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1、DOC格式论文，方便您的复制修改删减公共服务市场化与能促型政府（作者:_单位: _邮编: _） 【摘要】自20世纪80年代以来，西方发达国家发起了新公共管理的行政改革浪潮，而公共服务市场化正是这场运动的核心内容之一。西方国家希望通过这场运动解决传统的公共服务政府垄断供给所带来的诸多弊端，提高公共服务供给效率。这场运动已对全世界形成了广泛的持续性影响。在公共服务市场化进程中，政府的地位和作用和其传统职能相比发生了显著变化，那么市场化的公共服务当中政府应该是一个怎样的定位。这对于实际上正在进行地公共服务市场化改革的中国具有重大意义，这也自然成为了本文研究重点。【关键词】公共服务能促型政府市场化 一
2、、传统的政府角色在公共服务市场化进程中日渐模糊 伴随着公共服务市场化和国际新公共管理运动，政府全面垄断公共服务供给的现象不复存在。传统的“公”、“私”二分法，即将市场作为私人物品提供者和将政府作为公共品提供者的划分已经不能反应西方现实社会的真实情况，公共服务领域中的公与私的界限日渐模糊，政府的地位和作用发生了巨大变化。具体表现如下： 1、多元的公共服务提供主体。西方发达国家的公共服务市场化是一个政府逐渐弱化公共服务职能、淡出公共服务领域，允许和鼓励市场主体和其他社会主体通过竞争向公众提供公共服务和产品。除了政府机构，公共服务主体还包括了私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织、非政府组织等。在
3、这些主体当中人们常常将游离于政府和商业企业之外的组织称为非营利部门或第三部门。在西方社会，第三部门广泛涉足和活跃于教育科研、医疗卫生、社会服务和文化娱乐等公共服务领域，在公共服务的供给当中发挥着重要作用，在有些国家，非营利机构可以提供公共服务中的很大一部分，比如在荷兰，大多数教育和医疗服务都是由非营利机构来提供的。政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇。 2、多元的公共服务提供方式。作为对主体多元性的折射性反应，公共服务的提供形式上的多元性表现在以往单一的政府生产和供应的形势被民营化、合同出租、公私合作、使用者付费、凭单制度等多种形式取代。公共服务的合同出租是市场化的最主要形
4、式，如环境保护、道路交通、医疗救助、社会保险、工作培训、运输服务、公共工程、精神保健、数据处理、甚至监狱管理（如美国加州）等都成为合同出租范围。英国、澳大利亚、新西兰政府采取“承包式”管理，广泛采取承包合同方式，把政府部分事务交给社会法人团体管理。公共服务的生产和提供发生分离，政府不再是公共服务的直接生产者，它将大部分的公共品的生产职责交给市场和私人部门，大量的公共品采用公开招标和投标的契约方式，交给私人生产，然后由政府采购，或者干脆由政府用公共资金在商品市场上直接进行购买。 3、多元的政府治理主体。政府治理主体多元化意味着存在一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。由于当代政府处
5、在一个充满复杂性、动态性和多元性的环境中，政府面对公共问题的复杂性，使得政府的不可治理性增大。事实上政府已经无法称为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利性组织共同治理和共同管理。因此，社会公共事务的治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。此外，由于受到新公共管理理念的影响，相信政府部门如果能够融合企业部门的经营方式，将可使公共服务的效率和品质提升，因而在政府组织设计和建制上，逐渐发展出各种类型的“公私混合型组织”(public-private hybrid organization)。这类组织形态系混合了公共部门与私人部门的特质，组织形式表现为公
6、私合营企业或公私之间的多种长期合作形式，例如，公私的合资、战略同盟、战略伙伴以及特许经营体系等。因此每一个混合型组织事实上都存在和使用多个治理机制，而传统上每种组织只对应一种治理机制，要么公司治理，要么政府治理。曾经在西方公共行政机构中占据统治地位传统的“统一行政”原则越来越被废弃。政府作为单一的治理者理应悄然走向终结。 4、多元的竞争。市场化方案下，市场竞争取代了垄断性服务，各提供主体为争夺公共服务的提供权都必须参与市场竞争，服务结果也要受到市场检验。竞标、市场评估、绩效评估、顾客满意度等都说明了服务上的竞争性。 公共服务市场化引入竞争主要集中在三个层面上。一是公与公之间的竞争，二是公与私之
7、间的竞争，三是私与私之间的竞争。公与公之间的竞争是指在政府内部引入竞争机制，或者可称之为强化内部市场。传统的公共服务提供方式是将服务对象按地域或其它标准进行分割，给他们提供垄断性的集中配置服务。政府内部引入竞争机制是指改变传统的集中配置做法，缩小服务供给机构的规模使其更加专业化，给客户自由选择服务机构的权力，迫使服务部门不得不为赢得“顾客”而展开竞争。公与私之间的竞争是指政府与企业之间的竞争。通过将政府垄断的服务部门，如交通、电信、邮政、水电等推向市场，打破政府垄断格局，形成多家市场主体竞争的局面。私与私之间的竞争指企业之间的竞争。政府通过招标的方式将一些后勤业务，如环卫清扫、医疗卫生、消防救
8、护、职业培训等出租或承包给不同企业，形成不同企业之间的竞争，以提高公共服务的供给质量和供给效率。 从以上分析中我们可看出在西方社会，政府（或地方政府）和私人及第三部门之间的界限不再清晰，向居民提供公共服务的是一个公共、半公共和私人商业以及私人非营利组织的一个混合体。对于一个居民来说，他很难区分甚至不可能区分他所接受的服务是来自公共部门还是私人供给者。那么，市场化的公共服务体系里，政府究竟应该如何定位呢？ 二、市场化的公共服务中政府的重新定位：能促型政府 “能促型政府”（the enabling state）的理念最早是由美国加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔吉尔伯特（Neil Gilbert）
9、教授在80年代后期提出的。之后，他在一系列著作中不断地深化其内容。这一理念既是对70年代以来西方福利国家转型实践的理论化概括，也代表着一种新兴的社会理念，旨在为遍及全球的社会改革指明方向。 瑞士St. Gallen大学Kuno Schedler教授(1998)认为，“能促型政府”模型中的政府理念是适用于新公共管理（NPM）的要求，是市场化的公共服务领域中政府的准确定位。他认为“能促型政府”可被看作是新自由主义的“最小政府”和传统的“福利国家”概念的合成。“能促型政府”试图避免这两个国家概念所导致的体制失败（福利国家：政治体制的失败和官僚的低效率：最小政府：市场失败），通过将竞争、管制和居民自助
10、价值观念统一起来形成一个创新的治理结构。能促型国家的理念旨在颠覆传统的福利国家观念，其具体内容包括如下述三大观念性变革： 1、从政府提供向民间提供转型。在传统的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共产品理论的僵化理解，即认为市场在提供公共产品方面会产生失灵，因此，公共产品应该由政府提供。 同传统的福利国家相比，能促型政府采取某种市场化的路径从事公共事务。最为显著的区别在于，能促型政府拥抱“民间提供服务而国家出钱买单”的理念。事实上，自70年代之后，在发达国家，出现了社会服务和福利民营化的新趋势，学者们把这一趋势称为“公共产品的民间提供”（private p
11、rovision of public goods ），从而打破了由于市场失灵公共产品只能由国家来提供的传统观念。 2、从政府直接拨款支持向政府间接支出转型。在能促型政府的实践中，政府的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但是也并非撒手不管，而是通过各种直接或间接的方式，为提供这种服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把公共服务的合同外包给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利的个人和家庭提供税务优惠。 国家退出社会福利提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，其主要政策考
12、量是为了增加社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病，从而更好地为福利的受益人服务。 3、赋予公民参与公共决策和选择公共服务的权利（能促作用）。能促型政府理论强调政府应当通过各种政策支持，建立一种能够发挥社会各个系统，包括市场、家庭、社区和公民社会组织等的共同作用来满足人们各种需要的制度框架。能促型国家推崇所谓的“公共支持私人责任”（public support for private responsibility ）的理念，即国家通过各种方式来支持民间，也就是个人、家庭、社区和非营利组织来承担更多的社会责任。国家不再以普遍主义和非条件性的方式发放社会福利
13、给付，而是采取种种目标定位的方法，把福利递送给最为需要的人；同时，福利给付附带激励劳动力市场参与的奖惩条件。 在英美等多个国家实行新公共管理改革背景下，基于“能促型政府”模式下的订约人/提供人相分离的模式得到广泛使用。这个概念得到了包括发达国家在内的很多国家的广泛认可。”能促模型”的基本原理已经深深影响和贯穿在了整个“新”公共管理的理念中： 政治精英们决定提供给公民的公共服务的种类（建立在地方政府的战略目标基础上），高层管理和精炼的执行机构构成委托人，他们和供给者签约并监督服务供给的全过程（也有其他的选择模式）。 从前的政府所属的部门现在成为与客户存在契约关系的半自治供给者。 外部供给者实质上
14、拥有从委托人那里获得签约从而向居民供给服务的平等权力。 委托人和供给者之间的关系通常由合同约束。 三、“能促型政府”概念对我国公共服务市场化改革的启示 “能促型政府”概念得到了包括发达国家在内的很多国家广泛的认同。即使美国和德国这样的发达国家也面临着很多财政支出困境，改变政府治理模式，通过政府的能促作用搭建不同资源之间的联系来促进不同主体的合作，可以更有效地达到目的。对作为发展中大国的中国而言，随着经济的日益发展和社会分工程度的不断提高，公共服务领域在不断扩大，和西方发达国家相比，我们更面临公共服务需求不断增加和政府财力有限以及政府供给能力不断下降的矛盾，客观上使政府难以维持对公共服务大包大揽
15、的局面，这也使得公共服务市场化改革成为必然。因此在市场化进程当中，政府如何定位才能提高公共服务的供给效率是我们应该认真思索的问题。对比我们已熟知的建立“公共服务型政府”的提法，“能促型政府”模式无疑更具优势和现实意义，因为前者意味着政府必须全面承担公共服务的供给责任，而后者意味着通过体制改革和制度设计，调动和激励一切社会力量共同提高公共服务的水平和效率。 根据我们前面的分析，我国公共服务市场化改革应注意问题和应厘清的观念有： 1、要加强对中国公共服务市场化的理论研究，尤其是政府的职能作用的研究。进入上世纪90年代以来，我国许多学者密切关注西方新公共管理范式，特别是关注公共服务市场化问题，撰写了
16、许多文章，对如何借鉴西方公共服务市场化的成功经验以及中国公共服务能否走市场化道路等问题作了初步研究。但总的说来，介绍西方公共服务市场化的理论与实践以及论述中国公共服务市场化改革必要性与可能性的文章居多。对中国和西方社会发展水平差距，对中西社会服务市场化的政治、经济、文化和历史文化传统的差异，对中国公共服务市场化的前提、范围、步骤等等的深入研究较少。对公共服务市场化的表面形式研究居多，对政府在市场化进程中应该承担和怎样承担职责的研究少。我们应该注意的是，公共服务市场化并不意味着政府在提供公共服务方面的责任转移。市场化在很大程度上是自上而下推行的一次制度变迁过程，政府是其中的主要设计者和参与者，应
17、该为创造和完善推行市场化的条件发挥重要作用。因此，政府的职能定位、作用方式和制度安排的研究显得尤为重要。 2、公共服务市场化要破除单中心的原则。西方国家以往社会发展的经验表明，单纯的市场和单纯的政府不能有效解决经济和社会发展中的一切问题。当前，处于知识经济时代和信息时代的公民由于发达的传播媒介和高速的不受时空限制的信息传送，其社会自治能力已经大大提高。况且，公共领域和私人领域正在逐渐地互相渗透，公共服务市场化更应该打破市场或政府的单一观念，实施多中心原则，跳出市场失灵靠政府，政府失灵靠市场的二元论。充分发挥社会力量，充分利用公民的社会自治能力来实现社会资源的多中心优化配置，其实，由于在公共服务
18、的生产中，政府失灵、市场失灵以及合约失灵同时存在，但政府、市场以及第三部门在解决公共品生产中又同时具有各自的优势，对于社会发展以及解决问题的方式，我们要用多中心原则来看待。主张建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。 3、要注重理论指导与实际操作的关系，完善公共服务市场化的具体制度设计。公共服务的市场化最后都要落到具体的制度方案安排。参照公共服务市场化的四种主要形式：合同出租、公私合作、使用者付费制和凭单制度，公共服务市场化的制度设计主要包括商业化的制度设计、市场化的制度设计和分权化的参与制度设计等。其中，商业化的制度设计主要是政企分开、公司化和合同化，市场化的制度设计有来自替代品的竞争、放开基础设施市场上的企业竞争、为市场而竞争和垄断企业的民营化等。根据“能促型政府”模式，在制度设计中要强化以客户为导向、加强公民参与程度和引入市场竞争机制的观念。 【参考文献】 1 吴俊培等：现代财政学，北京，中国财政经济出版社 2 奥斯特罗姆：公共事物的治理之道，中文版，上海，上海三联书店，2000。 3 卢洪友：公共品生产的市场化与制度创新，中央财经大学学报，2002（4）。 4 Christoph Reichard, Alexander Wegener: New Borderlines Between State and Market, http:/