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1、PPP理论与政策,主要内容,第一部分：PPP理论 1、PPP的概念 2、PPP的核心要素 3、PPP的特点 4、PPP的基本结构 5、PPP的理论基础 第二部分：PPP政策 1、财金2014（76）关于推广运用政府与社会资本合作模式的通知 2、国发（2014）43国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 3、财预2014351号地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法 4、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改委） 5、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号） 6、小结,第一部分：PPP理论,1、PPP概念 （1）世界银行：私营部门和政府机构间就提供公共
2、资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。(IFC和MOF曾召开三次PPP论坛） （2）亚洲开发银行：为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。（近一年来大力推动PPP）,（3）萨瓦斯（美国）：我们可以从三种意义上使用公私伙伴关系这一术语。首先是广义界定（这多少有点夸大），指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义，但本书一般使用这些安排方式更具体、更确切的名称。其次，在此处和本书的其他地方，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次，它指企业、社会贤达和地
3、方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。 民营化与公私合作伙伴关系萨瓦斯,（4）贾康 孙洁（2009）：PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。,（5）财政部（76号文件）：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工
4、作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。,2、PPP的核心要素 （1）伙伴关系 （2）风险分担 （3）利益可调节（控制） （4）监督管理,3、PPP的特点 （1）多样性 （2）复杂性 （3）长期性,4、PPP的基本结构,5、PPP的理论基础 （1）公共产品理论 （2）博弈论,（1）公共产品理论,（2）博弈论（囚徒困境）,囚徒甲,囚徒乙,第二部分：PPP政策,1、财金2014（76）关于推广运用政府与社会资本合作模式的通知 2、国发（2014）43国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 3、财预201435
5、1号地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法 4、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改委） 5、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号） 6、小结,1、财金2014（76）关于推广运用政府与社会资本合作模式的通知（四个方面内容） 一、重要意义 二、积极稳妥做好项目示范工作 三、切实有效履行财政管理职能 四、加强组织和能力建设,一、推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义,（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。 （二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革
6、。 （三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。,PPP的定义： 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。,二、积极稳妥做好项目示范工作,（一）开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服
7、务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。,二、积极稳妥做好项目示范工作,（二）确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。,二
8、、积极稳妥做好项目示范工作,（三）加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。,二、积极稳妥做好项目示范工作,（四）完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期
9、费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。,三、切实有效履行财政管理职能,（一）着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新
10、，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。,三、切实有效履行财政管理职能,（二）认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采
11、用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。,三、切实有效履行财政管理职能,（三）规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照政府采购法及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资
12、质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。,三、切实有效履行财政管理职能,（四）细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同
13、条款，确保合同内容全面、规范、有效。,三、切实有效履行财政管理职能,（五）完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。,三、切实有效履行财政管理职能,（六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，
14、对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。,三、切实有效履行财政管理职能,（七）稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合
15、性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。,四、加强组织和能力建设,（一）推动设立专门机构。 （二）持续开展能力建设。 （三）强化工作组织领导。,（2）国发（2014）43国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 二、(三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益
16、约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。,（3）财预2014351号地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法 第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和
17、公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。,（4）关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改委） 一、意义 二、原则 三、范围和模式 四、工作机制 五、管理 六、政策保障 七、有序推进 附合同指南,（5）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号） 九、建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制 （二十九）推广政府和社会资本合作（PPP）模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格
18、按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。,（三十）规范合作关系保障各方利益。政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。平衡好社会公众与投资者利益关系，既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。,（三十一）健全风险防范和监督机制。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。 （三十二）健全退出机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。,6、小结 PPP是一场婚姻而非一场婚礼。 PPP是解决“子欲养而亲不待”的问题。 PPP是“将花别人的钱办别人的事”机制转变为“花自己的钱办自己的事”的机制。 PPP是“让专业的人做专业的事”。,谢谢！,