政侵犯人权。我们知道依法行政就是要求我们的政府要依宪法和法律来行使行政权，来管理社
9、会事务。依法行政首先要依照宪法行政。为什么？道理很简单，因为宪法是国家的根本大法，违反宪法就是最大的违法。而事实上大大家都知道违宪就是最大违法，但是在实际工作中依照宪法来行政却一点感觉也没有，这是一件很可怕的事情。因为现在的老百姓都知道拿宪法来维权，比如曾经发生承德南营子大街老百姓打出：“宪法保护公民私有财产权”的条幅，在重庆被称为“史上最牛的的钉子户”也是拿宪法来维权的。这是值得欣慰的事情，这说明公民意识的觉醒，法律意识的提高。面对公民法律意识不断提高，政府不依法宪法来行政，那是很可怕的。比如：2003年6月5日湖南省杨叶镇的张女士遇了歹徒强奸，张女士怕孩子被伤害只好忍痛就范。第二天张女士思
10、前想后，到派出所报案。接到报案后，所长分析张女士丈夫刚被判刑，即遭强奸，肯定为熟人所为，估计晚上还会来，决定实施守候抓捕。不过所长对张女士说：“我们一定抓住歹徒，但是请你配合一次，他怎么样，你要不反抗，我们安排民警在现场抓他”。当天晚上，歹徒果然又来了，张女士只好昌着被歹徒强奸的痛苦配合警方，歹徒见妇女不反抗顺利实施了强奸行为。但事情出乎意料，尽管现场有4名警察，歹徒却在警方包围下逃脱。后来张女士找公安机讨要说法。媒体报导后，舆论华然。大家想想看我们的派出所所长，四个警察有一点点保护人权的观念，有一点点依照宪法行政的话，这样的侵害事情也就不会发生，或者说根本不可能发生。目前漠视人权不依宪法规定
11、行政的案件还很多。例如：深圳市楼岗区派出所曾打出“打击河南籍人员违法犯罪，举报有奖励”的条幅，结果被河南人告上法庭，轰动全国。为什么？还有陕西延安的一对夫妇在家看黄碟，被当地派出所处罚，媒体报道后轰动全国。为什么？表面上看拿治安条例处理，没有错，但是事后却不得不进行国家赔偿，为什么？又比如，江西南通福利院智残的女孩被切除生殖器的案例，表面上看是为了女孩好，没有器官就没有来例假后的尴尬，被人欺负后也不会怀孕。那为什么这样一件好事报道后就轰动全国。其实想想看，上述这些案件都是不尊重人权，严重侵犯人权，拿宪法当儿戏，严重违法行政的案件，这样的行政是可怕的，是严重违法的。案例二：程序违法不当问题。其实
12、仔细分析各级政府依法行政的实践，就会发现依法行政实践中除了有的行政行为明显违反宪法、法律的情况外，还有一些程序违法不正当问题。行政机关的工作人员实施行政行为，不但要做到实体合法而且还要做到程序合法。这是依法行政的基本要求。行政行为的程序合法与行政行为的实体合法同样重要，同样在保护老百姓合法权益发挥着极为重要作用。程序违法同样也会侵害老百姓的权益，对老百姓造成难以挽回损失。例如：2000年，浙江温州的胡加招与张明娣相识。2001年10月举行订婚仪式。后两人到上海发展，积累了上亿元财产。 2002年2月，双方回家乡办理结婚登记。但因张明娣无婚前体检证明、胡加招无离婚证书等，政府不给办理，后由胡加招
13、的堂兄代办了结婚登记手续，两人领取了结婚登记证。双方生育一女。 2003年9月胡加招因车祸去世。财产继承纠纷出现。死者母亲起诉，认为政府的婚姻登记行为是违法的。 2004年5月，法院一审判决：撤销结婚证。这意味着什么？意味着张明娣失去了财产继承权。就是因为当地政府的违规操作，一个疏忽使张明娣与巨额财产擦肩而过。这样的行政也是可怕的。 案例三：政府失信问题。陕西华南虎事件，典型的政府失信案例。 我们通过上面三个案例看到了政府违反宪法行政、程序不当、失信于民的问题。讲这些案例我们仅仅是指出问题所在，并不是在讲政府依法行政就是一团糟，没有依法行政可言，相反，在一些地方，政府依法行政的能力相当高。例如
14、：被媒体热传的取缔“女体盛”案例，就是一个反映政府工作人员依法行政的经典案例。【案例】昆明晓易娱乐有限公司“和风村”以女大学生裸露的身体当食器盛菜，政府如何管理？（1）公务员检查“女体盛”包间，发现没问题。（2）公务员查询菜肴是否接触人体？不接触，菜放在枫叶上。（3）公务员检查消毒程序，符合卫生规范。（4）决定取缔“女体盛”，执法依据是：食品卫生法第8条规定： “食品生产经营人员生产销售食品时，必须穿戴清洁的工作衣和工作帽”。女体盛中的女大学生没有穿衣服，据此予以取缔，这是一个非常经典的依法行政案例。到此我们可以对目前我国依法行政的现状作一下评估：目前我国政府的法治程度还不高，虽然各级政府已经
15、走上了依法法行政的道路，但依法行政实践不容乐观，还存在不少问题，我们还有很长的路要走。在这条道路上我们需要提高各级政府依法行政的能力，要消除违法，要做到合法行政，合理行政，程序不当，高效便民，诚实守信，权责一致。要做到这些，指望全体行政机关工作人员都自觉的依法行政是不太可能的事情，因为法治观念的提高和依法行政能力提高不是一日之功，需要一个过程的，所以还得必须对行政行为进行监督。从外部推动行政机关来依法行政。那我们怎样做，才能够更好有效地监督政府依法行政呢？二、如何更好有效地对新政行为实施监督？如何进行行政监督，而且还要保证对行政行为的监督实效，2004年的国务院颁布的全面推进依法行政纲要和20
16、08年的国务院颁布的关于推进市县依法行政决定对目前的行政监督工作都做了布置和安排。这是目前我们建设法治政府，推进依法行政，强化对行政行为监督的依据和行动指南。（一）纲要在九部分对行政监督工作做了安排，提出了八项要求。1，自觉接受人大监督和民主监督；2、接受人民法院依照行政诉讼的规定对行政机关实施的监督；3、加强对规章和规范性文件的监督；4、认真贯彻行政复议法，加强行复议工作；5、完善并严格行政赔偿和行政补偿制度；6、创新层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督；7、加强专门监督；8、强化社会监督。（二）决定在第六部分对行政监督工作作了安排，提出三项要求。1、在自觉接受人大监督、政协的
17、民主监督和司法机关依法实施的监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督，充分发挥社会监督的作用；2、加强行政复议和应诉工作；3、积极推进政府信息公开。可以看出，两个文件对目前如何强化行政行为监督作出了全面的布置和安排，提出：要加强人大监督、法院司法审查、政府信息公开、国家赔偿、行政复议、审计监察、社会新闻舆论监督等。两个文件的布置和安排，涵盖了我们国行政监督的各个方面，需要我们做的工作非常多，且都很重要，不能顾此失彼。下面结合目前实际，从落实文件出发对目前的监督工作谈点粗浅的看法。（三）对强化行政监督的几点思考1、增强民主法治观念，主动接受监督。前面我们提到为了对行政为实施监督。我国建立
18、了来自行政机关的内部的自体监督和来自行政机关外部的异体监督相结合的监督体制。可以说监督主体广泛，方式的多种多样，监督盖面也很广泛，对行政行为监督形成了上下交织，纵横交错的网络格局。应该说这样的一种监督体制，对行政行为的监督是高效的。而事实上仔细分析目前的行政监督实践，就会发现实际情况非人所愿，存在监督低效现象。在一些地方，行政监督虚置现象严重，监督制度被束之高阁，各种监督远离政府行政行为。国务院的两个文件提出要强化对行政行为的监督恐怕不是无的放失。我们经常听到有些领导这样讲，我什么都依法结果什么都办不成？依法行政也就是说起来重要，做起来次要，玩起来必要，等到真要干成某件事情，只要发展经济，还讲
19、什么依法不依法？领导有了这样想法后，大家都围着领导的想路转，领导干啥就干啥 ，领导喜欢经济，出政绩，那监督部门就睁一只眼闭一只眼，退避三舍。难道地方经济要发展，领导要政绩，那讲法治搞监督就是拦路虎吗？法治、监督会影响经济的发展和这个地方的GDP吗？恐怕不是这样，一直以来，大家都在思考一个问题：穷国和富国差别到底来自哪里？（1）在于建国的时间长与短吗？（2）在于自然资源的多与少吗？（3）在于国民的聪明与愚笨吗？（4）在于民族种族的优与劣吗？【分析1】都不是。【分析2】 2005年底，世界银行发表国家财富到底在哪里？的研究报告。2000年全球人均财富为9.9万美元，其中：无形资本占78%，生产资本
20、占17.6%，天然资本占4.4%。 (1)生产资本是人们熟悉的资本项目，包括机械设备、基础设施、都市用地等； (2)天然资本主要包含原油、天然气、矿藏之类的无法再生之资源，以及耕地、牧区以及自然保护区等；(3)无形资本指一国人口的知识技能、社会互信程度，以及各种正式与非正式的社会组织和制度。【分析3】 在高、中、低收入国家中，生产资本占整体财富中的比例分别为17%、19%和16%。相差不大。 国家财富构成的差异主要在于后两项资本类别：（1）高、中、低收入国家的天然资本占整体财富比例分别为2%、13%和26%。 （2）高、中、低收入国家的无形资本占整体财富的比例分别为80%、68%和59%。【分
21、析4】分析全球120个国家的财富构成，发现：（1）国家越是富裕，其天然资源所占的比例就越低，无形资本所占比例越高。（2）在所有导致各国无形资本累积的因素中，以教育及法治最为重要（教育这个因素甚至包含了教育的法治程度，这个国家有没制定教育法，知识产权法等内容）。 （3）法治程度可决定一国57%的无形资本价值。【结论】 经济发展、社会和谐，离不开法治，法治是基础。(伊拉克萨达姆统治的地方，这个地方自然资源很丰富，但这里的人们依然很穷，因为这里是人治专制，所以结论一个地方经济发展，富裕不富裕，和谐不和谐，法治是基础。) 法治创造GDP：法治直接创造国民收入和社会财富。（事实上法治确实创造GDP，比如
22、，法律工作者、法官、律师的收入都是国民收入，再比如，招商引资资的法治环境，法治环境好直接吸引外资，创造GDP）。法治直接创造GDP，世界银行在二十世纪末二十一初得出这个观点是惊人的。在以经济发展为中心的中国，尤其是要在2014年实现建设法治政府这个目标的今天，法治创造GDP应成为我们的共识，就像30年前我国提出科学技术是第一生产力这一石破天惊的论断成为现在人们的共识，没有人去怀疑她一样，法治创造GDP也应成为我们的一个观念和共识。有了这的认识后，我们就没有理由不注重法治观念的增强，也没有理由不讲法治。只有这样，我们才会主动接受监督。也只有这样才会使我们更好的讲法治，做到依法行政。2、把对抽象行
23、政行为的监督放在更加突出的位置来进行。抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和制定其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的具体行政行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。行政立法和制定其他规范性文件的行为就是抽象行政行为。行政立法是行政机关制定行政法规、行政规章的抽象行政行为。制定其他规范性文件的行为指的是行政机关制定红头文件的行为。目前能够行使行政立法权的行政机关并不多，
24、只有国务院、省自治区直辖市政府、省会市、国务院批准较大市政府、经济特区市政府有权行使行政立法权。制定红头文件的主体几乎囊括了所有的各地市政府及其部门，上至国务院的工作部门，下至乡政府都可以制定红头文件。从依法行政的实践看抽象行为某种程度上充当着为具体行政行为提供依据的角色，行政管理中所使用的行政法规、行政规章、红头文件均由抽象行政行为产生。而实际上抽象行政行为是国家法律的第一执行者，行政管理中执行国家的法律需要抽象行政行为将其细化，制定实施办法，在没有法律规定的情况下，需要政府制定红头文件做出规定。法治国家的道路上抽象行政行为与具体行政行为犹如鸟之两翼，车之两轮。因此，建设法治政府既要重视具体
25、行政行为的合法性又要重视抽象行政行为的合法性，监督行政机关行政既要对其具体行政行为进行监督也要对其抽象行政行为进行监督。但从依法行政实践看，强调依法行政对具体行政行为要求的比较多，而对抽象行政行为要求的比较少，对行政行为监督一直存在着，一手软一手硬现象，重视对具体行政行为的监督，忽视对抽象行政行为的监督。从现有的监督体制设计看，我国对抽象行政行为的监督体制主要由人大监督、司法监督和行政机关监督三个部分构成，对抽象行政行为的监督主要以审查撤销、备案审查、法规清理、行政复议等形式进行。但由于体制与制度上的原因，对抽象行政行为的监督远未有效。究其原因无外乎两点：一是各种监督大都是机关之间或者机关内部
26、的监督，由于缺少有效的程序规则和具体的监督机构，因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中，除在行政复议中行政相对方可以申请复议机关间接审查规章以下的抽象行政行为以外，几乎都没有行政行为的利害相关人参与，由于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，监督机关也不可能逐案审查，使得上述监督形式形同虚设，监督的效果并不明显。例如：红头文件的备案审查监督制度.据不完全统计截止到2002年，全国共制定红头文件200多万件。平均每个省7、8万件，但1987年以来省部门报省或市报省备案的不足2万件，纠正的不足400件。由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制又跟不上，
27、致使抽象行政行为质量不高，违法问题日趋严重。抽象行政行为中的不作为、乱作为突出，严重侵害老百信的合法权益。【案例1】：不修改规章文件。2004年11.21包头空难。我国空难赔偿的标准是1993年国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定，“承运人对每名旅客伤亡赔偿的最高限额为7万元”。 东航据此规定，给每位乘客21万元赔偿。桂亚宁拒绝接受，诉至法院，理由是：1995年制定的民用航空法第128条明确规定：“国内航空运输承运人赔偿责任限额由民航总局制定，报国务院批准后执行”。 但国家民航总局一直没有制定新的赔偿责任限额。 桂亚宁起诉国家民航总局，要求履行立法义务。 因立法属于抽象行政行为，法院驳回起诉不
28、予受理。【案例2】不制定规章文件。浙江省安吉县是著名的生态县，但猫头鹰等野生动物给人造成的损失和伤害，该由谁为野生动物害人埋单？ 野生动物保护法第14条规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制订”。 但是，该省至今没有制定补偿办法。【案例3】乱制定规章文件。2007年2月，福建省平和县政府制定了关于加大执法力度严控初中辍学的通知。这份“红头文件” 明确规定：所有乡镇、村和教育、劳动、工商、公安、民政、土地等部门对未取得初中毕业证的青少年不得开具劳务证、结婚证、驾驶证等。2006年3月16日，湖北汉川市政府下发关于
29、公务接待使用“小糊涂仙”酒的通知。 文件倡导在公务招待中喝“小糊涂仙”酒。该文件还附有任务分解表，包括各局、各乡镇在内105个单位，今年需完成“喝酒任务”200万元。 文件还规定了施行“奖励先进通报批评后进”的配套措施。2004年哈尔滨市机场高速路收费站,因30元收费问题，扣留120急救车，导致一名危重病人因被延误一个半小时而不治身亡的事件。 120拒绝交费，依据是2003年省物价局、交通厅制定的对120急救车免征通行费的通知。收费站坚持收费，依据也是省物价局、交通厅制定的哈尔滨机场路收费管理办法， 但文件没有赋予120急救车免费的待遇。上述抽象行政行为中的不作为、乱作为，不仅严重损害了老百姓
30、的合法权益,而且破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，降低了政府在人民群众中的威信。扭转这种局面，促使行政机关依法行政，提高政府威信,保护人民的合法权益,必须对抽象行政行为进行的有效监督。 国外是怎样对抽象行政行为监督的呢？进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。 行政复议。将抽象行政行为纳入到行政
31、复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。 根据美国联邦行政程序法第553条第五项的规定,各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。 司法审查。法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政
32、行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式，即对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。 在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，对行政机关制定的条规，由于其属于从属立法的范畴，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。 举行听证。听证制度作为现代行政的一项民主制度，也被一些国家应
33、用于对抽象行政行为的预先监督之中。典型的代表是美国的听证会和英国的调查会。美国的联邦行政程序法规定，行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种，其中非正式程序被广泛采用，而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能
34、生效。正式听证程序更类似于司法审判制度，它要求行政机关在制定规章前，向公众予以通告，并举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论，听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见，是必须得最认真执行的惯例”。某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨询，或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会，以广泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务，未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。目前我们要对抽象行政行为进行有效监督，必须得重构对抽象行政行为的监督机制。我们可以借鉴
35、国外经验,在继续完善人大和上级行政机关监督制度的基础上，建立独立的行政复议制度和法院的司法审查制度，同时引入行政听证制度，形成对抽象行政行为进行监督的事前、亊中、事后全方位的有效监督机制。 3、强化人大监督，确保监督实效。在我国的行政监督体制中，人大对行政机关的监督是具有最高法律效力和最高层次的监督。近年来，人大监督工作不断成熟，监督制度不断完善，监督渠道不断扩展，监督效果不断增强。例如,针对近年来人民群众反映强烈的上学难、上学贵等问题，2004年全国人大对义务教育法进行执法检查，明确提出建立义务教育经费保障机制、修改义务教育法等重要建议。根据常委会的建议，国务院及时研究起草了义务教育法修订草
36、案。2006年结合审议义务教育法修订草案，听取和审议普及义务教育和实施素质教育的专项工作报告。2007年又对新修订的义务教育法实施情况开展执法检查，重点检查义务教育经费保障机制的落实情况，有力地促进了义务教育法的贯彻实施和义务教育的均衡发展。针对水污染日益加剧的严峻形势，全国人大采取多种形式、连续不断地跟踪监督。2004年听取审议了水资源节约保护和合理利用情况的专项工作报告；2005年对水污染防治法和水法进行了执法检查；2006年结合听取审议水环境形势和水污染防治的专项工作报告，再次检查了水污染防治法的实施情况；2007年结合听取审议节约能源保护环境情况的专项工作报告，又对淮河、辽河流域水污染
37、防治情况进行跟踪检查。但是，勿庸讳言，与宪法、法律的规定、人民群众的期望、完善社会主义市场经济体制和遏制腐败的迫切需要相比，人大监督权的行使仍然很不到位，仍是一个较为薄弱的环节。一些地方人大监督往往程序性的多，实质性的少；柔性的多，刚性的少，“一听二看三通过”，“听取汇报唱赞歌”的现象仍然存在，因而群众难以感受到监督的力度和效果。实质上，没有实效的作为等于无为，没有实效的监督等于没有监督。人大监督只有讲求实效，才能经得起检验，才能得到人民群众的认可。纵观人大监督实践，有许多问题值得我们思考。问题一：人大对抽象行政行为的监督问题。根据各级人大常委会监督法规定：县级以上人大常委会认为本级人民政府发
38、布的不适当的决定、命令，有下列情形之一的，有权予以撤销：同法律、法规相抵触的； 超越法定权限，限制公民权利或增加公民义务的；有其他不适当的情形，应当予以撤销的。这是人大的法律监督撤销权。人大监督法对各级人大法律监督提出了很高要求。但现实中人大这方面的监督有许多问题值得思考。例如2003年孙志刚案例。案子发生后经媒体报道后全国轰动。北大三个法学博士五个法学专家向全国人大提出要审查孙志刚死亡的制度原因。孙志刚死亡的制度原因是什么？就是国务院制定的城市流浪乞讨人员收容遣送办法。向人大常委会提出的理由是收容遣送办法是限制公民人身自由的。国务院的行政法规违背了立法法，是越权立法。限制人身自由根据立法法应
39、由谁制定的呢？立法法规定：我们国家的立法是有分工的。立法法第八条规定：第八条下列事项只能制定法律： （一）国家主权的事项； （二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； （三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委
40、员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。 第56条规定:国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项； （二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。根据立法法第8条、9条、56条规定
41、，限制公民人身自由事项是不能由国务院制定的。立法法是200年3月15日颁布的，很明显82年国务院制定的办法已经不符合立法法了，应该废除。但多少年来我们一直在使用这个法规，舍不得丢掉，从某种程度上来讲它有利于维护社会治安，对治安有好处。但是孙志刚案件出来后，很明显这个办法违反了立法法的规定，必须予以废除。遗憾的是全国人大常委会并没有对其进行审查，是国务院在一个月内对这个法规进行审查后废除，诞生了今天我们的城市生活无助人员救助管理办法，从收容变为救助。有人说这是一个多么好的机会，开创了一个全国人大撤销行政法规的一个先例，但人大没有把握这个机会。这时你会发现我国的人大从建国后从来没有撤销过行政法规。
42、到地方，人大的撤销权法律上也有明确规定，但现实生活中有没有撤销过政府的不适当的决定地呢，值得思考。也有人说不直接废除政府法规、规章可能有政府的面子问题，是不是由人大建议国务院撤销的，这很难说。直接撤销涉及到国务院的面子问题，因为中国人历来讲得是内部沟通，人大直接撤销这恐怕不好说。再比如说：迄今为止，唯一的也个当官的提出维宪审查的案例。四川省绵阳市一女性副市长到退休时，认为81年国务院行政法规规定的男女不同年龄，违法宪法规定，因为宪法规定了男女平等。目前妇联甚至大部分的工作女性都很关心这个问题，的确退休涉及很多问题，例如退休费、工资问题。也有人说：女性55岁退休是从爱护女同志出发，是个权利。这时
43、女性可能说既然是权利我可以要也可不要，我就要六十退休。全国人大常委会没有回答这个问题。公务员法也回避了这个问题，对这个问题草案说明：现在就业形式严峻，要解决就业问题。这样的话妇女会说为什么男的不到55退?那不是更能解决问题吗。所以当我们的领导干部找理由时这样的理由恐怕说不过去，这很值得思考。问题二：对实际上人大对行政机关的监督还存在诸多问题，比如，对询问、质询、特定问题调查、撤职等刚性监督的使用问题。各级人大常委会监督法第三十四条 各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。第三十五条 全国人民
44、代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。第三十九条 各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。第四十二条 调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。第四十四条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副
45、省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。第四十五条第二款规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。人大监督法34、35、39、42、44、45条规定的
46、是人大常委会的询问质询权、特定问题调查权和撤职案的审议和决定权。实际上这三种监督权在对行政机关的监督中的威力是巨大的。但由于民主法治根基的匮乏、民主习惯的欠缺以及政治体制的影响，在贯彻实施监督法过程中，这三种监督形式依然存在着不好落实、不能落实的困境。一是认识不到位，不愿用。受传统政治文化和思想观念的影响，国人普遍形成了“和为贵”以及“多栽花，少栽刺，留着人情好办事”的处世心态与习惯。相当一部分人把质询、特定问题调查与撤职制度看成与“一府两院”或其主要负责人“作对”、“找茬”、“整人”。人大代表或常委会组成人员也较愿意采用比较平和、适中、易于为相对人所接受的方式，对质询这种“针锋相对”、对特定
47、问题调查这种“追根问底”、对撤职这种“砸人饭碗”刚性的监督形式往往不愿使用。例如，江苏省常州市耗资700万在市西新桥交叉路口建成一人行天桥，同样的天桥在常州还要建三座，老百姓对此议论纷纷。当地人大代表建议公开天桥造价清单，老百姓希望用最少的钱办更多的事。人大代表的这种做法值得思考。二是习惯未养成，不善用。人大工作原则性、规范性和程序性较强，这是优势，但也容易造成思维定势，工作上遵循惯例，一味求稳。对质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定这三种本来就很少或基本不用的监督形式，易以缺乏工作经验、“把握不准”为由继续被束之高阁。三是制度不健全，不好用。这三种监督形式没有得到有效的运用，同这三种监督形
48、式的规则本身不完善有关，尽管监督法对此作了完善，但还存在内容过于原则，缺乏可操作性等问题。如监督法对询问和质询的规定上：（1）没有明确质询案提交及答复的期限。作为一种权力行使的程序，期限无疑会造成低效率或久拖不决，甚至不能保证权力实现。（2）没有明确责任追究制度。在常委会组成人员对受质询机关的答复不满意的程序方面规定得很笼统，仅规定“提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，受质询机关再作答复”（监督法第三十七条），该条没有规定常委会或者常委会组成人员如果对再次答复仍然不满意可以采取何种措施，以及如果不满意受质询机关应承担何种法律责
49、任这些问题，不利于质询权的真正实现。（3）对特定问题调查的规定上，没有确立取证强制制度。监督法第四十二条规定，调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。但没有规定国家机关、社会团体和公民拒绝提供必要的材料怎么办。世界上大多数国家都规定取证强制制度，如美国相关法律规定，被调查的当事人必须参加听证会。如果证人拒绝作证，或者提供虚假证词，就会因“藐视国会罪”、“伪证罪”受到刑事处罚。监督法的这一规定缺乏必要的强制制度的保障必然会降低调查委员会的权威性和可操作性。由于上述因素所致，询问、质询、特定问题调查、撤职案审议决定这些具有威慑力的刚性监督形式很少或者基本上不被使用，这也是老百姓对人大监督不满的原因所在。例如：上海是国内极少数对私车车牌进行拍卖的城市，拍卖活动