公共卫生安全——危机管理创新问题研讨.ppt

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1、危机管理创新问题研讨,李程伟 中国政法大学 政治与公共管理学院副院长 危机管理研究中心主任 手机：13661243966； E-mail：,本次研讨共分六个单元,一、引言：从SARS事件说起（视频录像） 二、危机管理基础知识 三、危机管理理念及体制的创新 四、危机管理的法律规制 五、案例分析：北京市应急管理体系的建设 六、社区危机管理机制建设的对策建议,一、引言：从SARS事件说起,播放视频资料 讨论转型期公共危机管理面临的的挑战 一次公共卫生事件演变成了一个综合性的社会危机。 中国进入了各类突发事件频发时期，危机管理亟待加强。 面临的挑战：信息化、国际化、城市化、市场化、风险社会。 突出的问

2、题：各类主体的应急能力低。,本次危机管理研讨的主旨 理念创新是重要的 机制创新是重要的 组织创新是重要的 制度创新是重要的,二、危机管理基础知识,（一）什么是危机 英文“危机”（crisis）一词来自希腊语中的krinein，意即“决定”。 韦氏英文辞典解释：“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”。 汉语中：危机 = 危 + 机，内涵危险与机遇，是组织命运转机与恶化的分水岭。 综上：“危机”是一个具有决定性的时段和状态，（在此阶段的决定与管理）决定着事态向更好或更糟的方向发展。,薛澜的定义：可以把危机界定为一种决策情势，在此情景中，作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准

3、则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。 实际上，“危机”概念蕴涵以下要素： （1）突发性事件； （2）具有潜在的危险性； （3）需要迅速采取行动来应对； （4）主管部门不能完全掌控； （5）有可能产生出人意料的后果及影响； （6）引发了媒体和公众的强烈关注。,（二）什么是危机管理 危机管理：为应对危机情况（也称紧急情况）而采取的预先防范措施、事发时采取的应对行动、事发后采取的各种善后措施及减少损害的行为。 政府危机管理：政府作为既定区域

4、范围内公共事务的管理者，对控制和应对自己管辖范围内发生的突发事件或其升级扩大导致的公共危机负有直接的责任。政府对公共危机的管理就是政府危机管理。,（三）危机管理过程 1、危机预警及危机准备 （1）避免危机：动态预测；避免过分自信；构建良性激励机制 （2）制定预案 （3）建立组织体系 （4）社会模拟演练,2、识别危机 （1）信源拓展 （2）信息收集 （3）信息整理分析,3、隔离危机 （1）取舍原则：快速判断危机的主要影响利益方；始终把对人的影响放在首位；简单地评估 （2）构筑危机“防火墙”：启用危机管理机构；决定主要人物的介入程度；保证组织内其他部门正常运转 （3）组织内部运作,4、管理危机 （

5、1）人员调度原则 （2）实时决策模式 （3）媒体沟通方式,5、危机后处理 （1）危机善后处理：变危险为机遇；危机后的恢复重建；受灾人员的安排 （2）独立调查制度：建立独立调查制度；公开甄别危机诱因 （3）诊断“危机后遗症”：危机后的社会心理；危机后的社会结构；危机后的学习机制 （4）危机后的组织变革,（四）危机管理的多元治理网络 1、党和政府 2、人大与政协 3、企事业单位 4、非营利组织（NPO与GONGO） 5、社区 6、家庭与个人 7、专业力量 8、危机管理研究机构,讨论：SARS事件对我国公共卫生体制建设的启示,三、危机管理念及体制的创新,（一）理念创新 人本管理理念 科学管理理念 系

6、统管理理念 法治管理理念 （二）组织创新 （三）机制创新 （四）制度创新,四、危机管理的法律规制,（一）加强危机管理（突发事件应对）法律规制的必要性 （二）我国突发事件应对的管理体制及总体要求 （三）预防与应急准备 （四）监测与预警 （五）应急处置与救援 （六）事后恢复与重建 （七）法律责任,四、危机管理的法律规制,（一）加强危机管理（突发事件应对）法律规制的必要性,四、危机管理的法律规制,（二）我国突发事件应对的管理体制及总体要求,四、危机管理的法律规制,（三）预防与应急准备 应急预案体系建设 城乡规划改进 危险源与危险区域管理 公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所预防管理 应急救援队伍

7、建设 宣教、培训及演练 保障体系的建设,四、危机管理的法律规制,（四）监测与预警 突发事件信息系统的建设 信息收集、报告与通报 突发事件监测制度 突发事件预警制度 预警发布及预控措施 预警级别调整和预警解除,四、危机管理的法律规制,（五）应急处置与救援 采取应急处置措施的要求 三类事件的应急处置措施 社会安全事件的应急处置措施 征用、征集和组织生产、运输 信息的发布及管理 社区及有关组织的义务 公民的义务,四、危机管理的法律规制,（六）事后恢复与重建 应急处置措施的停止 恢复重建中的政府职责 善后工作的开展 事件经过及原因的查明和经验教训的总结,四、危机管理的法律规制,（七）法律责任 政府及有

8、关部门的行政责任 有关单位的法律责任 编造、传播虚假信息的法律责任 相关的治安管理处罚 相关的民事责任 相关的刑事责任,一、北京市应急管理体系建设情况 二、北京市应急管理下一步主要工作,五、案例分析：北京市应急管理体系的建设,（一）北京市应急管理体系建设情况,2001年美国发生的“9.11”事件，事件造成2797人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元。世界经济增长率降1点。 2005年7月7日,英国伦敦连环爆炸案，共造成56人死亡。,2003年的“非典”疫情，涉及内地24个省份的266个县（市、区），报告病例5327例，死亡349人。 2004年发生的高致病性禽流感疫情，涉及

9、16个省（区、市），确认的49个疫区被封锁，疫情对我国经济发展，特别是家禽养殖业农,中国成为继日本、美国之后，世界上第三个遭受灾害损失最为严重的国家，经济损失达6000亿元人民币，每年灾害造成经济损失占GDP的6%。安全事故死亡每年超过20万人，伤残人数超过200万人。仅北京2005年各类事故死亡人数就达1740人。,胡锦涛总书记特别指出：“将安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对科学发展观认识的深化” 。,温家宝总理强调：“加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要方面

10、 ” 。,市委、市政府高度重视应急管理工作。 2003年“非典”以后，成立了北京市应急指挥系统研究课题组，由代市长王岐山同志挂帅，由市委、市政府秘书长具体负责。 以“一案三制”为核心，全面启动北京市应急管理体系建设工作。,北京着手研究应急体系建设,刘淇同志多次指出，要把增强应对突发公共事件的能力作为提高执政能力的重要内容。,在市应急委二次会上，岐山同志特别强调：要坚决贯彻落实中央要求，不断加强北京应急体系建设，完善应急预案。要职责明确、落实责任。,北京的特殊地位、特殊责任和特点,定位：国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市； 特殊责任：“四个服务” 为中央党政军领导机关服务； 为日益扩大的国际

11、交往服务； 为国家教育、科技、文化、卫生事业发展服务； 为市民的工作和生活服务。 特点：“首都无小事”“权力有限，责任无限” 。,基本建成应急管理组织体系 构建了较为完整的应急预案体系 初步建立起应急信息报告体系 初步搭建应急指挥技术支撑体系 全面启动社会动员体系建设,应急管理五大体系建设取得一定成效,2005年4月，成立北京市突发公共事件应急委员会及其办事机构，市应急办设在市政府办公厅，加挂北京市应急指挥中心的牌子。 2005年11月，18个区县应急委及其办事机构全部成立。 2006年7月，13个专项应急指挥部整合组建工作全部完成。11月专项指挥部办公室组建完毕，除公安、消防、地震，新增编制

12、共64名（其中行政编44名，执法编10名，事业编10名）。,（一） 应急管理组织体系,市突发公共事件应急委员会办公室 (市政府总值班室、市应急指挥中心),市突发公共事件应急委员会,现场指挥部,区县应急委 （应急指挥中心）,临时应急指挥部,专家顾问组,市人防工程事故应急指挥部,（市反恐怖工作协调小组） 市反恐和刑事案件应急指挥部,（市防火安全委员会） 市消防安全应急指挥部,（市交通安全委员会、市雪天 道路交通保障应急指挥部） 市交通安全应急指挥部,市城市公共设施事故应急指挥部,（市轨道交通建设指挥部 市“2008”工程指挥部） 市建筑工程事故应急指挥部,（市森林防火指挥部） 市森林防火应急指挥部

13、,（市防治重大动物疫病指挥部） 市重大动物疫情应急指挥部,市突发公共卫生事件应急指挥部,（市电力建设协调领导小组） 市电力事故应急指挥部,（市防汛抗旱指挥部） 市防汛抗旱应急指挥部,（市防震抗震工作领导小组） 市地震应急指挥部,（市安全生产委员会） 市生产安全事故应急指挥部,市紧急报警服务中心,市非紧急救助服务中心,北京市应急管理组织体系,领导层： 主 任：王岐山 市委副书记、市长 副主任：王安顺 市委副书记 吉 林 市委常委、常务副市长 委 员： 蔡赴朝 市委常委、市委宣传部长 马振川 市委常委、市公安局局长 李士祥 市委常委、市委秘书长 李少军 市委常委、北京卫戍区司令员 牛有成 副市长

14、陆 昊 副市长 赵凤桐 副市长 丁向阳 副市长 陈 刚 副市长 杨德安 武警北京总队总队长 黎晓宏 市政府秘书长 协调层： 总协调人：黎晓宏 市政府秘书长 注：代表履行发文手续 刘伟、游广斌、李伟、肖培、崔鹏同志,北京市突发公共事件应急委员会,2004年10月13日，市委常委会审议并通过北京市突发公共事件总体应急预案（京政发200432号）。2004年，决定成立北京市突发公共事件应急委员会办公室，机构设在市政府办公厅，加挂北京市应急指挥中心的牌子。2007年3月，再次增加市应急办职能和处室，加挂市政府总值班室牌子。 市应急办具体职能：,北京市应急办（市政府总值班室）,根据市应急委的决定，负责规

15、划、组织、协调、指导、检查本市突发公共事件的预防和应对工作。,2004年11月制定了北京市突发公共事件总体应急预案，2005年9月重新进行修订。 2005年，完成了18个区县总体应急预案的制定和发布工作；全面启动专项应急预案编制工作。 2004年底基本完成34个市级专项应急预案的编制工作；2005年全面启动市级专项应急预案、应急保障预案的修订和发布工作。 高致病性禽流感、流感大流行、森林火灾扑救、防汛、供热、粮食、食品安全、电力、轨道交通、雪天道路保障、建筑、新闻发布等市级专项应急预案已向社会发布。 危化品、地质灾害、地震、通信保障等预案即将发布。 2006年11月起草完成 北京市突发公共事件

16、应急预案管理暂行办法,（二）构建了较为完整的应急预案体系,北京市应急预案体系框架图,7个,18个,39个,北京市突发公共事件总体应急预案,区县总体应急预案,专项应急预案,社会安全事件,事故灾难,7个,18个,6个,8个,大型活动应急预案,社会单元应急预案,自然灾害,共计65个,部门应急预案,北京市应急通信保障预案,北京市应急交通运输保障预案,北京市应急救援物资保障预案,北京市突发公共事件灾民救助保障预案,北京市突发公共事件社会动员保障预案,北京市应急资金保障预案,北京市应急避难场所保障预案,应急保障预案,公共卫生事件,1个,全市已编制各类应急预案6万余件,制定并下发了北京市突发公共事件信息管理

17、工作暂行办法,“三敏感”原则和“四早方针”相结合 值班快报（普刊、专刊） 应急管理动态,初步起立起全市突发公共事件信息报告工作网络,（三）初步建立起本市应急信息报送体系,通过计算机系统实现市应急指挥中心与各区县和专项应急指挥部之间的联网 ，部分区县已建立市区（县）街道（乡镇）实时信息报告网络。,按照“统一领导、统筹规划，资源整合、平战结合,讲求实效、适应发展”的原则 ，开展全市应急指挥技术系统建设。 下发北京市应急指挥系统平台建设指导意见的通知,（四）应急指挥技术支撑系统初具规模,有 线 通 信 系 统,无 线 通 信 系 统,图 像 监 控 系 统,计算机网络应用系统,综 合 保 障 系 统

18、,市级应急指挥平台,按照“功能齐全，系统完善，服务领导，便于指挥”的要求，搭建起以“六大”技术系统为支撑市级应急指挥平台，具备“六项”功能。,移 动 指 挥 系 统,以市公安局图像监控系统为依托，分别接入全市2216路图像监控信号；市政府制定并下发了关于加强图像信息管理系统建设工作的意见 ,1、初步实现对社会面的监控,视频监控分布,2、实现现场图像的无线传输,市应急指挥中心应急移动指挥车,市应急指挥中心,公安图像专网 IP视频会议系统,市公安局、电信机动通信局、各区县指挥车,相关部门指挥中心,市应急指挥中心移动指挥车,与专项应急指挥部、相关委办局和18区县政府，以及水、电、气、热、地铁运营公司

19、共 46个单位建立起IP视频和电视电话会议系统。 通过市安全局接入卫星电视信号，可快速获得境外主流媒体的相关信息。,3、整合视频资源，提高信息掌控能力,IP视频会议系统,北京市800兆基站分布示意图,4、初步建成无线通信指挥调度系统,编制下发了北京市800兆数字集群无线政务网编组、呼号方案和使用管理规定； 截止目前，已连通了13个专项应急指挥部和18个区县等60个部门，同时为市应急委领导共配备了1000余部电台。,各专项应急指挥部,相关委办局,电子政务有线专网 与33个部门建立热线,各区县政府,多路传真,数字录音,IP电话,市应急指挥平台,60方会议,5、对有线通信系统进行了改造，实现了集中指

20、挥调度功能,开发完成以下应用系统： 应急门户 值守应急 预案管理 应急空间信息 应急资源目录,6、整合应急信息资源，建设软件系统,依托北京市电子政务专网，与各专项应急指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道； 目前已初步整合了市政管线、气象、公安和遥感影像等信息资源.,北京市城市公共安全信息平台是城市运行体征信息、各应急管理相关部门应用集中展现、相关支撑服务系统统一管理、应急知识宣教动员的集成平台。,在北京市城市公共安全信息平台上，集成了城市运行过程中，需要重点监控的煤、水、电、气、热、气象、经济运行等各类指标，提供上述指标的动态展示。,开发了以值守应急、空间决策支撑、预案管理等应急管理常用应用系统

21、，整合接入了三维地理、图像共享服务系统等常用应用系统。,区县：已建9个，在建9个。专项：已建8个，在建5个,市反恐和刑事案件应急指挥部,市重大动物疫病应急指挥部,房山区应急指挥平台,通州区应急指挥平台,按照“主责在政府、主体是市民”的工作理念，开展宣教动员工作。 2006年3月，制定并组织实施了北京市应急管理科普宣教总体实施方案，全面启动应急管理“四进入”工程。 组织编写了首都市民防灾应急手册，免费发放600万册到千家万户 在全市范围内开展了“社区减灾平安行”等系列活动 会同市委党校，在局处级干部培训班和局级干部短训班增加应急管理专题课程。,（五）全面启动社会动员体系建设,转变一：从注重事发后

22、的应急处置向保障城市安全运行，预防、处置和恢复全过程管理的转变； 转变二：从部门为主的单灾种管理体制向“党委领导、政府主导、专业处置、部门联动、条块结合、军地协同、全社会共同参与”的综合应急管理体制转变。 转变三：从单纯的应急管理向加强风险管理、应急管理与危机管理全过程的公共安全管理转变。,应急管理实现三个观念转变,在有效预防了高致病性禽流感、口蹄疫、大流感等重大疫情。抑制住了美国白蛾疫情的暴发。处置“涉日游行”、“京广桥辅路路面坍塌事故”等重大突发事件。,各类突发公共事件得到及时有效控制,在保障确保春节烟花爆竹“禁改限”、 “中非论坛”服务保障、全国“两会”安全工作、科博会顺利举办等重要工作

23、中发挥了重大作用。,圆满完成重要活动和庆典的保障工作,突发公共事件起数和死亡人数显著下降,（二）北京市应急管理下一步主要工作,十六届六中全会中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定,完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。,保障2008年北京奥运会的顺利举办,随着2008年奥运会的临近，北京的应急管理工作面临着前所未有的压力与挑战，北京应急工作

24、将以“安全奥运”为重点，全力保障奥运会的安全举办，确保人民群众的生命财产安全。,1、开展风险评估，保障奥运安全,按照国务院应急管理工作会议要求，部署风险隐患排查工作 ，启动奥运期间的风险评估工作。2007年底前要初步完成有关工作，完善应急预案，开展应急演练，建立起全市主要危险源地理信息系统。,制订应急管理的培训规划和培训大纲，加强培训管理,2、开展应急管理综合培训和“四进入”工程,抓好北京市应急管理科普宣教实施总体方案的组织实施,加紧研究建设本市应急管理预测预警、信息报送、应急决策和处置、信息发布、社会动员、恢复重建和调查评估七大机制。 提高统一指挥、协调运转、高效处置和协同应对的工作能力。,3、加快应急工作机制建设,加大信息资源的整合与建设力度，开展应急联动平台和应急备份平台建设。 继续推进区县和专项应急指挥部的应急平台建工作，不断提高应急系统科技保障能力。,4、全面提升应急指挥技术支持体系，为应急工作提供坚实的科技保障,加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。尽快完成我市城市专业应急抢险救援队伍的整合组建工作 。 建立全市应急物资储备和调用管理制度，不断提高物资动态管理和紧急调拨能力 。,5、提高应急管理保障能力,人民生命财产高于一切 首都安全责任重于泰山,六、社区危机管理机制建设的对策建议,详见：本人论文（WORD文档，学员可以拷贝）,